龐金友、湯彬 | 當(dāng)代西方“回歸國(guó)家”學(xué)派國(guó)家能力理論的邏輯與影響

heshingshih 2022-09-30 發(fā)布于北京

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【作者及來源】

作者：龐金友，中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、副院長(zhǎng)、博士生導(dǎo)師；湯彬，北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生。

來源：《天津社會(huì)科學(xué)》，2018年第2期。

【摘要】出于對(duì)“社會(huì)中心主義”的全面反思，“回歸國(guó)家”學(xué)派于２０世紀(jì)８０年代崛起，并逐漸形成以斯考切波等為代表的“國(guó)家中心主義”和以米格代爾等為代表的“國(guó)家－社會(huì)互動(dòng)主義”兩大路徑，圍繞何為國(guó)家能力、國(guó)家能力如何生成、國(guó)家能力受何影響等重要議題展開爭(zhēng)論?！皣?guó)家中心主義”強(qiáng)調(diào)國(guó)家自主性的關(guān)鍵性作用，認(rèn)為國(guó)家與社會(huì)越是“隔離”，國(guó)家能力越強(qiáng)；“國(guó)家－社會(huì)互動(dòng)主義”則認(rèn)為國(guó)家能力生成與變化的決定性因素在于國(guó)家對(duì)社會(huì)的滲透能力，在于國(guó)家與社會(huì)的嵌入結(jié)構(gòu)。歸根結(jié)底，兩派均認(rèn)為“強(qiáng)國(guó)家”就是實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)的有效滲透并成功抵御了來自社會(huì)的滲透的國(guó)家，反之則導(dǎo)致“弱國(guó)家”。

【關(guān)鍵詞】“回歸國(guó)家”學(xué)派；國(guó)家能力；強(qiáng)國(guó)家

在２０世紀(jì)后半葉的“第三波”民主化浪潮中，新興民主國(guó)家不僅沒有像西方發(fā)達(dá)國(guó)家那樣建成強(qiáng)大而統(tǒng)一的民族國(guó)家，實(shí)現(xiàn)快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化進(jìn)程，反而亂象叢生。在此背景下，“回歸國(guó)家”學(xué)派應(yīng)運(yùn)而生。這一學(xué)派以國(guó)家自主性、國(guó)家能力為切入點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家的主體地位，重視國(guó)家的權(quán)力功能，借助“大政府”、“強(qiáng)國(guó)家”的建構(gòu)路徑回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求。迄今，“回歸國(guó)家”學(xué)派已問世幾十年，但其試圖解決的問題依然存在。

一、“國(guó)家中心主義”的“隔離”理論

在研究美國(guó)外交政策的制定過程時(shí)，克拉斯納認(rèn)為，主要的行動(dòng)者和行動(dòng)機(jī)構(gòu)是總統(tǒng)、國(guó)務(wù)卿以及各自所領(lǐng)導(dǎo)的白宮和國(guó)務(wù)院，他們?cè)谛袆?dòng)時(shí)往往能有效抗拒來自社會(huì)的壓力，保持高度的“隔離”狀態(tài)，國(guó)家因此在外交領(lǐng)域能夠比在國(guó)內(nèi)政策上擁有更大的自主性。“隔離”正是“回歸國(guó)家”學(xué)派中“國(guó)家中心主義”諸學(xué)者所理解的國(guó)家自主性和國(guó)家能力變化的主要影響機(jī)制。“國(guó)家中心主義”理論家們研究國(guó)家能力時(shí)有兩個(gè)邏輯出發(fā)點(diǎn)，其一是堅(jiān)持以國(guó)家為中心的研究視角，其二是繼承了韋伯式的“強(qiáng)國(guó)家”概念———強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)社會(huì)的主導(dǎo)作用，社會(huì)對(duì)國(guó)家的反作用被低估，社會(huì)所扮演的角色具有被動(dòng)性。這二者結(jié)合起來就使得“國(guó)家中心主義”將國(guó)家自主性作為研究國(guó)家能力問題的分析框架，而國(guó)家與社會(huì)的“隔離”程度事實(shí)上也就是國(guó)家自主性的強(qiáng)度。

與“社會(huì)中心論”認(rèn)為國(guó)家意志是多元社會(huì)利益的反映不同，“國(guó)家中心主義”研究路徑的代表人斯考切波發(fā)現(xiàn)國(guó)家也會(huì)確立并追求與社會(huì)勢(shì)力要求不同的目標(biāo)，國(guó)家行為的這一特征即被稱為“國(guó)家自主性”。而對(duì)國(guó)家自主性進(jìn)行系統(tǒng)研究的學(xué)者諾德林格則主張“將一個(gè)國(guó)家產(chǎn)生的大量自我偏好視為自主性是沒有多大意義的，除非它能夠?qū)嵺`這些偏好”，即國(guó)家具有自主性的標(biāo)志不僅在于國(guó)家具有主觀自我意志，更在于其能夠采取實(shí)際行動(dòng)貫徹自我意志。

