【對申請不動產(chǎn)登記資料的審查】最高法院行政庭會議紀(jì)要：不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)對申請不動產(chǎn)登記材料的審查強(qiáng)度

橙子享法 2022-09-10 發(fā)布于江蘇

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【對申請不動產(chǎn)登記資料的審查】最高法院行政庭會議紀(jì)要：不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)對申請不動產(chǎn)登記材料的審查強(qiáng)度

裁判要旨

房屋行政登記系行政機(jī)關(guān)作出的行政確認(rèn)行為，即對基礎(chǔ)民事法律關(guān)系的確認(rèn)。若房屋登記申請人提交的證明權(quán)屬來源的相關(guān)材料及其他申請材料真實(shí)、齊備，符合法定要求，則房屋登記機(jī)關(guān)應(yīng)予登記。在房屋行政登記行為完成之后，若經(jīng)民事訴訟等法定途徑確認(rèn)基礎(chǔ)民事法律關(guān)系已發(fā)生變化，則可再行解決房屋行政登記問題。

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會議紀(jì)要觀點(diǎn)全文

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最高法院行政庭會議紀(jì)要：不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)對申請不動產(chǎn)登記材料的審查強(qiáng)度

?案情摘要

胡某甲與胡某乙等人均系胡某丙的孫子女。胡某丙經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)建成房屋一座，于1990 年領(lǐng)取了房屋所有權(quán)證。該房屋所有權(quán)證載明的權(quán)利人為胡某丙。后胡某甲以接受胡某丙贈與為由，提交了胡某丙于1995年9月出具的《房產(chǎn)贈送書》等相關(guān)材料，請求辦理轉(zhuǎn)移登記。甲縣政府于1995年10月為胡某甲頒發(fā)了房屋所有權(quán)證。胡某丙于1999年去世。胡某乙等人不服，以對涉案房屋享有繼承權(quán)為由，于2005年4月向乙市政府申請行政復(fù)議。乙市政府認(rèn)定，胡某丙生前在國外有配偶。乙市政府認(rèn)為，甲縣政府憑胡某丙出具的《房產(chǎn)贈送書》將涉案房屋轉(zhuǎn)移登記給胡某甲，對涉案房屋是否存在其他共有人或者利害關(guān)系人未作審查，認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足，程序違法，決定撤銷甲縣政府為胡某甲頒發(fā)的房屋所有權(quán)證。胡某甲不服，提起本案訴訟，請求撤銷乙市政府所作復(fù)議決定。人民法院經(jīng)審理查明，胡某丙生前在國外無配偶

?法律問題

房屋登記機(jī)關(guān)在辦理轉(zhuǎn)移登記時(shí)，是否應(yīng)主動對房屋存在共有人或者利害關(guān)系人進(jìn)行審查？

?不同觀點(diǎn)

甲說：肯定說

盡管胡某甲提交了辦理轉(zhuǎn)移登記的相關(guān)材料，但在房屋可能存在共有人或者利害關(guān)系人的情況下，為了解房屋權(quán)屬狀況及確認(rèn)房屋權(quán)屬是否存在爭議，房屋登記機(jī)關(guān)應(yīng)主動予以審查，保證物權(quán)變動行為合法、真實(shí)和有效。

乙說：否定說

胡某甲提交了證明權(quán)屬來源的相關(guān)材料，且相關(guān)材料的真實(shí)性未遭否定，表明基礎(chǔ)民事贈與關(guān)系成立，甲縣政府應(yīng)予登記，不應(yīng)主動審查房屋是否存在共有人或者利害關(guān)系人。在登記行為完成之后，若對贈與行為是否成立發(fā)生爭議，則應(yīng)通過民事訴訟等途徑先行解決，再解決行政登記問題。

?法官會議意見

采乙說

?意見闡述

與行政訴訟類似，行政復(fù)議亦具有復(fù)審的屬性，即根據(jù)作出行政行為時(shí)的案件事實(shí)和作出行政行為時(shí)的法律法規(guī)對行政行為作出合法性評價(jià)。本案中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)甲縣政府于 1995 年為胡某甲頒發(fā)房屋所有權(quán)證時(shí)的事實(shí)和法律法規(guī)對該頒證行為作出合法性評價(jià)。當(dāng)時(shí)的法律法規(guī)沒有規(guī)定房屋登記機(jī)關(guān)需對被登記的房屋是否可能存在共有人或者其他利害關(guān)系人進(jìn)行審查，故乙市政府作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)，以甲縣政府對涉案房屋是否存在其他共有人或者利害關(guān)系人未作審查為由撤銷甲縣政府對胡某甲作出的頒發(fā)房屋所有權(quán)證行為，構(gòu)成適用法律錯誤。具體而言，涉及如下問題。

