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自然資源的統(tǒng)一管理 □ 孫志偉 自然資源統(tǒng)一管理體制 《民法典》依據(jù)《憲法》規(guī)定，明確礦藏、水流、海域?qū)儆趪宜?；森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬于國家所有，但是法律規(guī)定屬于集體所有的除外。國務(wù)院代表國家行使全民所有自然資源所有權(quán)。為統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，國家組建自然資源部，對(duì)自然資源開發(fā)利用和保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記等。 自然資源統(tǒng)一管理制度 一是統(tǒng)一調(diào)查、評(píng)價(jià)、監(jiān)測制度。為履行職責(zé)，編制國土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)山水林田湖草沙整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理，自然資源部編制了《自然資源調(diào)查監(jiān)測體系構(gòu)建總體方案》，要求對(duì)自然資源構(gòu)建調(diào)查監(jiān)測體系、統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)、開展調(diào)查監(jiān)測評(píng)價(jià)，查清自然資源家底和變化情況。 我國法律為各類自然資源的調(diào)查、評(píng)價(jià)和監(jiān)測提供了依據(jù)?！锻恋毓芾矸ā芬蟾鶕?jù)土地調(diào)查成果、規(guī)劃土地用途和國家制定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)定土地等級(jí)?！渡址ā芬髮?duì)全國森林資源現(xiàn)狀及變化情況進(jìn)行調(diào)查、監(jiān)測和評(píng)價(jià)?！恫菰ā芬蠖ㄆ谶M(jìn)行草原調(diào)查，并對(duì)草原面積、等級(jí)、植被構(gòu)成、生產(chǎn)能力、自然災(zāi)害、生物災(zāi)害等基本狀況實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測。《水法》要求制定水資源規(guī)劃，必須進(jìn)行水資源綜合科學(xué)考察和調(diào)查評(píng)價(jià)，加強(qiáng)對(duì)水資源的動(dòng)態(tài)監(jiān)測。《海域使用管理法》要求建立管理信息系統(tǒng)，對(duì)海域使用狀況實(shí)施監(jiān)視、監(jiān)測。《海島保護(hù)法》要求擬定海島綜合統(tǒng)計(jì)調(diào)查計(jì)劃，建立管理信息系統(tǒng)，開展海島自然資源調(diào)查評(píng)估，對(duì)其保護(hù)與利用等狀況實(shí)施監(jiān)視、監(jiān)測。 二是統(tǒng)一確權(quán)登記制度?！蹲匀毁Y源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》提出，對(duì)自然資源的所有權(quán)和所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記，并要求確權(quán)登記以不動(dòng)產(chǎn)登記為基礎(chǔ)。通過統(tǒng)一確權(quán)登記，清晰界定國土空間各類自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)主體，劃清全民所有和集體所有之間、全民所有與不同層級(jí)政府行使所有權(quán)之間、不同集體所有者與不同類型自然資源之間的邊界。 我國法律對(duì)土地、森林、草原、海域、礦產(chǎn)資源的確權(quán)登記作出了規(guī)定。土地的所有權(quán)和使用權(quán)、森林和林木所有權(quán)、海域使用權(quán)等登記，依照不動(dòng)產(chǎn)登記的法律、行政法規(guī)執(zhí)行。依法確定使用權(quán)的國家所有的草原，由縣級(jí)以上人民政府登記發(fā)證；未確定使用權(quán)的國家所有的草原，由縣級(jí)以上人民政府登記造冊，并負(fù)責(zé)保護(hù)管理；集體所有的草原，由縣級(jí)人民政府登記發(fā)證?？辈殚_采礦產(chǎn)資源，經(jīng)申請批準(zhǔn)取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，并辦理登記。 三是國土空間用途管制制度?！锻恋毓芾矸ā反_立了土地用途管制制度，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。土地用途管制是實(shí)施國土空間用途管制的核心手段。國土空間用途管制主要確定國土空間區(qū)域劃分和分區(qū)內(nèi)容，制定管制規(guī)則或正負(fù)面清單、實(shí)現(xiàn)管制等，更強(qiáng)調(diào)將山水林田湖草沙作為生命共同體的功能。 