|
當(dāng)前，我國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于創(chuàng)新驅(qū)動的新時代。相比產(chǎn)業(yè)門類邊界清晰的工業(yè)化時代，創(chuàng)新驅(qū)動的新時代呈現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)類型交叉融合、工作與生活休閑空間界限模糊的顯著特征。為回應(yīng)這種“自下而上”的空間需求，2020年，國家出臺《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，首次提出“探索增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給”。但從目前的發(fā)展程度看，有關(guān)混合產(chǎn)業(yè)用地的概念內(nèi)涵、分類標(biāo)準(zhǔn)以及供地過程、供后監(jiān)管等尚不清晰。鑒于此，厘清混合產(chǎn)業(yè)用地的內(nèi)涵、供給路徑及其存在的問題，對創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地政策、推動土地要素市場化配置改革具有重要意義。 混合產(chǎn)業(yè)用地的內(nèi)涵與外延 地方對混合用地開展了積極探索?，F(xiàn)階段，國家層面尚未單獨提出“混合用地”的概念，但地方層面已將混合用地作為一種獨立的用地類型，對其概念和運用開展了諸多探索。上海、福建、浙江湖州、四川廣安等地區(qū)出臺文件明確，混合用地是一個地塊內(nèi)有兩類或兩類以上用地性質(zhì)，且每類性質(zhì)的建筑面積占總建筑面積的比例均大于10%或超出單一用地性質(zhì)的適配要求的用地。 混合地類是混合用地政策的重點。一般來講，可以是居住、工業(yè)、商服設(shè)施、物流倉儲、交通設(shè)施、公共管理與公共服務(wù)等用途當(dāng)中2~3個用途的組合，但須對混合地類嚴(yán)加限制或監(jiān)管。若混合方式存在用途變更隱患，則不應(yīng)鼓勵混合使用，這是混合用地供給的前提。如：北京市為防止混合用地的房地產(chǎn)化，不允許復(fù)合住宅與商辦功能的單宗混合用地出讓；廣東省深圳市在商業(yè)辦公供應(yīng)相對過剩的背景下，為防止居住與辦公混合可能導(dǎo)致的大量超高層建筑對居住環(huán)境的不利影響，對居住、辦公混合情形予以限制。 混合產(chǎn)業(yè)用地是限定產(chǎn)業(yè)用地類型的混合用地。產(chǎn)業(yè)用地是居住用地以外，以發(fā)展經(jīng)營性的工業(yè)、文化、體育等產(chǎn)業(yè)為目的的用地。2019年，自然資源部印發(fā)的《產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引（2019年版）》提出，產(chǎn)業(yè)用地政策所適用的特定行業(yè)并不包括房地產(chǎn)業(yè)。廣東省明確要求推動二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，探索供應(yīng)包含工業(yè)用途與其他產(chǎn)業(yè)用途的混合用地。因此，筆者認(rèn)為，混合產(chǎn)業(yè)用地是一個地塊內(nèi)含兩種或兩種以上的生產(chǎn)、服務(wù)或經(jīng)營性建設(shè)用地類型，且單一用地性質(zhì)超出用地兼容性的適建比例，需要采用多種用地性質(zhì)組合表達(dá)的用地類別。 新型產(chǎn)業(yè)用地是混合產(chǎn)業(yè)用地的典型代表。新型產(chǎn)業(yè)用地是建立在新時期我國產(chǎn)業(yè)實際需求之上的一種被動式變革。2011—2013年，上海、北京提出了工業(yè)研發(fā)用地（M4）；2013年，深圳提出了新型產(chǎn)業(yè)用地（M0），即融合研發(fā)、創(chuàng)意、設(shè)計、中試和無污染生產(chǎn)等創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)功能，以及與產(chǎn)業(yè)功能相關(guān)配套服務(wù)活動的用地。2015年，國家在《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展 促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》中，首次提出“新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)”，指出其用地布局普遍呈現(xiàn)出產(chǎn)學(xué)研密切合作、功能高度融合、用地類型混合等特征。 