一、行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)的法律問題和事實(shí)問題

無論是依法行政，還是依法復(fù)議，或者是依法裁判，行政職權(quán)、行政復(fù)議職權(quán)和裁判職權(quán)的行使均受到法律的約束。法律的約束不僅使得行政機(jī)關(guān)、行政復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院同處于立法機(jī)關(guān)之下，而且通過法律的紐帶把行政機(jī)關(guān)、行政復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院聯(lián)系起來。行政機(jī)關(guān)、行政復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院都是以適用法律的方式活動。行政機(jī)關(guān)適用法律具有初始性、首次性，行政復(fù)議機(jī)關(guān)、人民法院適用法律具有復(fù)審性、后發(fā)性。行政機(jī)關(guān)和行政復(fù)議機(jī)關(guān)、人民法院在適用法律上的時(shí)間點(diǎn)盡管不同，但具有相同的結(jié)構(gòu)。

由于我國目前尚沒有制定統(tǒng)—的行政程序法，故難以從行政機(jī)關(guān)如何依法作出行政行為的角度對其合法性作出判斷。但基于行政復(fù)議、行政訴訟的復(fù)審屬性，行政復(fù)議和行政訴訟中對行政行為是否合法的判斷標(biāo)準(zhǔn)便是對行政機(jī)關(guān)如何合法地作出行政行為的要求。對于胡某乙等人而言，甲縣政府手1995 年對胡某甲頒發(fā)房屋所有權(quán)證屬于依職權(quán)行政行為。對于依職權(quán)行政行為的合法性判斷，行政復(fù)議法律法規(guī)及行政訴訟法律均有規(guī)定。1994年《行政復(fù)議條例》第四十二條規(guī)定：“復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)過審理，分別作出以下復(fù)議決定：(一）具體行政行為適用法律、法規(guī)、規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令正確，事實(shí)清楚，符合法定權(quán)限和程序的，決定維持?！?span lang='EN-US'>1999年《行政復(fù)議法》第二十八條規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對被申請人作出的具體行政行為進(jìn)行審查，提出意見，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人同意或者集體討論通過后，按照下列規(guī)定作出行政復(fù)議決定：(一）具體行政行為認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法，內(nèi)容適當(dāng)?shù)?，決定維持?！?span lang='EN-US'>1989年《行政訴訟法》第五十四條規(guī)定：“人民法院經(jīng)過審理，根據(jù)不同情況，分別作出以下判決：(一）具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持?！?span lang='EN-US'>2017年《行政訴訟法》第六十九條規(guī)定：“行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的……人民法院判決駁回原告的訴訟請求。”綜合分析這些規(guī)定，對于行政機(jī)關(guān)而言，合法作出行政行為須以事實(shí)為基礎(chǔ)、在實(shí)體上和程序上以法律為尺度。這就涉及行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)需要區(qū)分事實(shí)問題和法律問題。

對于行政機(jī)關(guān)作出行政行為而言，法律的約束、以法律為尺度直接來自行政活動所依據(jù)的法律規(guī)范?！胺梢?guī)范是一種包含一旦具體案件事實(shí)符合法律規(guī)范的事實(shí)要件，就應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生法律規(guī)范規(guī)定的法律后果……法律規(guī)范具有兩個(gè)層面的內(nèi)容：一是事實(shí)要件，二是法律后果。一旦事實(shí)要件具備，法律后果就產(chǎn)生?！笔聦?shí)問題主要是圍繞法律規(guī)范的 “事實(shí)要件”產(chǎn)生。法律問題則主要是圍繞法律規(guī)范的“法律后果 ”產(chǎn)生。事實(shí)問題關(guān)涉的是發(fā)生過或者將要發(fā)生什么行為、事件等，核心是確定案件事實(shí)。法律問題關(guān)涉如何按照法律規(guī)范對已認(rèn)定的事實(shí)對行為人作出法律上的評價(jià)，即應(yīng)當(dāng)賦予行為人什么樣的法律后果。例如，《治安管理處罰法》第四十一條第二款規(guī)定：“反復(fù)糾纏、強(qiáng)行討要或者以其他滋擾他人的方式乞討的，處五日以下拘留或者警告?！痹诰唧w案件中適用以該條款為基礎(chǔ)構(gòu)成的法律規(guī)范，事實(shí)問題主要為是否構(gòu)成“反復(fù)糾纏乞討”“強(qiáng)行討要乞討”或者是“以其他滋擾他人的方式乞討”，法律問題主要為是否“處五日以下拘留”或者“警告”及若處“處五日以下拘留”，則具體為幾日的“拘留”。