《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》規(guī)定，對(duì)自然生態(tài)空間依法實(shí)行區(qū)域準(zhǔn)入和用途轉(zhuǎn)用許可制度，嚴(yán)格控制各類開發(fā)利用活動(dòng)對(duì)生態(tài)空間的占用和擾動(dòng)，確保依法保護(hù)的生態(tài)空間面積不減少、生態(tài)功能不降低、生態(tài)服務(wù)保障能力逐漸提高。 四是建立國土空間規(guī)劃體系。國土空間規(guī)劃是國土空間用途管制的基礎(chǔ)和主要依據(jù)?！锻恋毓芾矸ā访鞔_，國家建立國土空間規(guī)劃體系，科學(xué)有序統(tǒng)籌安排各功能空間，優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)和布局，這體現(xiàn)出從土地利用規(guī)劃向國土空間規(guī)劃轉(zhuǎn)變的過渡性特征。 我國自然資源單項(xiàng)法律均涉及規(guī)劃的內(nèi)容，如森林資源保護(hù)和林業(yè)發(fā)展規(guī)劃、草原保護(hù)建設(shè)利用規(guī)劃、水資源戰(zhàn)略規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海島保護(hù)規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃等，成為不同領(lǐng)域國土空間管制與規(guī)范的抓手。 立法建議 一是建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》提出，到2025年，形成以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以統(tǒng)一用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度。筆者以為，應(yīng)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌單項(xiàng)法律，加速國土空間規(guī)劃立法進(jìn)程，在國土空間規(guī)劃和用途管制法律建設(shè)的基礎(chǔ)上，考慮制定《國土空間開發(fā)保護(hù)法》。 二是建立海洋生態(tài)空間用途管制制度。《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》提出：“鑒于海洋國土空間的特殊性，海洋生態(tài)空間用途管制相關(guān)規(guī)定另行制定?！睘楦帽Ｗo(hù)海洋生態(tài)，減少人與用海沖突，筆者以為，應(yīng)借鑒土地用途管制的經(jīng)驗(yàn)，建立海洋生態(tài)空間用途管制制度。 自然資源法發(fā)展歷程及體系化發(fā)展 □ 馬茁卉 自然資源法發(fā)展歷程 新中國成立至今，我國自然資源法的發(fā)展經(jīng)歷了四個(gè)階段。 萌芽階段（1949年~1978年）。改革開放之前，自然資源法從無到有。1954年《憲法》規(guī)定：礦藏、水流，由法律規(guī)定為國有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有。以《憲法》為依據(jù)，土地、礦產(chǎn)、水資源、森林等自然資源陸續(xù)頒布實(shí)施了一系列法律。此階段以確定自然資源所有權(quán)歸屬為主，對(duì)自然資源管理的具體事項(xiàng)進(jìn)行立法，法律層級(jí)參差不齊。 初步形成階段（1978年~1990年）。1982年《憲法》明確了自然資源的公有性質(zhì)，奠定了自然資源產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建的基礎(chǔ)。1986年《民法通則》為自然資源公有私用的開發(fā)利用模式提供了司法調(diào)整的基本規(guī)則。1988年《憲法修正案》明確了土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓。此階段單門類自然資源法律陸續(xù)頒布實(shí)施，主要自然資源法初步形成，自然資源管理基本實(shí)現(xiàn)有法可依。 發(fā)展完善階段（1990年~2012年）。2007年通過的《物權(quán)法》明確了自然資源的所有權(quán)屬性。國家相繼對(duì)不適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然資源單行法進(jìn)行修改，陸續(xù)出臺(tái)了一系列補(bǔ)充性質(zhì)的法律法規(guī)，如修改了礦產(chǎn)、水、土地、森林等單行法。 優(yōu)化提升階段（2013年至今）。黨的十八大以來，國家確立了用嚴(yán)格的法律制度促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的法治目標(biāo)?！稇椃ㄐ拚福?018年）》將生態(tài)文明建設(shè)上升到國家根本大法的高度?！