目前，至少有28個城市提出了新型產(chǎn)業(yè)用地及其管理辦法。新型產(chǎn)業(yè)用地本質(zhì)上是“工業(yè)+辦公”的混合，再加上較高的配建比例（建筑面積占比15%~30%），相當(dāng)于一個產(chǎn)業(yè)綜合體。這是當(dāng)前適合產(chǎn)業(yè)需求、人才發(fā)展的一種典型的混合產(chǎn)業(yè)用地類型。 現(xiàn)階段，混合產(chǎn)業(yè)用地的利用不應(yīng)僅局限于設(shè)立單獨的“混合”地類，還應(yīng)延伸拓展到體現(xiàn)土地混合利用的其他土地資源配置方式上。 “用地兼容”是混合產(chǎn)業(yè)用地的外延拓展。為滿足產(chǎn)業(yè)用地需求、完善城市建筑功能，以配套服務(wù)設(shè)施為載體的“用地兼容”亦體現(xiàn)了用地功能的混合。從事物發(fā)展的角度看，筆者認(rèn)為，“用地兼容”也可看作在現(xiàn)階段混合用地規(guī)則模糊不清的困境下，促進(jìn)單一用地性質(zhì)向多種功能融合發(fā)展的過渡性策略。 現(xiàn)階段產(chǎn)業(yè)用地的兩種混合模式。內(nèi)涵和外延加以耦合，筆者提出現(xiàn)階段我國產(chǎn)業(yè)用地的兩種主要混合模式。一是“新型產(chǎn)業(yè)用地+高比例兼容”，即以融合研發(fā)、創(chuàng)意、設(shè)計、中試、無污染生產(chǎn)等多種功能的主體產(chǎn)業(yè)空間，再結(jié)合以較高面積比例的生產(chǎn)服務(wù)、行政辦公、生活服務(wù)設(shè)施建筑的配套設(shè)施所組成的混合產(chǎn)業(yè)用地類型。其中，以深圳、浙江杭州、福建福州、廣東廣州等地推行的新型產(chǎn)業(yè)用地為典型代表。二是“工業(yè)用地等單一主導(dǎo)用途+多功能兼容”。工業(yè)用地使用權(quán)是我國產(chǎn)業(yè)用地使用權(quán)的典型形態(tài)。該模式一方面聚攏上下游產(chǎn)業(yè)鏈條，將新型產(chǎn)業(yè)及商服、倉儲等納入配套；另一方面，考慮人才發(fā)展和產(chǎn)城融合，將保障性住房、公共設(shè)施等納入配套。這兩種模式均追求在效益和功能上“1+1>2”的效應(yīng)。 混合產(chǎn)業(yè)用地的供給思維 系統(tǒng)思維。與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)用地一樣，混合產(chǎn)業(yè)用地供給須按照國土空間規(guī)劃和用途管制的要求，在規(guī)劃管理、土地供應(yīng)、供后監(jiān)管等全流程上系統(tǒng)性地展開?；诘胤綄嵺`，各地區(qū)在各環(huán)節(jié)的做法呈現(xiàn)以下特點。一是以控制性詳細(xì)規(guī)劃為依據(jù)（深圳為法定圖則），對混合用途進(jìn)行主導(dǎo)功能、容積率、混合比例等方面的管控。二是在土地供應(yīng)過程充分考慮了出讓方式、地價估算、登記管理、租售管理等細(xì)則。各地在普遍做法的基礎(chǔ)上，會結(jié)合實際加以政策修正。如，各地普遍采用按各自建筑面積或用地面積比例加權(quán)平均的方法來精確定價或確定出讓底價的方式，但在權(quán)重方面各地考慮不一。三是加強對新型產(chǎn)業(yè)用地的監(jiān)督管理。如，廣州市在準(zhǔn)入階段將投入產(chǎn)出監(jiān)管協(xié)議納入到土地供應(yīng)合同，并通過后續(xù)對合同指標(biāo)的考核來實現(xiàn)監(jiān)管。 底線思維。防止地產(chǎn)化、商辦化對制造業(yè)空間的侵占是混合產(chǎn)業(yè)用地政策制定的基本底線，可分為四個方面。一是準(zhǔn)入底線。實行“帶項目”供地的同時，將規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)工程方案、功能運營等作為混合用地出讓的前提條件納入合同。二是規(guī)模底線。新型產(chǎn)業(yè)用地應(yīng)符合區(qū)域內(nèi)市場對新型產(chǎn)業(yè)的需求程度，同時為避免“商辦化”，這類混合產(chǎn)業(yè)用地并非越多越好，而應(yīng)在核心產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)內(nèi)控制其規(guī)模比例。三是容量底線。