事實(shí)問題探究的是，基于證據(jù)的證明，應(yīng)予適用的法律規(guī)范的事實(shí)要件是否具備。事實(shí)問題就是事實(shí)的認(rèn)定問題。事實(shí)認(rèn)定，不僅僅是客觀地、從物理意義上對行為、事件等進(jìn)行還原，更是要依據(jù)法律規(guī)范對事實(shí)作出法律上的評價(jià)。事實(shí)認(rèn)定是對事實(shí)作出法律上的評價(jià)。也就是說，事實(shí)問題包括兩個(gè)方面：一方面是探究獨(dú)立于法律之外的、純粹的事實(shí)，例如，什么人、什么時(shí)間、什么地點(diǎn)、發(fā)生了什么；另一方面是依照法律規(guī)范對這些純粹的事實(shí)進(jìn)行法律上的主觀評價(jià)。前者為客觀事實(shí)，通過證據(jù)予以證明；后者為法律事實(shí)，通過法律予以評價(jià)。通過證據(jù)證明的事實(shí)是 “曾經(jīng)發(fā)生了什么”，屬于“實(shí)然”范疇；通過法律評價(jià)的事實(shí)是 “發(fā)生的應(yīng)當(dāng)是什么”，屬于 “應(yīng)然”范疇?？陀^事實(shí)存在與否只有“是”（“真”）或者“否”（“偽”）兩種可能，故證據(jù)能否證明事實(shí)也只能用 “是”或者“否”來回答。

客觀事實(shí)和法律事實(shí)的區(qū)別可以《治安管理處罰法》第四十一條第二款規(guī)定的“反復(fù)糾纏”為例說明。衣衫襤褸的某甲手托乞討缽，在地鐵車廂中對著西裝革履的乘客某乙叩頭作揖。某乙扭頭轉(zhuǎn)身，某甲隨之移步，仍朝其叩頭作揖。某乙連續(xù)三次更換車廂，某甲總是跟腳就到，朝其鞠躬行禮。某乙不勝其煩，列車到站后快速走出地鐵站，但某甲仍是尾隨不舍，口中喊叫“行行好！謝謝您!”上述事實(shí)均是客觀事實(shí)。這些客觀事實(shí)是否構(gòu)成法律事實(shí)“反復(fù)糾纏”，需要根據(jù)該條款規(guī)定的“以滋擾他人的方式乞討”，予以評價(jià)。“滋擾”通常是指滋生事端，進(jìn)行擾亂，使不安寧?？v觀某甲的行為，足以認(rèn)定已構(gòu)成法律事實(shí)“反復(fù)糾纏”。法律問題也可以《治安管理處罰法》第四十一條第二款規(guī)定的 “處五日以下拘留或者警告”為例說明。法律問題也需面向案件事實(shí)對行為人作出法律上的評價(jià)，并非與事實(shí)問題無關(guān)。若認(rèn)定某甲的行為已構(gòu)成 “反復(fù)糾纏”，則還需結(jié)合生活經(jīng)驗(yàn)、行政執(zhí)法慣例等，客觀、公正、全面分析某甲 “反復(fù)糾纏”某乙的程度，決定是“處五日以下拘留”，還是“警告”及若處“處五日以下拘留”，則具體為幾日的“拘留”需注意的是，法律規(guī)范系以法律條款為基礎(chǔ)構(gòu)成，法律規(guī)范不等于法律條款。由于立法者通?？紤]到立法表述的簡潔性、篇章結(jié)構(gòu)的邏輯性等因素，法律規(guī)范往往會分散到多個(gè)條款。在個(gè)案中進(jìn)行法律適用時(shí)，需要把多個(gè)關(guān)聯(lián)條款集合起來，構(gòu)成一個(gè)完備的法律規(guī)范。例如，某駕駛員在設(shè)有禁止左轉(zhuǎn)彎交通標(biāo)志的地方左轉(zhuǎn)彎掉頭，某公安機(jī)關(guān)交通管理部門擬對其處以罰款 200元的行政處罰。這就涉及《道路交通安全法》第九十條“機(jī)動車駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于道路通行規(guī)定的，處警告或者二十元以上二百元以下罰款。本法另有規(guī)定的，依照規(guī)定處罰”、第三十八條“車輛、行人應(yīng)當(dāng)按照交通信號通行；遇有交通警察現(xiàn)場指揮時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照交通警察的指揮通行；在沒有交通信號的道路上，應(yīng)當(dāng)在確保安全、暢通的原則下通行”及《道路交通安全法實(shí)施條例》第四十九條第一款 “機(jī)動車在有禁止掉頭或者禁止左轉(zhuǎn)彎標(biāo)志、標(biāo)線的地點(diǎn)以及在鐵路道口、人行橫道、橋梁、急彎、陡坡、隧道或者容易發(fā)生危險(xiǎn)的路段，不得掉頭”等條款的規(guī)定，而非某一個(gè)法律條款。