在斯考切波看來，國(guó)家能力與國(guó)家自主性目標(biāo)的形成密切相關(guān)。她認(rèn)為國(guó)家能力的來源或基礎(chǔ)在于以下幾個(gè)方面：“主權(quán)完整與國(guó)家對(duì)特定領(lǐng)土穩(wěn)定的行政—軍事控制、忠誠且有技能的官員與豐富的財(cái)政資源”。前兩個(gè)方面是對(duì)韋伯式國(guó)家觀的自然解讀。正如邁克爾·曼所言，國(guó)家天然地具有在一定疆域內(nèi)集中權(quán)力的趨勢(shì)和潛能。如果對(duì)國(guó)家能力來源進(jìn)行分類，這兩個(gè)方面本文稱之為國(guó)家能力的主體性來源。

從歷史制度主義的視角出發(fā)，國(guó)家能力來源的第三個(gè)方面，即人力資源很大程度上孕育于一國(guó)制度變遷的緩慢過程之中。如果一種穩(wěn)定、合理的精英循環(huán)系統(tǒng)沒有在工業(yè)化早期建立起來，受制于路徑依賴，其也很難在后期通過改革的方式加以重構(gòu)。第四個(gè)方面，即對(duì)國(guó)家能力有重大影響的財(cái)政資源主要表現(xiàn)為政府歲入和公債的規(guī)模。由于在斯考切波這里，國(guó)家處于國(guó)際與國(guó)內(nèi)社會(huì)的接合面，因此國(guó)家財(cái)政資源的獲取取決于國(guó)家組織與國(guó)內(nèi)勢(shì)力及國(guó)際勢(shì)力的談判能力，而對(duì)財(cái)政資源的使用也受到這兩方面的影響，對(duì)國(guó)外援助的選擇性接收，對(duì)財(cái)政資源在不同政策領(lǐng)域的調(diào)控等，都會(huì)影響國(guó)家能力的發(fā)揮。

在斯考切波看來，強(qiáng)調(diào)社會(huì)而非國(guó)家作為革命爆發(fā)的策源地，是高估了社會(huì)大眾的影響力。事實(shí)上，大眾常常是冷漠的、邊緣化的，習(xí)慣于對(duì)既有統(tǒng)治權(quán)威的默認(rèn)與接受。而真正發(fā)揮決定性作用的，正是在政治上最有權(quán)力、有共享的內(nèi)部目標(biāo)且能夠有效采取集體行動(dòng)的少數(shù)人，這些人往往是現(xiàn)政權(quán)的成員。當(dāng)一個(gè)國(guó)家的行政機(jī)構(gòu)和強(qiáng)制性組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，能夠發(fā)揮有效功能時(shí)，它往往能有效壓制大眾反叛，擺脫革命危機(jī)。換言之，一個(gè)自主性很強(qiáng)的國(guó)家通常也具有很強(qiáng)的能力抵抗來自國(guó)際和社會(huì)中反對(duì)勢(shì)力的攻擊。

概言之，以斯考切波為代表的“國(guó)家中心主義”研究路徑對(duì)國(guó)家能力的理解可以歸納為：第一，國(guó)家能力源于國(guó)家自身的組織結(jié)構(gòu)和資源，一個(gè)構(gòu)造良好、形態(tài)完備、富有凝聚力的國(guó)家天然地具有較強(qiáng)的國(guó)家能力。第二，國(guó)家自主性也即國(guó)家與社會(huì)的“隔離”程度同國(guó)家能力成正相關(guān)，國(guó)家自主性越強(qiáng)，國(guó)家能力就越強(qiáng)。這兩點(diǎn)在邏輯上緊密相關(guān)。第三，國(guó)家組織由政治精英構(gòu)成，故國(guó)家自主性也可等同于官僚組織尤其是組成官僚機(jī)構(gòu)的政治精英的自主性。但在邁克爾·曼看來，斯考切波混淆了精英自主性與國(guó)家自主性的區(qū)別，前者表現(xiàn)為精英個(gè)人所行使的個(gè)別權(quán)力，而后者則與穩(wěn)定的制度相關(guān)聯(lián)，表現(xiàn)為衍生于制度的集體權(quán)力。所以，斯考切波所說的情形只適用于近代早期的絕對(duì)君主制國(guó)家，在那里君主的個(gè)別權(quán)力與國(guó)家的集體性權(quán)力有很大部分的重合。