睹穹ǖ洹访鞔_了現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和物權(quán)保護(hù)體系。國家自然資源管理體制的改革和自然資源統(tǒng)一管理制度的提出，推動(dòng)了自然資源法的體系化發(fā)展。我國既對(duì)各自然資源單行法進(jìn)行修改完善，又開始考慮對(duì)自然資源整體開發(fā)、利用和保護(hù)進(jìn)行立法，如擬出臺(tái)《國土空間規(guī)劃法》等。 自然資源法體系化發(fā)展的特點(diǎn)和存在的問題 順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢立法，有利于解決各類自然資源開發(fā)利用中存在的特性問題。自然資源法順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而演化，對(duì)自然資源的保護(hù)、利用、管理起到了良好的法律支撐作用。 以單行法為主，缺乏對(duì)各類型自然資源的整體性保護(hù)和統(tǒng)籌性規(guī)劃利用的基本法。自然資源領(lǐng)域統(tǒng)領(lǐng)性基本法的缺失，致使自然資源法律體系缺乏系統(tǒng)性，各類自然資源法之間的整體性被割裂。單行法根據(jù)各類自然資源的不同特征有其相對(duì)獨(dú)立的、具有針對(duì)性的立法目的、制度和具體的管理對(duì)象。在各類單行法之下，又衍生出行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和規(guī)章等，致使自然資源法數(shù)量繁多、體系碎片化，規(guī)定的行政部門管理權(quán)限和監(jiān)管職責(zé)出現(xiàn)矛盾與沖突。此外，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人類對(duì)自然資源認(rèn)識(shí)的提高，自然資源的范圍也在擴(kuò)大，部分自然資源立法缺失。 自然資源法體系化發(fā)展建議 自然資源法的體系化在于自身統(tǒng)一性和相互聯(lián)系的發(fā)展，體現(xiàn)在結(jié)構(gòu)聯(lián)系和制度聯(lián)系。 一是對(duì)自然資源法整體結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化。以“山水林田湖草沙是生命共同體”的理念為指導(dǎo)，改革自然資源法以各單行法為主的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)自然資源整體利用的立法，使自然資源法具有基本法、主干法和特別法的新結(jié)構(gòu)。 二是對(duì)自然資源法進(jìn)行制度聯(lián)系。加快推進(jìn)單行法修訂工作，突破原單行法的內(nèi)容范圍，把相關(guān)的資源法以制度的方式實(shí)質(zhì)性聯(lián)系起來，體現(xiàn)各單行法的相互聯(lián)系和統(tǒng)一性，彌補(bǔ)單行法之間不協(xié)調(diào)的缺陷，消除法律內(nèi)容之間的矛盾。 自然資源法律關(guān)系的構(gòu)成及特征 □ 蓋靜 自然資源法律關(guān)系的構(gòu)成 自然資源法律關(guān)系，是調(diào)整人們在自然資源開發(fā)、利用、保護(hù)和管理過程中發(fā)生的各種社會(huì)關(guān)系的總稱。此社會(huì)關(guān)系是由自然資源法的規(guī)定（或調(diào)整）而形成的。自然資源法律關(guān)系由主體、客體和內(nèi)容三個(gè)要素構(gòu)成。 主體是享有自然資源權(quán)益、承擔(dān)自然資源義務(wù)或負(fù)有自然資源行政管理職能的社會(huì)主體。按照所享有的權(quán)利（力）內(nèi)容和性質(zhì)的不同，主體分為自然資源行政主體和自然資源權(quán)屬主體。行政主體是負(fù)有自然資源管理職能的各種國家機(jī)關(guān)，權(quán)屬主體是享有自然資源權(quán)益、承擔(dān)自然資源義務(wù)的各種社會(huì)主體。主體包括自然人和法人。 客體是指自然資源法律主體的權(quán)利（力）、義務(wù)所指向的對(duì)象，主要包括物和行為。其中，“行為”分為自然資源行政主體進(jìn)行的行政行為和自然資源權(quán)屬主體進(jìn)行的權(quán)益行為，如探礦權(quán)人勘查行為和采礦權(quán)人開采行為?！拔铩卑ǜ黝愖匀毁Y源和礦產(chǎn)品、被引入水庫池塘的水、被采伐的木材等經(jīng)過加工或利用的資源產(chǎn)品，自然資源法對(duì)兩者的權(quán)益一般分別設(shè)立。如：礦產(chǎn)資源的所有權(quán)屬于國家，但采礦權(quán)人享有礦產(chǎn)品的所有權(quán)；自然狀態(tài)的水屬于國家所有，但水庫和池塘的水屬于集體所有等。 內(nèi)容是指自然資源法規(guī)定的各種自然資源法律主體所享有的自然資源權(quán)利（力）和承擔(dān)的自然資源義務(wù)。