二、涉案房屋行政登記行為的合法性

甲縣政府就涉案房屋為胡某甲進(jìn)行房屋所有權(quán)登記構(gòu)成行政登記行為，為胡某甲設(shè)立了行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。甲縣政府為胡某甲頒發(fā)房屋所有權(quán)證是該行政登記行為的表現(xiàn)形式，不構(gòu)成另一個(gè)獨(dú)立的行政行為。本案的核心爭議是該行政登記行為是否合法。由于房屋行政登記是對基礎(chǔ)民事法律關(guān)系的確認(rèn)，故房屋登記機(jī)關(guān)依照行政法律規(guī)范作出房屋行政登記行為時(shí)，基礎(chǔ)的民事法律關(guān)系便是審查行政法律規(guī)范的事實(shí)要件是否具備要考慮的重要事實(shí)因素。

甲縣政府就涉案房屋為胡某甲進(jìn)行的房屋行政登記屬于轉(zhuǎn)移登記，時(shí)間是 1995年。對于房屋所有權(quán)登記的行政管理，此時(shí)有效的行政規(guī)章是原城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部于1987年4月21日頒發(fā)的《城鎮(zhèn)房屋所有權(quán)登記暫行辦法》。對于房屋所有權(quán)證的頒發(fā)及頒發(fā)主體，該辦法第四條第一款規(guī)定：“房屋所有權(quán)證和房屋共有權(quán)保持證是國家依法保護(hù)房屋所有權(quán)的合法憑證。房屋所有者憑證管理和使用自己的房屋。房屋所有權(quán)證和房屋共有權(quán)保持證由市、縣以上人民政府頒發(fā)。直轄市與省會城市也可授權(quán)市房地產(chǎn)管理部門頒發(fā)。”依照該條款“房屋所有權(quán)證和房屋共有權(quán)保持證由市、縣以上人民政府頒發(fā)”的規(guī)定，甲縣政府具有頒發(fā)涉案房屋所有權(quán)證的法定職權(quán)。對于房屋所有權(quán)證的頒發(fā)條件，該辦法第七條規(guī)定：“申請房屋所有權(quán)登記，除需依照房屋所有權(quán)登記機(jī)關(guān)規(guī)定格式填寫申請書外，并須按規(guī)定出示個(gè)人身份證件、法人資格證明、交驗(yàn)取得房屋所有權(quán)的證件。”第八條規(guī)定：“登記機(jī)關(guān)依照申請人的申請進(jìn)行產(chǎn)權(quán)審查，凡房屋所有權(quán)清楚，沒有爭議，符合有關(guān)法律和政策，證件齊全，手續(xù)完備的，應(yīng)發(fā)給房屋所有權(quán)證件?！钡诰艞l規(guī)定：“房屋所有權(quán)因買賣、贈與、繼承、分析、調(diào)撥、以及改建、擴(kuò)建、拆除等原因轉(zhuǎn)移變更時(shí)，應(yīng)自轉(zhuǎn)移變更之日起，3個(gè)月內(nèi)辦理轉(zhuǎn)移變更登記?！苯Y(jié)合本案無爭議事實(shí)，綜合分析《城鎮(zhèn)房屋所有權(quán)登記暫行辦法》第七條、第八條、第九條的規(guī)定，判斷涉案房屋行政登記行為是否合法的關(guān)鍵在于胡某丙與胡某甲之間是否存在贈與關(guān)系。對于涉案房屋行政登記行為而言，贈與關(guān)系是否存在是個(gè)事實(shí)問題，而非法律問題。由于贈與關(guān)系屬于民事法律關(guān)系范疇，故對于贈與關(guān)系是否存在的認(rèn)定，又涉及依照民事法律規(guī)范對相關(guān)事實(shí)作出法律上的評價(jià)。在這一點(diǎn)上，房屋行政登記這種行政確認(rèn)行為與行政處罰、行政強(qiáng)制等典型行政行為不同。胡某丙于1990 年就涉案房屋領(lǐng)取了房屋所有權(quán)證，且該房屋所有權(quán)證載明的權(quán)利人為胡某丙，故胡某丙對涉案房屋享有所有權(quán)。胡某丙于1995年9月出具《房產(chǎn)贈送書》，將涉案房屋贈送給胡某甲。