建設(shè)容量不能太高，可采取設(shè)定容積率上限和提高行政許可難度來控制。四是轉(zhuǎn)讓底線。如：廣東等大多數(shù)地區(qū)規(guī)定了工業(yè)建筑區(qū)內(nèi)辦公、生活服務(wù)等配套用房不得獨立分割轉(zhuǎn)讓，深圳規(guī)定配套公寓必須采用企業(yè)定向供給或租賃方式，嚴(yán)格準(zhǔn)入和退出；北京則規(guī)定建設(shè)單位不得分割銷售研發(fā)、工業(yè)項目。 彈性思維?；旌嫌玫毓┙o涉及規(guī)劃和供地的系統(tǒng)調(diào)整，更涉及政府治理意識的轉(zhuǎn)變，因此亟待建立兼?zhèn)洳町愋院蛷椥缘闹贫润w系，形成“剛性管控”與“柔性調(diào)節(jié)”的配合模式。一是提升“地類+配建”的規(guī)劃彈性。利用“白地”“灰地”的規(guī)劃理念，以緩解土地用途管制“剛性有余而彈性不足”的困境。如，云南滇中新區(qū)東盟產(chǎn)業(yè)城提出開發(fā)商可根據(jù)需要靈活決定土地性質(zhì)、比例及其混合用途。另外，可采取服務(wù)國家戰(zhàn)略發(fā)展導(dǎo)向的配建比例適度提升策略。如，深圳對更新為新型產(chǎn)業(yè)用地的項目，規(guī)劃了不少于開發(fā)建設(shè)用地面積15%且不超過20%的獨立保障性住房用地。二是提升“平面+立體”的布局彈性。推動土地由平面化拓展利用向空間立體化三維配置，探索產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)的工業(yè)大廈、多層廠房模式，促進(jìn)地上地下空間綜合開發(fā)利用，在有限的土地上創(chuàng)造更多的混合空間。 存量思維。我國城鄉(xiāng)發(fā)展逐漸由增量發(fā)展轉(zhuǎn)向存量優(yōu)化。作為混合產(chǎn)業(yè)用地的重要載體，存量用地可通過用途轉(zhuǎn)換或增加的方式來實現(xiàn)混合，這一過程可歸納為兩種模式：一是單一用途用地以“工改工”或“工改新”的方式實現(xiàn)用途多元化，典型做法是以現(xiàn)有業(yè)務(wù)為核心，聚攏一批上下游企業(yè)形成產(chǎn)業(yè)鏈條，催生多功能融合的產(chǎn)業(yè)園區(qū)；二是通過增加配套商業(yè)、配套公寓等物業(yè)形態(tài)實現(xiàn)“新舊”功能混合。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講，混合產(chǎn)業(yè)用地導(dǎo)向的用途轉(zhuǎn)換是利益關(guān)系的交織與主體多元性導(dǎo)致的資源再分配行為。這可作為一種產(chǎn)權(quán)激勵方式，反過來促進(jìn)存量用地盤活，表現(xiàn)為通過產(chǎn)業(yè)鏈帶動企業(yè)預(yù)期收益增長，通過“允許建筑使用功能轉(zhuǎn)換或功能兼容”的激勵性政策降低盤活存量的交易成本，進(jìn)而提高市場主體參與盤活的積極性。這種“雙向互動”決定了存量思維是現(xiàn)階段混合產(chǎn)業(yè)用地供給的重要路徑。 面臨的挑戰(zhàn) 分類體系缺乏頂層設(shè)計。一是現(xiàn)行《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》《工業(yè)用地控制指標(biāo)》等標(biāo)準(zhǔn)制定時間較早，缺乏對增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給的有力支撐。二是各地對內(nèi)涵界定的方式不一，包括不獨立分類的文字補充說明，以及單獨設(shè)立工業(yè)用地下的三級分類M0、M4等，致使各地規(guī)劃和供地政策稍顯混亂。而且，各地在嘗試摸索混合用地“底線”的同時，易給國土空間規(guī)劃及其用途管制帶來風(fēng)險和挑戰(zhàn)。 規(guī)劃管控缺乏功能彈性?？茖W(xué)的國土空間用途管制應(yīng)是“保證剛性”與“預(yù)留彈性”的雙重管控?？臻g留白作為彈性管控的典型代表，允許開發(fā)商根據(jù)后期使用需求，靈活決定政府許可下的土地用途混合比。然而，當(dāng)前《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》對于留白用地的解釋并未明確混合利用的情形，實踐中部分地區(qū)的“白地”在用于混合用地開發(fā)時也受到了限制。此外，國家規(guī)定利用存量用地發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)及增加服務(wù)型配套設(shè)施的，可享受五年規(guī)劃用途不變的過渡期政策，但這條政策在增加配建比例和類型、用途確定等方面仍存在局限性，單一用途轉(zhuǎn)多種用途的規(guī)劃彈性尚顯不足。 