自然資源行政主體所享有的權(quán)力和承擔(dān)的義務(wù)，也稱為職責(zé)或職能，其內(nèi)容除了在自然資源法中有概括性規(guī)定以外，還廣泛存在于各種自然資源管理和利用的法律制度之中，如《行政許可法》。自然資源權(quán)屬主體所享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)，也稱為自然資源權(quán)益和義務(wù)。其中，權(quán)益包括各種自然資源的所有權(quán)（礦藏、水流、海域的國家所有權(quán)，土地、森林、草原的國家所有權(quán)和集體所有權(quán)等）和用益物權(quán)（土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、海域使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)等），自然資源義務(wù)包括自然資源保護(hù)、管理和合理利用等。 我國自然資源法律關(guān)系的特征 一是法律關(guān)系的綜合性。獨(dú)立的法律部門有各自特定的法律關(guān)系，但自然資源法中的法律關(guān)系不是單獨(dú)民事、行政、經(jīng)濟(jì)、刑事等法律關(guān)系，而是把與自然資源有關(guān)的上述不同性質(zhì)的法律關(guān)系合并在同一法律中作出規(guī)定，在法律關(guān)系的整體性質(zhì)上體現(xiàn)出綜合性。 二是行政管理的專門性。體現(xiàn)在兩方面：其一是與自然資源有關(guān)的管理對(duì)象和內(nèi)容；其二是自然資源的特性和開發(fā)利用活動(dòng)的特點(diǎn)，決定了自然資源行政管理的機(jī)關(guān)設(shè)置、職能配置、管理方式等由自然資源法給予特別規(guī)定，自然資源管理首先適用自然資源法的特別規(guī)定，無特別規(guī)定的，適用國家行政法的一般原理。 三是客體的特定性。體現(xiàn)在兩方面：其一，自然資源法律關(guān)系客體是自然資源、自然資源產(chǎn)品及與自然資源有關(guān)的行為；其二，自然資源法對(duì)自然資源進(jìn)行專門分類，不同于民法中物的分類。我國根據(jù)自然資源的自然形態(tài)分類分別立法。在單項(xiàng)自然資源法中，各種自然資源權(quán)益的規(guī)范和行政職能的配置，也與每種自然資源的再分類密切相關(guān)，如關(guān)于土地類型和林種的劃分是分別設(shè)立土地用益物權(quán)和林權(quán)的重要依據(jù)等。 四是權(quán)益的特設(shè)性。體現(xiàn)在兩方面：其一，自然資源權(quán)益是針對(duì)自然資源及其開發(fā)利用而專門設(shè)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)益；其二，自然資源的屬性決定了其權(quán)益與一般財(cái)產(chǎn)權(quán)益的內(nèi)容不同，開發(fā)利用自然資源不僅使利用主體獲得利益，還要受到社會(huì)公共利益和改善自然生態(tài)狀況目的的限制。自然資源法規(guī)定的權(quán)益屬于民事特別法規(guī)定，適用“特別法優(yōu)于普通法”的原則。 啟示 自然資源法所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系十分廣泛和復(fù)雜，通過調(diào)整人與人的社會(huì)關(guān)系來調(diào)整人與自然的關(guān)系。圍繞自然資源所有權(quán)、用益物權(quán)以及派生出的其他權(quán)利內(nèi)容構(gòu)成了我國自然資源法律關(guān)系形成的核心。不同的自然資源在實(shí)現(xiàn)其開發(fā)利用的權(quán)利制度安排上是有所區(qū)別的，在立法和修法中應(yīng)厘清自然資源的法律關(guān)系，合理設(shè)定主體、客體和內(nèi)容。 自然資源有償使用制度 □ 吳偉宏 自然資源有償使用制度，是指國家為實(shí)現(xiàn)所有者權(quán)益，保障自然資源的可持續(xù)利用，向使用自然資源的單位和個(gè)人收取自然資源使用費(fèi)的制度。 相關(guān)法律制度規(guī)定 《民法典》規(guī)定，國家實(shí)行自然資源有償使用制度，但是法律另有規(guī)定的除外。我國法律對(duì)國有土地、礦產(chǎn)、水、海域海島建立了有償使用制度。《土地管理法》明確，國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度，但是，國家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國有土地使用權(quán)的除外。《礦產(chǎn)資源法》明確，國家實(shí)行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的制度，開采礦產(chǎn)資源，必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)?！端ā芬?guī)定，國家對(duì)水資源依法實(shí)行有償使用制度。但是，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘、水庫中的水的除外?