依照當(dāng)時(shí)有效的《民法通則》第七十一條“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”、第五十四條“民事法律行為是公民或者法人設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利和民事義務(wù)的合法行為”、第五十五條“民事法律行為應(yīng)當(dāng)具備下列條件：（一）行為人具有相應(yīng)的民事行為能力；（二）意思表不真實(shí)；(三）不違反法律或者社會公共利益，的規(guī)定，胡某丙出具《房產(chǎn)贈送書》構(gòu)成一個(gè)民事法律行為，在胡某丙和胡某甲之間設(shè)立了贈與關(guān)系。對于涉案房屋行政登記行為而言，胡某丙與胡某甲之間存在贈與關(guān)系。該贈與關(guān)系的真實(shí)存在及其他申請材料的具備，也就滿足了《城鎮(zhèn)房屋所有權(quán)登記暫行辦法》第八條規(guī)定的辦理房屋行政登記的事實(shí)要件，即“房屋所有權(quán)清楚，沒有爭議，符合有關(guān)法律和政策，證件齊全，手續(xù)完備”，就應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生該條規(guī)定的 “發(fā)給房屋所有權(quán)證件”的法律后果。因此，甲縣政府就涉案房屋為胡某甲進(jìn)行房屋行政登記的行為合法。

至于乙市政府提及的涉案房屋是否存在其他共有人或者利害關(guān)系人的問題，涉及《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見（試行）》第89條“共同共有人對共有財(cái)產(chǎn)享有共同的權(quán)利，承擔(dān)共同的義務(wù)。在共同共有關(guān)系存續(xù)期間，部分共有人擅自處分共有財(cái)產(chǎn)的，一般認(rèn)定無效。但第三人善意、有償取得該財(cái)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)維護(hù)第三人的合法權(quán)益對其他共有人的損失，由擅自處分共有財(cái)產(chǎn)的人賠償”的規(guī)定。乙市政府的思維邏輯是，若涉案房屋存在其他共有人或者利害關(guān)系人，則胡某丙擅自處分作為共有財(cái)產(chǎn)的涉案房屋，應(yīng)認(rèn)定處分行為無效。若胡某丙處分案涉房屋的行為無效，則甲縣政府就涉案房屋對胡某甲進(jìn)行房屋行政登記的行為就不具備事實(shí)要件。從合理性來看，房屋登記機(jī)關(guān)在辦理轉(zhuǎn)移登記時(shí)，如果對涉案房屋是否存在共有人或者利害關(guān)系人進(jìn)行審查，無疑有助于了解房屋權(quán)屬狀況，有助于確認(rèn)房屋權(quán)屬是否存在爭議，有助于提高行政登記的公信力。但是，甲縣政府是否應(yīng)予審查，要以《城鎮(zhèn)房屋所有權(quán)登記暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定，尤其是第八條的規(guī)定為據(jù)。依照《城鎮(zhèn)房屋所有權(quán)登記暫行辦法》第八條的規(guī)定，甲縣政府要做的主要是對胡某甲、胡某丙的登記申請材料進(jìn)行形式審查，即是否“房屋所有權(quán)清楚，沒有爭議，符合有關(guān)法律和政策，證件齊全，手續(xù)完備”。對于胡某丙所持房屋所有權(quán)證、該證所載權(quán)利人僅為胡某丙及胡某丙于 1995年9月出具的《房產(chǎn)贈送書》等申請材料的客觀真實(shí)性，甲縣政府在辦理行政登記時(shí)并無爭議。即使在乙市政府行政復(fù)議期間，也無爭議。胡某丙與胡某用之間存在真實(shí)的贈與關(guān)系。若再以對涉案房屋可能存在其他共有人或者利害關(guān)系人為由，對胡某丙與胡某甲之間的贈與關(guān)系是否有效成立進(jìn)行審查，則非事實(shí)審查，而是要以相關(guān)民事法律規(guī)范為據(jù)進(jìn)行法律審查。以相關(guān)民事法律規(guī)范為據(jù)對民事行為的法律效力進(jìn)行法律審查，已超出依據(jù)行政法律規(guī)范對事實(shí)要件進(jìn)行事實(shí)審查的限度，故不屬于甲縣政府應(yīng)當(dāng)履行的審查職責(zé)。并且，經(jīng)審理查明，胡某丙生前在國外無配偶，乙市政府認(rèn)定胡某丙生前在國外有配偶錯誤。因此，乙市政府所作撤銷甲縣政府為胡某甲頒發(fā)房屋所有權(quán)證行為的行政復(fù)議決定，構(gòu)成適用法律錯誤。