雖然“國(guó)家中心主義”理論家們普遍認(rèn)同“隔離”機(jī)制對(duì)國(guó)家能力的影響，但他們關(guān)于國(guó)家自主性與國(guó)家能力之間關(guān)系的看法也有所差別，一些學(xué)者并不認(rèn)同二者僅僅成正相關(guān)關(guān)系。魯施邁耶和埃文斯在對(duì)工業(yè)化國(guó)家———包括發(fā)達(dá)國(guó)家和“半邊緣”國(guó)家———推動(dòng)資本主義經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的研究中發(fā)現(xiàn)，國(guó)家自主性與國(guó)家能力雖然通常存在相互強(qiáng)化的關(guān)系，但是在某些情況下也會(huì)產(chǎn)生相反的效果。魯施邁耶和埃文斯意識(shí)到國(guó)家與社會(huì)復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系是國(guó)家能力的影響因素，這包括兩個(gè)層次：一是國(guó)家自身結(jié)構(gòu)所蘊(yùn)含的潛能；二是來自社會(huì)勢(shì)力對(duì)國(guó)家的滲透和壓力。因此，一個(gè)“強(qiáng)國(guó)家”必定具有兩方面的特征，一是有效的韋伯式官僚機(jī)器；二是能成功抵御社會(huì)勢(shì)力的影響。魯施邁耶和埃文斯認(rèn)為韋伯式的官僚組織，即理性化程度高、內(nèi)部凝聚力強(qiáng)的官僚機(jī)器，能夠有效組織起大規(guī)模的行政活動(dòng)，而這是國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)能力的必要條件。在官僚機(jī)器內(nèi)部，理性化和專業(yè)化趨勢(shì)能夠強(qiáng)化共同的行動(dòng)意識(shí)，并有助于以集體性視角克服單個(gè)公職人員在政策上的短視，從而保證政策的長(zhǎng)期穩(wěn)定。

由于魯施邁耶和埃文斯一開始建立的假設(shè)是國(guó)家自主性與國(guó)家行為的有效性成正相關(guān)，因此，出于強(qiáng)化國(guó)家能力的目的，他們認(rèn)為要保證國(guó)家具有一定的行動(dòng)自主性，則社會(huì)的主導(dǎo)階級(jí)內(nèi)部須發(fā)生分裂。如同拉丁美洲的案例所揭示的那樣，城市和工業(yè)的興起使得原本以農(nóng)業(yè)精英為主的精英結(jié)構(gòu)發(fā)生裂變，而工業(yè)精英本身也存在國(guó)內(nèi)資本和國(guó)際資本的分殊，與社會(huì)相對(duì)的國(guó)家就因這種分裂而獲得了更大的發(fā)展空間。除了主導(dǎo)階級(jí)內(nèi)部的分裂，從屬階級(jí)力量的增強(qiáng)也有助于國(guó)家自主性的擴(kuò)展。但是擁有良好的官僚機(jī)器以及有利的社會(huì)結(jié)構(gòu)，國(guó)家自主性與國(guó)家能力之間的正相關(guān)關(guān)系未必就絕對(duì)成立。正如魯施邁耶和埃文斯所發(fā)現(xiàn)的，國(guó)家在發(fā)展的初期可能享有極大自主性，但此時(shí)官僚機(jī)器所追求的主要是其自身的利益和目標(biāo)，因而對(duì)社會(huì)而言扮演的是寄生性、掠奪性的角色，此時(shí)的國(guó)家自主性不僅無助于增強(qiáng)反而會(huì)損害其推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。只有當(dāng)國(guó)家對(duì)于促進(jìn)資本主義有明確的責(zé)任態(tài)度時(shí)，二者之間的正相關(guān)關(guān)系才能夠成立，因此不能為了強(qiáng)化國(guó)家能力而一味強(qiáng)調(diào)國(guó)家自主性，任何國(guó)家自主行動(dòng)的空間都應(yīng)該受到限制。另外，國(guó)家能力對(duì)國(guó)家自主性的影響也有雙重性：國(guó)家對(duì)社會(huì)事務(wù)的干預(yù)增強(qiáng)了官僚機(jī)構(gòu)集體行動(dòng)的意愿和能力，使得國(guó)家掌握了更多的資源來源渠道，從而降低了對(duì)私人生產(chǎn)型資源的依賴，提升了國(guó)家自主性；但國(guó)家能力的增強(qiáng)也使國(guó)家不斷干預(yù)和滲透到社會(huì)當(dāng)中，社會(huì)利益集團(tuán)也因此有更大的動(dòng)機(jī)和機(jī)會(huì)去瓜分國(guó)家，從而削弱國(guó)家的自主性。

由此，魯施邁耶和埃文斯得出了更為謹(jǐn)慎的結(jié)論：首先，由于只有資本主義國(guó)家才有足夠的動(dòng)力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，因此國(guó)家自主性和國(guó)家能力的正相關(guān)關(guān)系不能推廣到前資本主義國(guó)家。其次，國(guó)家自主性并不必然帶來國(guó)家能力，因?yàn)楣倭艡C(jī)器自身存在局限性，例如由于信息匱乏和操作失誤，國(guó)家自主性可能帶來的是災(zāi)難性后果。最后，由于國(guó)家除了有其自身利益和訴求外，還必須要照顧社會(huì)各階層的利益，因此自主性具有很強(qiáng)的相對(duì)性。也就是說，國(guó)家自主性與國(guó)家能力之間同樣具有負(fù)相關(guān)的可能性。