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā访鞔_，國家實(shí)行海域有償使用制度。單位和個(gè)人使用海域，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院的規(guī)定繳納海域使用金?！逗u保護(hù)法》規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)開發(fā)利用無居民海島的，應(yīng)當(dāng)依法繳納使用金。但是，因國防、公務(wù)、教學(xué)、防災(zāi)減災(zāi)、非經(jīng)營性公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)測繪、氣象觀測等公益事業(yè)使用無居民海島的除外。 有償使用存在的主要問題 我國土地有償使用始于20世紀(jì)80年代，現(xiàn)已建立了比較系統(tǒng)完整的國有建設(shè)用地有償使用制度，但對(duì)國有農(nóng)用地有償使用制度缺少國家層面的具體規(guī)定。礦產(chǎn)資源有償使用始于20世紀(jì)90年代，現(xiàn)已建立了有償取得和有償開采相結(jié)合的礦產(chǎn)資源有償使用制度，對(duì)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)者收取探礦權(quán)和采礦權(quán)出讓收益、探礦權(quán)和采礦權(quán)占用費(fèi)、資源稅等，但礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度存在缺乏整體設(shè)計(jì)、功能不清、定位不準(zhǔn)、占用費(fèi)調(diào)整機(jī)制不合理等問題。水資源有償使用始于20世紀(jì)70年代的地方實(shí)踐，現(xiàn)已初步建立了水資源有償使用制度，對(duì)直接取用江河、湖泊或者地下水資源的單位和個(gè)人征收水資源費(fèi)，但水資源費(fèi)的征收沒有充分體現(xiàn)水資源價(jià)值和稀缺程度，存在超計(jì)劃超額取水、累進(jìn)收取水資源費(fèi)制度落實(shí)不到位等問題。海域和無居民海島的有償使用分別始于2002年《海域使用管理法》和2010年《海島保護(hù)法》實(shí)施，我國現(xiàn)已初步建立了海域、無居民海島有償使用制度，但存在海域使用權(quán)權(quán)能不完整、無居民海島缺失權(quán)利基礎(chǔ)、市場化程度不高、價(jià)格形成機(jī)制不健全、使用權(quán)出讓價(jià)不合理等問題。 森林和草原有償使用僅在《民法典》中有原則性規(guī)定，有償使用制度體系缺失。國有森林、草原等有償使用制度尚未建立。目前，國有森林資源基本以無償方式讓渡給國有林場等單位管理和使用，存在國有森林資源自發(fā)性無序流轉(zhuǎn)、森林資源旅游開發(fā)不規(guī)范等現(xiàn)象。草原的實(shí)際管理中也存在權(quán)屬界定不清、國有劃撥草原流轉(zhuǎn)不規(guī)范等問題。 完善有償使用制度的建議 一是貫徹《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》精神，做好頂層設(shè)計(jì)，健全自然資源有償使用法律體系和政策體系，嚴(yán)格執(zhí)行自然資源有償使用制度改革實(shí)施方案。二是完善土地、礦產(chǎn)、水、海域海島有償使用制度。擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，并將有償使用擴(kuò)大到建設(shè)項(xiàng)目用地和國有農(nóng)用地；完善礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度，理順稅費(fèi)關(guān)系，提高礦業(yè)權(quán)市場化程度；完善水資源費(fèi)差別化征收標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)水資源稅改革，開展水權(quán)交易；提高經(jīng)營性用海市場化程度，建立海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，明確無居民海島有償使用的范圍、條件、程序等，設(shè)立無居民海島使用權(quán)，擴(kuò)大市場化出讓范圍。三是建立森林、草原有償使用法律制度。明確國有森林資源有償使用范圍、條件和方式等，規(guī)范國有森林資源有償使用和流轉(zhuǎn)，支持發(fā)展森林旅游；嚴(yán)格保護(hù)草原生態(tài)，探索實(shí)行國有草原有償使用等。 自然資源法律責(zé)任 □ 李海婷 自然資源法律責(zé)任是指行為人因違反自然資源法律規(guī)定或者違反約定的義務(wù)，而應(yīng)承受的某種不利的法律后果。 自然資源法律責(zé)任的類型 根據(jù)承擔(dān)責(zé)任的主體不同，自然資源法律責(zé)任分為自然資源行政主管部門及其工作人員的法律責(zé)任、自然資源領(lǐng)域行政相對(duì)人的法律責(zé)任兩大類型。 一是自然資源行政主管部門及其工作人員的法律責(zé)任。