三、房屋登記后對基礎(chǔ)民事法律關(guān)系產(chǎn)生爭議的處理

明晰城鎮(zhèn)房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍是原城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部于 1987年4月21 日頒布《城鎮(zhèn)房屋所有權(quán)登記暫行辦法》的重要目的。該部在《關(guān)于印發(fā)〈城鎮(zhèn)房屋所有權(quán)登記暫行辦法〉的通知》中載明：“城鎮(zhèn)房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理是城市管理的重要內(nèi)容之一。1949年以來，除少數(shù)城市外，我國大多數(shù)城鎮(zhèn)都沒有進(jìn)行過房屋所有權(quán)登記，核發(fā)過房屋所有權(quán)證件，致使產(chǎn)權(quán)不清，產(chǎn)籍不明的現(xiàn)象普遍存在，產(chǎn)權(quán)糾紛日益增多，影響了城鎮(zhèn)房屋的管理工作，很不利于經(jīng)濟(jì)體制改革和社會主義法制建設(shè)。”對于房屋登記的一般要求，該辦法第三條規(guī)定：“城鎮(zhèn)房屋所有人（自然人和法人)都必領(lǐng)在限期內(nèi)到房屋所在地登記機(jī)關(guān)申請登記，領(lǐng)取房屋所有權(quán)證。全民所有的房屋，由國家授權(quán)的房產(chǎn)管理單位申請登記；共有的房屋由共有人共同申請登記；申請登記的期限由市、縣人民政府規(guī)定?！睂τ诜课莓a(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移登記和變更登記，該辦法第九條規(guī)定：“房屋所有權(quán)因買賣、贈與、繼承、分析、調(diào)拔、以及改建、擴(kuò)建、拆除等原因轉(zhuǎn)移變更時(shí)，應(yīng)自轉(zhuǎn)移變更之日起，3個(gè)月內(nèi)辦理轉(zhuǎn)移變更登記。”自該辦法施行之后，行政登記便成為確認(rèn)房屋產(chǎn)權(quán)的一般要求，尤其是確認(rèn)房屋產(chǎn)權(quán)變動的一般要求。這種要求在其后的《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》《房屋登記辦法》《不動產(chǎn)登記暫行條例》等行政法規(guī)、規(guī)章中得到延續(xù)。