二、“國(guó)家—社會(huì)互動(dòng)主義”的“嵌入”范式

與“國(guó)家中心主義”理論家不同，米格代爾在對(duì)發(fā)展中國(guó)家的研究中發(fā)現(xiàn)，這些國(guó)家及其社會(huì)結(jié)構(gòu)不同于西方發(fā)達(dá)國(guó)家以及新興工業(yè)化國(guó)家，他以“嵌入”描述第三世界國(guó)家普遍存在的國(guó)家—社會(huì)關(guān)系樣態(tài)，即國(guó)家與社會(huì)互相滲透的復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系。米格代爾并沒有關(guān)注國(guó)家能力的形而上層面或是對(duì)其進(jìn)行抽象的闡述，而是將國(guó)家能力置于具體的社會(huì)歷史條件下，探索其強(qiáng)弱的深層原因和發(fā)展演變的一般規(guī)律。米格代爾對(duì)“國(guó)家中心主義”的國(guó)家能力觀提出了三點(diǎn)批評(píng)：一是忽視了不同社會(huì)的特定歷史發(fā)展進(jìn)程給國(guó)家能力造成的差異；二是高估了國(guó)家自身的凝聚力；三是對(duì)社會(huì)形態(tài)的描述不夠細(xì)致。在米格代爾看來，前兩個(gè)方面涉及所謂的“國(guó)家性”問題，包括四個(gè)層面：一是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)者使用國(guó)家暴力機(jī)器消滅疆域內(nèi)的其他武裝力量，完成了對(duì)合法暴力的壟斷；二是有效維持了相對(duì)于國(guó)際和社會(huì)勢(shì)力的國(guó)家自主性；三是實(shí)現(xiàn)了國(guó)家官僚機(jī)器理性化、專業(yè)化轉(zhuǎn)型；四是在國(guó)家內(nèi)部機(jī)構(gòu)中培育共同的利益、目標(biāo)、意志等，鞏固內(nèi)在凝聚力。顯然，這幾個(gè)方面是國(guó)家有效履行其職能必不可少的要素，具備這些條件的就是“強(qiáng)國(guó)家”，反之便是“弱國(guó)家”，在現(xiàn)實(shí)中同時(shí)具有這些要件的“完備”國(guó)家并不多見，但“國(guó)家中心主義”理論家們卻選擇了在這幾個(gè)方面差異較小的強(qiáng)勢(shì)國(guó)家作為分析對(duì)象。

為了彌補(bǔ)“國(guó)家中心主義”的理論缺陷，米格代爾將其視角深入到第三世界國(guó)家組織和社會(huì)結(jié)構(gòu)的內(nèi)部。在他看來，國(guó)家的內(nèi)部構(gòu)成遠(yuǎn)比“國(guó)家中心主義”理論家們所論述的國(guó)家概念要復(fù)雜，而社會(huì)則受到相當(dāng)程度的忽視，只是頗為籠統(tǒng)地被視為階級(jí)、社團(tuán)、利益集團(tuán)等的集合，事實(shí)上社會(huì)的內(nèi)部形態(tài)往往表現(xiàn)為各方面相互交錯(cuò)的“網(wǎng)狀”結(jié)構(gòu)，這種“網(wǎng)狀”結(jié)構(gòu)對(duì)國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)，進(jìn)而對(duì)國(guó)家能力的影響是極其深遠(yuǎn)的。

米格代爾肯定了國(guó)家能力主體性來源的重要意義，認(rèn)為國(guó)家自身的一些特性造就了國(guó)家能力。同時(shí)，他認(rèn)為還有一些至關(guān)重要的因素來源于國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)，例如一國(guó)之人口規(guī)模、人力資源、物質(zhì)資源等，本身雖然存在于社會(huì)之中，但在國(guó)家行動(dòng)中被提取出來，成為國(guó)家能力的重要保障，本文稱之為國(guó)家能力的主體間性來源。因此歐洲現(xiàn)代國(guó)家最初建基于“一支標(biāo)準(zhǔn)化軍隊(duì)、一個(gè)高效率的征稅機(jī)構(gòu)和輻射范圍大大擴(kuò)張的法院體系”就不難理解了。這三者之間互相支撐，征稅機(jī)關(guān)為暴力機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的擴(kuò)張?zhí)峁┪镔|(zhì)資源；全國(guó)性的司法體系有助于打破封建格局，促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一；而暴力機(jī)關(guān)又為其他兩者提供支持。在這里，米格代爾為國(guó)家與社會(huì)間的互動(dòng)關(guān)系確定了一個(gè)描述性的概念———“社會(huì)控制”。社會(huì)控制是國(guó)家能力的主要表現(xiàn)形式。從國(guó)家的角度看，社會(huì)控制使得國(guó)家能夠規(guī)制社會(huì)生活，從社會(huì)中汲取達(dá)成各項(xiàng)任務(wù)的必要資源；從社會(huì)的角度看，在有效的社會(huì)控制之下，民眾和社會(huì)組織的行為、意志與國(guó)家的要求保持一致。