供地制度缺乏規(guī)范引導(dǎo)。一是相比規(guī)劃管控，混合產(chǎn)業(yè)用地的土地供應(yīng)制度體系更加滯后。規(guī)劃地類確定后，若缺乏配套的供地政策，會限制混合產(chǎn)業(yè)用地的有效落地。二是產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入一般以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為導(dǎo)向，忽略了混合用途背景下人才引進(jìn)、科創(chuàng)水平、上下游產(chǎn)業(yè)帶動等方面的綜合指標(biāo)。三是不同地類的利用管理政策具有較大差異。如，若選擇單純依據(jù)工業(yè)或商辦等主導(dǎo)用途定價，或選擇混合用途加權(quán)定價，會導(dǎo)致企業(yè)拿地成本不同。地價過高不利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，地價過低則會帶來尋租空間。 供后監(jiān)管缺乏有效機制。一是監(jiān)管對象邊界模糊，表現(xiàn)為部分新型產(chǎn)業(yè)與普通三產(chǎn)服務(wù)業(yè)邊界模糊，從而衍生出規(guī)劃、供地各環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理問題，給項目帶來風(fēng)險。二是監(jiān)管指標(biāo)限于“經(jīng)濟(jì)性”，新型產(chǎn)業(yè)用地的供后監(jiān)管協(xié)議僅明確投入產(chǎn)出指標(biāo)的審查機制，顯得“片面化”。三是監(jiān)管缺乏部門有效協(xié)調(diào)，產(chǎn)業(yè)主管部門和基層政府未充分發(fā)揮監(jiān)管作用，一旦企業(yè)沒有按審批條件建設(shè)，查處工作量巨大，相關(guān)工作機制有待完善。 相關(guān)建議 加快完善頂層設(shè)計。建議加強對土地混合利用模式和機制的探索，從不同組織和職能部門角度系統(tǒng)性提出原則性的指導(dǎo)意見。盡快修訂《城鄉(xiāng)用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，界定混合用地或混合產(chǎn)業(yè)用地的內(nèi)涵，規(guī)定用地兼容性的方向，明確鼓勵混合的類型。抓緊更新《工業(yè)用地控制指標(biāo)》，進(jìn)一步明確工業(yè)用地配套建筑的功能和比例。 適度提高規(guī)劃彈性。建議明確將混合產(chǎn)業(yè)用地納入“白地”規(guī)劃用途，滿足不可預(yù)期的產(chǎn)業(yè)及其配套服務(wù)的空間訴求。適當(dāng)簡化規(guī)劃調(diào)整的流程，完善土地用途變更、整合、置換等政策，增加產(chǎn)業(yè)用地的兼容性和規(guī)劃變更的靈活性。進(jìn)一步完善和拓展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的五年過渡期政策體系，加大促進(jìn)空間利用從單一功能轉(zhuǎn)向混合利用的政策創(chuàng)新力度。 規(guī)范供地制度體系。做好供地政策與前期規(guī)劃體系的銜接，系統(tǒng)性規(guī)范全流程的供地制度體系，推動混合產(chǎn)業(yè)用地的有效落地。適當(dāng)拓展并完善準(zhǔn)入條件，探索構(gòu)建混合用途背景下人才引進(jìn)、科創(chuàng)水平、上下游產(chǎn)業(yè)帶動等方面的綜合指標(biāo)體系。明確混合用途下規(guī)劃和供地政策的選擇依據(jù)，避免由于不同用途土地管理政策的差異性帶來的利益博弈或?qū)ぷ怙L(fēng)險。 完善供后監(jiān)管制度。落實“雙合同”監(jiān)管模式，構(gòu)建包含投入產(chǎn)出、人才引進(jìn)、節(jié)能環(huán)保、科技創(chuàng)新等在內(nèi)的多元化指標(biāo)監(jiān)管協(xié)議。探索與產(chǎn)業(yè)用地創(chuàng)新政策相協(xié)調(diào)的配套監(jiān)管制度，必要時可提供開發(fā)績效后評估、外部負(fù)效應(yīng)控制等制度保障。建議明確部門職責(zé)，推動土地混合利用過程中不同組織和職能部門的溝通協(xié)作，嚴(yán)防產(chǎn)業(yè)“空心化”“地產(chǎn)化”“商辦化”。 |
|
|