房屋行政登記在行為的法律屬性上具有復(fù)合性：行政機(jī)關(guān)作出的房屋登記行政行為和民事主體就房屋產(chǎn)權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅作出的民事行為。前者在行政機(jī)關(guān)和行政相對人及其他利害關(guān)系人之間形成行政法律關(guān)系；后者則是因房屋的歸屬和利用產(chǎn)生的民事法律關(guān)系。由于房屋行政登記是對就房屋產(chǎn)權(quán)形成的民事法律關(guān)系的確認(rèn)，故后者又被稱為基礎(chǔ)民事法律關(guān)系。由于這種復(fù)合性，致使在審判實(shí)踐中出現(xiàn)相當(dāng)多的行民交叉案件。例如，一方當(dāng)事人認(rèn)為房屋產(chǎn)權(quán)行政登記錯誤，提起行政訴訟；另一方當(dāng)事人則認(rèn)為導(dǎo)致房屋產(chǎn)權(quán)發(fā)生變動的合同無效，提起民事訴訟。又如，甲把乙的房屋無權(quán)處分給丙，例如出賣、抵押等，并辦理了行政登記，乙提起行政訴訟，請求撤銷房屋行政登記；乙同時(shí)提起民事訴訟，請求確認(rèn)甲、丙之間的買賣合同、抵押合同等無效；丙也提起民事訴訟，以善意取得為由請求確認(rèn)其取得的所有權(quán)、抵押權(quán)等。再如，在確權(quán)、析產(chǎn)民事訴訟中，甲以房屋所有權(quán)證作為證據(jù)證明權(quán)利，乙則另行提起行政訴訟，請求撤銷甲持有的房屋所有權(quán)證。由于對這種復(fù)合性的理論研究不足、行政訴訟與民事訴訟的銜接尚不完善等原因，導(dǎo)致不同案件的訴訟程序、法律適用、裁判結(jié)果等出現(xiàn)差異，相關(guān)爭議未能得到及時(shí)、實(shí)質(zhì)解決。

在房屋行政登記行為完成之后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)爭議的具體指向合理確定是通過民事訴訟，還是通過行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)。民事訴訟標(biāo)的針對的是民事法律關(guān)系，行政訴訟的訴訟標(biāo)的則是房屋行政登記行為本身。若當(dāng)事人對房屋權(quán)屬、權(quán)屬變動等基礎(chǔ)民事法律關(guān)系產(chǎn)生爭議，此種爭議存在于民事主體之間，與房屋登記機(jī)關(guān)之間并無實(shí)質(zhì)爭議，則應(yīng)當(dāng)提起民事訴訟。若當(dāng)事人認(rèn)為房屋登記機(jī)關(guān)對當(dāng)事人提交的申請材料未盡審查職責(zé)、房屋行政登記行為存在登記錯誤、登記程序違法等情況，則構(gòu)成行政爭議，應(yīng)當(dāng)提起行政訴訟。若當(dāng)事人對房屋行政登記行為本身并無異議，而是不認(rèn)可該行政登記確認(rèn)的基礎(chǔ)民事法律關(guān)系，則行政登記行為的存在不能構(gòu)成當(dāng)事人就基礎(chǔ)民事法律關(guān)系提起民事訴訟的障礙。確實(shí)如同其他行政行為一樣，行政登記行為一經(jīng)完成，即具有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力。這是行政行為合法所產(chǎn)生的法律效果。要否定這些法律效果，需得先否定行政行為的合法性。行政行為是否合法，是一個(gè)法律問題，通過行政訴訟解決是恰當(dāng)?shù)?，民事訴訟則是不適合的。但是，對于房屋行政登記行為而言，其確認(rèn)的民事法律關(guān)系是一個(gè)事實(shí)問題，而非法律問題。房屋登記行為以該種事實(shí)為基礎(chǔ)，即在時(shí)間上，先有該種事實(shí)，再有房屋登記行為。后作出的房屋登記行為無法對先形成的事實(shí)形成拘束力。相反，若先形成的事實(shí)發(fā)生變化，則后作出的房屋登記行為亦應(yīng)隨之變化。對民事主體而言，基礎(chǔ)民事法律關(guān)系是否存在自然是個(gè)法律問題，可通過民事訴訟解決。故房屋行政登記行為作出之后．當(dāng)事人仍可就基礎(chǔ)民事法律關(guān)系提起民事訴訟。對此，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國物權(quán)法〉若干問題的解釋（二)》第一條關(guān)于 “因不動產(chǎn)物權(quán)的歸屬，以及作為不動產(chǎn)物權(quán)登記基礎(chǔ)的買賣、贈與、抵押等產(chǎn)生爭議，當(dāng)事人提起民事訴訟的，應(yīng)當(dāng)依法受理” 的規(guī)定即予體現(xiàn)。