但是社會(huì)控制作為一種權(quán)力，并不必然為國(guó)家所壟斷。社會(huì)之中存在著形形色色的正式和非正式組織，包括家庭、宗族、社區(qū)、俱樂部、企業(yè)等等，這些組織作為特定人的集合體都有自己的一套行為規(guī)則，其成員受其規(guī)制，而這種規(guī)制本身就是一種社會(huì)控制。因此，能夠進(jìn)行社會(huì)控制的權(quán)威是散布于社會(huì)中的，而國(guó)家能力的增長(zhǎng)也就是國(guó)家在與社會(huì)勢(shì)力爭(zhēng)奪對(duì)基層社會(huì)的控制權(quán)時(shí)占據(jù)上風(fēng)直至勝利的過程。國(guó)家掌握的社會(huì)控制權(quán)表現(xiàn)為三個(gè)層次：社會(huì)對(duì)國(guó)家命令的“服從”；社會(huì)對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)和行動(dòng)的“參與”；社會(huì)對(duì)國(guó)家“合法性”的認(rèn)可。正因?yàn)閷?shí)現(xiàn)了這三個(gè)層次的社會(huì)控制，國(guó)家與國(guó)際和國(guó)內(nèi)勢(shì)力的斗爭(zhēng)才有充足的力量。要實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)控制，就必須為社會(huì)成員提供一定的生存策略。所謂生存策略，就是社會(huì)中的個(gè)體賦予自身行為以意義的各種激勵(lì)手段和生存條件，既包括獲取生活必需品等物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，也包括對(duì)物質(zhì)懲罰的有效回避，還包括符號(hào)構(gòu)造等精神信仰層面的要素，它是個(gè)人生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，能夠控制一定的物資資源或者擁有一定的觀念權(quán)力，就能夠?yàn)閭€(gè)體提供生存策略，也就能夠?qū)崿F(xiàn)有效的社會(huì)控制。

國(guó)家與社會(huì)組織之間圍繞社會(huì)控制進(jìn)行的斗爭(zhēng)取決于何者能夠?yàn)樯鐣?huì)成員提供更好的生存策略。正如米格代爾所言，如果“不首先理解社會(huì)結(jié)構(gòu)，我們將無法理解第三世界國(guó)家的國(guó)家能力”。與“社會(huì)中心論”和“國(guó)家中心主義”對(duì)社會(huì)的理解不同，第三世界的社會(huì)并非完全按照階級(jí)、社團(tuán)等群體的形式有序組織起來的，而是形成所謂的“網(wǎng)狀社會(huì)”。在網(wǎng)狀社會(huì)中充斥著大量的亞組織，如血緣、語言群體等，它們之間的分裂狀態(tài)造就了一個(gè)高度碎片化同時(shí)也相當(dāng)頑固的社會(huì)結(jié)構(gòu)，任何一個(gè)部分都很難被整合進(jìn)統(tǒng)一的國(guó)家政治結(jié)構(gòu)中。這些組織往往牢牢占據(jù)基層社會(huì)，對(duì)民眾擁有極大的支配力并能有效抵制和排除國(guó)家力量對(duì)基層社會(huì)的滲透和影響。在這種情況下，國(guó)家勢(shì)力通常局限于大都市及其周邊，這一范圍也圈定了國(guó)家各種規(guī)則的有效施行空間。此外的廣大鄉(xiāng)村地區(qū)，則是社會(huì)強(qiáng)人的規(guī)則在發(fā)揮作用，社會(huì)本身被無數(shù)的亞規(guī)則體系所分割，統(tǒng)一的國(guó)家是虛幻的，取而代之的是無數(shù)半獨(dú)立的“小王國(guó)”。很多殖民地在獨(dú)立后，其社會(huì)改造計(jì)劃在網(wǎng)狀社會(huì)中普遍遭遇了失敗，在缺乏足夠社會(huì)控制力的情況下，試圖突破強(qiáng)人在國(guó)家與民眾之間造成的隔離，從社會(huì)提取資源是一件難以完成的任務(wù)。

這樣，米格代爾就將國(guó)家能力的論述轉(zhuǎn)化為對(duì)現(xiàn)實(shí)中國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的探討。通過考察亞非拉國(guó)家從殖民地時(shí)期到獨(dú)立后的社會(huì)變遷，米格代爾指出，由宗主國(guó)或是本土政權(quán)制定和實(shí)施的土地所有權(quán)法、新的稅收形式和程序以及在西方殖民者的影響下創(chuàng)建的交通模式這三種典型政策的實(shí)施，使這些前殖民地的社會(huì)政治制度發(fā)生了劇烈變革。在此過程中，一部分社會(huì)強(qiáng)人實(shí)現(xiàn)了對(duì)資源和儀式的壟斷，為民眾提供了新的生存策略，建立起新的社會(huì)控制。這也很好地解釋了為何獨(dú)立后的前殖民地國(guó)家的國(guó)家能力普遍較弱甚至出現(xiàn)了國(guó)家失敗的情況，因?yàn)樵诿褡鍑?guó)家建構(gòu)之前，網(wǎng)狀社會(huì)已然形成，掌握了大部分社會(huì)控制權(quán)的社會(huì)強(qiáng)人先入為主，阻礙了新政府實(shí)施社會(huì)整合。