自然資源行政主管部門的責(zé)任主要表現(xiàn)為追究對(duì)違法行為負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員的責(zé)任?！锻恋毓芾矸ā贰兜V產(chǎn)資源法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等規(guī)定，自然資源主管部門工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)的，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。《公務(wù)員法》《行政監(jiān)察法》等規(guī)定，行政處分包括警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除。自然資源行政主管部門工作人員構(gòu)成的犯罪，主要涉及《刑法》中的濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪、違法發(fā)放林木采伐許可證罪和非法批準(zhǔn)征收、征用、占用土地罪以及非法低價(jià)出讓國有土地使用權(quán)罪等。 二是自然資源領(lǐng)域行政相對(duì)人的法律責(zé)任，包括行政責(zé)任、刑事責(zé)任、民事責(zé)任等。 行政責(zé)任主要指行政處罰?！缎姓幜P法》規(guī)定的處罰種類有警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰?！锻恋毓芾矸ā穼?duì)土地違法行為的行政處罰包括責(zé)令履行、限期拆除、罰款等類型?！兜V產(chǎn)資源法》對(duì)無證開采、越界開采、破壞性開采等違法行為的行政處罰有沒收采出的礦產(chǎn)品和違法所得、罰款、吊銷勘查許可證和采礦許可證等。《森林法》《草原法》《水法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等都規(guī)定了行政相對(duì)人的行政責(zé)任。 行政相對(duì)人的違法行為構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責(zé)任?！缎谭ā分型恋毓芾硇姓鄬?duì)人的刑事責(zé)任主要涉及：非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪和非法占用農(nóng)用地罪；礦產(chǎn)資源管理行政相對(duì)人構(gòu)成的犯罪有非法采礦罪和破壞性采礦罪；草原管理行政相對(duì)人實(shí)施非法開墾草原、非法轉(zhuǎn)讓草原、非法使用草原等行為，構(gòu)成犯罪的，也要追究刑事責(zé)任；森林管理的行政相對(duì)人構(gòu)成的犯罪有盜伐林木罪、濫伐林木罪和非法收購、運(yùn)輸盜伐、濫伐的林木罪；對(duì)非法捕撈水產(chǎn)品、危害珍貴和瀕危野生動(dòng)物、非法狩獵、破壞自然保護(hù)地、危害國家重點(diǎn)保護(hù)植物以及非法獵捕、收購、運(yùn)輸、出售陸生野生動(dòng)物等行為構(gòu)成犯罪的，也規(guī)定了相應(yīng)的刑事責(zé)任。 自然資源管理的行政相對(duì)人侵占或損害國家、集體和個(gè)人在自然資源方面的合法權(quán)益，要承擔(dān)民事法律責(zé)任，主要表現(xiàn)為侵犯自然資源所有權(quán)或使用權(quán)的行為。如：《森林法》規(guī)定，侵害森林、林木、林地的所有者或者使用者的合法權(quán)益的，依法承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任；《水法》規(guī)定，引水、截（蓄）水、排水，損害公共利益或者他人合法權(quán)益的，依法承擔(dān)民事責(zé)任；《草原法》規(guī)定，行為人給草原所有者或使用者造成損失的，要依法承擔(dān)賠償責(zé)任。 存在的問題和建議 一是自然資源法律責(zé)任中行政責(zé)任比重過高，民事責(zé)任適用范圍有限；二是存在一個(gè)違法行為同時(shí)符合不同行政法律規(guī)定的違法行為構(gòu)成要件，從而產(chǎn)生兩種或兩種以上的行政法律責(zé)任競合；三是對(duì)自然資源行政管理機(jī)關(guān)賠償責(zé)任的性質(zhì)規(guī)定不明，易影響法律權(quán)威和實(shí)施效果，增加當(dāng)事人尋求法律救濟(jì)的難度。筆者認(rèn)為，應(yīng)該加強(qiáng)立法銜接，明確法律責(zé)任競合時(shí)法律適用的一般原則，同時(shí)，還應(yīng)該明確自然資源行政機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任的具體性質(zhì)，解決歸責(zé)原則認(rèn)定、責(zé)任類型判定和法律依據(jù)選擇上的困境。 （本版作者均來自中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院） |
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