在房屋行政登記行為完成之后，若對房屋行政登記行為本身沒有異議，而是對基礎(chǔ)民事法律關(guān)系產(chǎn)生爭議，則可有四種訴訟方式：一是依照《行政訴訟法》“在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當(dāng)事人申請一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理”的規(guī)定，在對房屋行政登記行為提起行政訴訟后，申請一并解決相關(guān)基礎(chǔ)民事法律關(guān)系爭議。二是就房屋行政登記行為和基礎(chǔ)民事法律關(guān)系分別提起行政訴訟和民事訴訟。此時(shí)，應(yīng)當(dāng)適用《行政訴訟》第六十一條第二款“在行政訴訟中，人民法院認(rèn)為行政案件的審理需以民事訴訟的裁判為依據(jù)的，可以裁定中止行政訴訟”及《最高人民法院關(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》(法釋〔2010〕15號）第八條“當(dāng)事人以作為房屋登記行為基礎(chǔ)的買賣、共有、贈與、抵押、婚姻、繼承等民事法律關(guān)系無效或者應(yīng)當(dāng)撤銷為由，對房屋登記行為提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人先行解決民事爭議，民事爭議處理期間不計(jì)算在行政訴訟起訴期限內(nèi)；已經(jīng)受理的，裁定中止訴訟”、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第八十七條第款“在訴訟過程中，有下列情形之一的，中止訴訟：……（六）案件的審判須以相關(guān)民事、刑事或者其他行政案件的審理結(jié)果為依據(jù)，而相關(guān)案件尚未審結(jié)的……”之規(guī)定，裁定中止行政訴訟。在民事訴訟就基礎(chǔ)民事法律關(guān)系作出生效裁判之后，行政訴訟恢復(fù)審理。若民事訴訟的結(jié)果是改變原來的基礎(chǔ)民事法律關(guān)系，則行政訴訟應(yīng)當(dāng)判決撤銷房屋行政登記行為；若民事訴訟的結(jié)果未改變原來的基礎(chǔ)民事法律關(guān)系，則行政訴訟應(yīng)當(dāng)判決駁回訴訟請求。三是盡管對基礎(chǔ)民事法律關(guān)系產(chǎn)生爭議，但不提起民事訴訟，僅就房屋行政登記行為提起行政訴訟。此時(shí)，盡管當(dāng)事人對房屋行政登記行為本身沒有異議，但由于基礎(chǔ)民事法律關(guān)系是房屋行政登記行為的主要事實(shí)，人民法院對與房屋行政登記行為合法性緊密關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)民事法律關(guān)系進(jìn)行審查、認(rèn)定，而非簡單地裁定駁回原告的起訴，或者判決駁回原告的訴訟請求。四是當(dāng)事人不就房屋行政登記行為提起行政訴訟，直接對基礎(chǔ)民事法律關(guān)系提起民事訴訟。此時(shí)，若民事訴訟的結(jié)果是改變原來的基礎(chǔ)民事法律關(guān)系，則當(dāng)事人可持民事生效判決到房屋登記機(jī)關(guān)辦理更正登記，或者基于民事生效判決，就房屋行政登記行為提起行政訴訟，請求人民法院予以撤銷。本案爭議發(fā)生在2005年4月之前。對于本案的情況，通過上述的第四種訴訟方式進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)較為順暢，即：在甲縣政府就涉案房屋為胡某甲進(jìn)行登記之后，若胡某乙等人對涉案房屋的歸屬、胡某甲對涉案房屋產(chǎn)權(quán)的變動產(chǎn)生爭議，則構(gòu)成法律問題，應(yīng)當(dāng)先提起民事訴訟，解決基礎(chǔ)民事法律關(guān)系爭議。若民事訴訟的結(jié)果是改變原來的基礎(chǔ)民事法律關(guān)系，則胡某乙等人可持民事生效判決到房屋登記機(jī)關(guān)辦理更正登記，或者基于民事生效判決，就房屋行政登記行為提起行政訴訟，請求人民法院予以撤銷。

來源：《最高人民法院第二巡回法庭法官會議紀(jì)要（第一輯）》、行政法實(shí)務(wù)、我愛行政法

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來自：橙子享法 > 《行政行為》

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