除了網(wǎng)狀社會(huì)的束縛，在具體的國(guó)家政策實(shí)施過程中，國(guó)家組織本身的結(jié)構(gòu)性特征也會(huì)限制國(guó)家能力的發(fā)揮。米格代爾發(fā)現(xiàn)，國(guó)家結(jié)構(gòu)自上而下分成三個(gè)層次，分別是最上層的行政領(lǐng)導(dǎo)階層、國(guó)家組織中各中央機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)階層以及地區(qū)和地方層次的國(guó)家官員。每個(gè)層次的國(guó)家組織都面臨著不同的困境，正是這些困境限制了國(guó)家的自主性。就國(guó)家的行政領(lǐng)導(dǎo)人而言，他們深知增強(qiáng)國(guó)家能力，落實(shí)國(guó)家政策，推行國(guó)家規(guī)則迫切需要不斷創(chuàng)設(shè)和強(qiáng)化國(guó)家機(jī)器，但當(dāng)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)國(guó)家機(jī)器的控制力變?nèi)鯐r(shí)，強(qiáng)大的次級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)有動(dòng)機(jī)、有能力挑戰(zhàn)其權(quán)威并取而代之，這種強(qiáng)烈的危機(jī)感和憂患意識(shí)使得國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人往往“摧毀能夠?qū)崿F(xiàn)其政治動(dòng)員目標(biāo)的國(guó)家機(jī)構(gòu)”。對(duì)于國(guó)家中央機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者們來說情況類似，社會(huì)中的各種組織既是競(jìng)爭(zhēng)者也是合作者，這些領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)常為了維護(hù)自身的權(quán)力地位，而對(duì)社會(huì)組織予以打壓，以防止受到外在權(quán)力中心的威脅。而在另一些場(chǎng)合，則需要與社會(huì)組織妥協(xié)以發(fā)揮其提供社會(huì)產(chǎn)品和服務(wù)的功能。對(duì)于地區(qū)和地方層面的國(guó)家官員來說，上層官僚機(jī)構(gòu)自身的離心化和強(qiáng)人對(duì)地方的有效社會(huì)控制減輕了他們來自上下兩個(gè)方向的壓力，因而地方官員傾向于與社會(huì)強(qiáng)人進(jìn)行妥協(xié)并在某種程度上形成了奇特的共生關(guān)系。國(guó)家出于工具性考慮而對(duì)強(qiáng)人進(jìn)行扶持，反過來強(qiáng)人除了利用國(guó)家給予的資源抵制國(guó)家外，也與之保持一定程度的合作關(guān)系。

由此，在米格代爾看來，要建立“強(qiáng)國(guó)家”必須從國(guó)家和社會(huì)兩個(gè)方面著手，一方面，需要清除舊有的社會(huì)控制，為新國(guó)家建立有效社會(huì)控制提供空間；另一方面，國(guó)家所具備的一些特征、歷史性機(jī)遇也都是成功建立“強(qiáng)國(guó)家”的決定性條件。米格代爾不贊同無條件地強(qiáng)化國(guó)家能力，在他看來，第三世界國(guó)家能力的增強(qiáng)是以增加國(guó)家的社會(huì)控制為條件和表現(xiàn)形式的，而這種社會(huì)控制本身并不具有充分的正當(dāng)性，它意味著對(duì)民眾生活方式和精神信仰的干預(yù)。

概言之，米格代爾的國(guó)家能力研究表現(xiàn)出如下特征：第一，將“嵌入”視為影響國(guó)家能力的主要機(jī)制，更加關(guān)注國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)中國(guó)家能力的動(dòng)態(tài)變化。第二，對(duì)“國(guó)家”和“社會(huì)”的內(nèi)部構(gòu)造進(jìn)行了更為微觀的觀察，認(rèn)識(shí)到國(guó)家和社會(huì)結(jié)構(gòu)本身的復(fù)雜性是全面理解國(guó)家能力的關(guān)鍵。第三，認(rèn)識(shí)到國(guó)家能力的影響因素來自兩個(gè)方面。一是國(guó)家自身的組織條件，包括官僚機(jī)器的理性化、專業(yè)化程度和機(jī)構(gòu)之間的凝聚力等；二是社會(huì)為國(guó)家可能提供的各種資源，包括稅收、人力等，而成功提取這些資源又需要建立起有效的社會(huì)控制。正是與形形色色社會(huì)勢(shì)力（強(qiáng)人）爭(zhēng)奪社會(huì)控制的成敗，決定了一國(guó)在國(guó)家能力光譜上所處的位置。

“回歸國(guó)家”學(xué)派內(nèi)部一些學(xué)者受到米格代爾思想的影響，也先后將關(guān)注的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到國(guó)家與社會(huì)的具體互動(dòng)形式對(duì)國(guó)家能力的影響上，并試圖從中歸納出國(guó)家與社會(huì)合作治理的一般模式。前文述及埃文斯的理論就有對(duì)社會(huì)作用的強(qiáng)調(diào)，在米格代爾之后，他提出“嵌入式自主”的概念，認(rèn)為國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系超越了“國(guó)家中心主義”論者的研究路徑，國(guó)家能力的實(shí)現(xiàn)需要將國(guó)家“嵌入”社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，而官僚體系的機(jī)構(gòu)和人員往往也是這種社會(huì)關(guān)系中的一環(huán)，在這種情況下，國(guó)家自主性與國(guó)家能力之間就不再具有確定的因果關(guān)系。維斯在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出“治理性互賴”理論，認(rèn)為國(guó)家和社會(huì)之間的協(xié)調(diào)、合作才是國(guó)家能力的關(guān)鍵所在。這些學(xué)者沿著米格代爾開辟的路徑推動(dòng)了國(guó)家能力研究的深入發(fā)展，形成了第二代發(fā)展型國(guó)家理論。

三、當(dāng)代國(guó)家建構(gòu)的理性共識(shí)

綜上觀之，“回歸國(guó)家”學(xué)派中以斯考切波等為代表的“國(guó)家中心主義”和以米格代爾等為代表的“國(guó)家－社會(huì)互動(dòng)主義”兩大路徑分野，表面看起來針鋒相對(duì)，但實(shí)際的理論分殊并非不可彌合。

上述兩大研究路徑之間的差異首先涉及作為研究案例的國(guó)家類型。如前文所述，“國(guó)家中心主義”理論家們普遍繼承了韋伯式國(guó)家觀，而其使用比較歷史研究方法所依據(jù)的經(jīng)驗(yàn)素材來自兩個(gè)方面：以查爾斯·蒂利、斯考切波為代表的一部分學(xué)者對(duì)歐美西方國(guó)家發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的考察；以魯施邁耶、埃文斯、斯特潘、阿姆斯登為代表的另一部分學(xué)者對(duì)新興工業(yè)化國(guó)家中國(guó)家與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系的研究。雖然這兩種國(guó)家存在顯著差異，但也具有重要的相似之處，例如，這些國(guó)家循著不同的路徑，或是漸進(jìn)改革或是激進(jìn)革命，普遍完成了現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的歷史任務(wù)，還有一些國(guó)家雖然沒有充分實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，卻也受益于強(qiáng)國(guó)家歷史傳統(tǒng)下的制度遺產(chǎn)。一言以蔽之，這些國(guó)家都是近似于韋伯式“強(qiáng)國(guó)家”概念，而相對(duì)弱勢(shì)的社會(huì)則為國(guó)家的光芒所遮蔽。而在米格代爾的比較歷史分析中，作為研究案例的國(guó)家如果沿著國(guó)家能力光譜依次排開，則既有處于“強(qiáng)國(guó)家”一端的以色列，也有處于另一端的塞拉利昂，還有位于二者之間的埃及等。這些國(guó)家殖民地時(shí)期的歷史經(jīng)歷決定了其相似之處，即后發(fā)國(guó)家始終面對(duì)強(qiáng)大社會(huì)勢(shì)力的挑戰(zhàn)與束縛，相比于西方強(qiáng)勢(shì)國(guó)家的現(xiàn)實(shí)，這些國(guó)家與社會(huì)的力量對(duì)比往往顛倒過來，社會(huì)相對(duì)于國(guó)家的主體性地位得以彰顯。這就不難理解為何“國(guó)家中心主義”理論家們從國(guó)家的視角出發(fā)，相對(duì)忽略社會(huì)的重要性，而米格代爾卻以“社會(huì)中的國(guó)家”為研究路徑，關(guān)注國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系。

其次涉及國(guó)家能力來源的類型。根據(jù)“回歸國(guó)家”學(xué)派理論家們的論述，本文將其關(guān)于國(guó)家能力來源的類型歸為兩類：一是國(guó)家能力的主體性來源，即國(guó)家自身所具有的某些特性為國(guó)家能力提供了有力支持，例如國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人能力、國(guó)際承認(rèn)、國(guó)際援助和國(guó)家職能的履行、國(guó)家對(duì)暴力機(jī)器的壟斷，以及國(guó)家通過實(shí)施法律、舉行公共儀式和在公共空間采取非正式行為以獲得民眾認(rèn)可和服從的能力等；二是國(guó)家能力的主體間性來源，即國(guó)家為實(shí)施各項(xiàng)政策從社會(huì)獲得的資源和支持，例如通過社會(huì)動(dòng)員和政治吸納對(duì)人力資源的汲取，利用稅收體制對(duì)社會(huì)財(cái)富的汲取等，可以說，這是國(guó)家能力的社會(huì)基礎(chǔ)?！皣?guó)家中心主義”理論家們所依據(jù)的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)以及所繼承的韋伯式“強(qiáng)國(guó)家”概念使其敏銳地把握到國(guó)家能力的主體性來源，將國(guó)家自身層面的潛能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)能力的前提就是國(guó)家必須具有高度的內(nèi)部凝聚力，能有效抵御來自社會(huì)勢(shì)力的干擾，保持自身獨(dú)立性，因此“國(guó)家中心主義”理論家們?cè)趪?guó)家自主性與國(guó)家能力之間建立起穩(wěn)定的聯(lián)系，認(rèn)為“隔離”機(jī)制是國(guó)家能力生成的重要保障。米格代爾則主要關(guān)注國(guó)家能力的主體間性來源，他認(rèn)為對(duì)社會(huì)資源的有效汲取是國(guó)家能力實(shí)現(xiàn)的根本保證，為此國(guó)家必須與強(qiáng)人爭(zhēng)奪對(duì)民眾的社會(huì)控制，這種社會(huì)控制則是國(guó)家汲取資源的前提。這就決定了國(guó)家需要對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行高度滲透也即“嵌入”到社會(huì)中去，而不是與之相“隔離”。

再次涉及國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)關(guān)系的模式?？梢哉f，“回歸國(guó)家”學(xué)派兩種路徑的國(guó)家能力觀本質(zhì)上都可以還原為對(duì)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的考察。實(shí)際上，在國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系中，“嵌入”是普遍存在的現(xiàn)象，它包括兩個(gè)方面：一是國(guó)家對(duì)社會(huì)的“嵌入”，二是社會(huì)對(duì)國(guó)家的“嵌入”。表面上看，“國(guó)家中心主義”所強(qiáng)調(diào)的“隔離”似乎與米格代爾主張的“嵌入”相矛盾，但實(shí)際上，雙方關(guān)于國(guó)家能力的理解正是同一含義的正反兩種表達(dá)，也通過對(duì)國(guó)家類型的互補(bǔ)性選擇而共同構(gòu)成國(guó)家能力研究的完整圖景。

“回歸國(guó)家”學(xué)派國(guó)家能力觀對(duì)當(dāng)代中國(guó)的現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)無疑具有重要的啟示和借鑒意義。首先，在中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程中，“強(qiáng)國(guó)家”是一個(gè)既定事實(shí)，是當(dāng)代政治發(fā)展必須面對(duì)和依托的制度環(huán)境和時(shí)代背景，因此相對(duì)于未完成國(guó)家建構(gòu)任務(wù)的軟弱國(guó)家和失敗國(guó)家而言，中國(guó)政治發(fā)展的首要任務(wù)是對(duì)強(qiáng)大的“利維坦”進(jìn)行規(guī)制，但在具體的實(shí)施路徑上不能采取“一刀切”的簡(jiǎn)單方式。“強(qiáng)國(guó)家”具有權(quán)力與能力的雙重意涵，其中國(guó)家能力對(duì)于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政治穩(wěn)定、公民福祉有顯著意義，而國(guó)家權(quán)力本身則具有一定的擴(kuò)張性，由此可能帶來很大的不確定性和負(fù)面性。就中國(guó)未來的發(fā)展而言，必須在對(duì)權(quán)力層面的“強(qiáng)國(guó)家”進(jìn)行有力規(guī)制和對(duì)能力層面的“強(qiáng)國(guó)家”進(jìn)行有效建構(gòu)之間保持張力與平衡。

其次，“回歸國(guó)家”學(xué)派的研究指出，國(guó)家與社會(huì)的相互增權(quán)在于建構(gòu)二者作為平等主體的合作關(guān)系，其中合法性是國(guó)家能力增長(zhǎng)的關(guān)鍵，而路徑則是吸納社會(huì)主體參與，形成多元治理。羅伯特·帕特南通過對(duì)意大利各地區(qū)民主治理績(jī)效的研究也得出類似的結(jié)論。帕特南指出，源于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的社會(huì)資本有兩種類型，分別是垂直方向的柱狀社會(huì)資本和水平方向的網(wǎng)狀社會(huì)資本。柱狀社會(huì)資本的典型特征是封閉、排他，內(nèi)部成等級(jí)制分布，血緣共同體、家族企業(yè)、幫會(huì)組織等屬于此類，常見于傳統(tǒng)社會(huì)。而網(wǎng)狀社會(huì)資本與之相反，作為開放的系統(tǒng)往往是平等主體之間自發(fā)形成的互利組織，例如各類俱樂部、合作社、鄰里組織等，廣泛分布于現(xiàn)代公民社會(huì)之中。前者與國(guó)家效能成負(fù)相關(guān)，后者成正相關(guān)。中國(guó)長(zhǎng)期以來以“關(guān)系社會(huì)”而著稱，源自傳統(tǒng)時(shí)代的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)延續(xù)至今，同時(shí)中華人民共和國(guó)成立后基層社會(huì)整合模式如單位制、街居制和公社制等又進(jìn)一步在城鄉(xiāng)居民之間建立起密切的社會(huì)聯(lián)系。但是按照帕特南的分類，中國(guó)的社會(huì)資本以柱狀社會(huì)資本為主，網(wǎng)狀社會(huì)資本由于公民社會(huì)的發(fā)育不足而相對(duì)匱乏，“關(guān)系社會(huì)”給國(guó)家制度運(yùn)行和政策施行帶來的影響以負(fù)面居多。結(jié)合“回歸國(guó)家”學(xué)派的理論和帕特南的社會(huì)資本分析，就當(dāng)前中國(guó)國(guó)家能力建設(shè)來說，一是應(yīng)通過力行法治、擴(kuò)大公民政治參與渠道等方式強(qiáng)化國(guó)家的合法性基礎(chǔ)；二是應(yīng)通過引導(dǎo)合理的社會(huì)流動(dòng)，抑制和削減柱狀社會(huì)資本總量，鼓勵(lì)契約式公民社會(huì)團(tuán)體發(fā)展，以增加網(wǎng)狀社會(huì)資本。我們只有在這兩個(gè)方面同時(shí)發(fā)力，才能構(gòu)建起“強(qiáng)國(guó)家－強(qiáng)社會(huì)”的共贏型二元關(guān)系模式。

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