采乙說(shuō)

一、關(guān)于行政行為違法性繼承的觀點(diǎn)之爭(zhēng)

關(guān)于行政行為的違法性是否可以繼承，結(jié)合學(xué)界研究成果，目前主要有三種觀點(diǎn)。

第一種觀點(diǎn):否定行政行為違法性的繼承。這種觀點(diǎn)認(rèn)為如果先前行政行為存在違法情形但尚未經(jīng)法定程序撤銷，行政相對(duì)人越過(guò)先前行政行為直接針對(duì)后續(xù)行政行為起訴，且在訴訟中提出先前行政行為違法的主張，法院應(yīng)以先前行政行為具有公定力為由，拒絕在對(duì)后續(xù)行政行為的合法性審查中對(duì)先前行政行為的合法性進(jìn)行判斷。比如，某市規(guī)劃委員會(huì)先核定了建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)書(shū)，又頒發(fā)了建設(shè)工程規(guī)劃許可證。行政相對(duì)人在起訴建設(shè)工程規(guī)劃許可證時(shí)，就不能以建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)書(shū)未經(jīng)環(huán)境影響評(píng)估違法為由，要求撤銷建設(shè)工程規(guī)劃許可證，這其中發(fā)揮違法性阻斷作用的即為行政行為的公定力理論。

第二種觀點(diǎn):肯定行政行為違法性的繼承。該種觀點(diǎn)認(rèn)為當(dāng)先前行政行為存在違法情形但尚未經(jīng)法定程序撤銷時(shí)，出于公民權(quán)利救濟(jì)和實(shí)質(zhì)性化解行政糾紛考慮，法院應(yīng)允許行政相對(duì)人越過(guò)先前行政行為直接針對(duì)后續(xù)行政行為起訴，并會(huì)在后續(xù)行政行為的合法性審查過(guò)程中對(duì)先前行政行為的合法性進(jìn)行判斷。該做法突破了傳統(tǒng)的行政行為公定力理論，旨在提升公民權(quán)利救濟(jì)的有效性。實(shí)踐中，肯定行政行為違法性繼承的做法，其實(shí)現(xiàn)路徑大致可抽象為以下兩種模式:一是在判理部分認(rèn)定先前行政行為違法，進(jìn)而認(rèn)定后續(xù)行政行為缺乏合法性基礎(chǔ)，最終判決撤銷后續(xù)行政行為;二是不對(duì)先前行政行為的合法性進(jìn)行判斷，直接將其違法情節(jié)認(rèn)定為后續(xù)行政行為的違法情節(jié)，進(jìn)而判決撤銷后續(xù)行政行為。

第三種觀點(diǎn):行政行為違法性的有條件繼承。該種觀點(diǎn)實(shí)際上是對(duì)前兩種觀點(diǎn)的折中:一方面，主張通常情況下要堅(jiān)持行政行為公定力理論，在對(duì)后續(xù)行政行為進(jìn)行合法性審查時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)將先前行政行為從整體上視為一個(gè)合法有效的行為加以接受而不能糾纏于先前行政行為中的違法情形，由此形成先前行政行為違法性的阻斷;另一方面，在一定條件下，出于公民權(quán)利救濟(jì)和實(shí)質(zhì)性化解行政糾紛考慮，法院應(yīng)自行或允許行政相對(duì)人主張?jiān)诤罄m(xù)行政行為的合法性審查過(guò)程中，對(duì)先前行政行為的合法性進(jìn)行判斷，如果先前行政行為違法則會(huì)影響到后續(xù)行政行為的合法性，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)行政行為公定力的突破，此即行政行為違法性的有條件繼承。

對(duì)于上述三種觀點(diǎn)，我們認(rèn)為行政行為違法性的有條件繼承理論更契合時(shí)代的需要。行政行為的公定力需要維護(hù)，但若過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政行為的公定力，則會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)無(wú)法得到有效的司法監(jiān)督、私權(quán)無(wú)法得到有效的保障、糾紛無(wú)法及時(shí)獲得有效解決。因此，考慮到先前行政行為有可能對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成損害，行政行為的違法性繼承也不應(yīng)當(dāng)被完全否定。在這個(gè)問(wèn)題上，存在著實(shí)質(zhì)正義與法的安定性之價(jià)值沖突、行政行為公定力與違法性繼承之沖突以及關(guān)聯(lián)行政行為違法性繼承與可爭(zhēng)訟性之沖突，為平衡這些矛盾沖突，平衡行政訴訟過(guò)程中的公正與效率，特別是要為公民提供必要的權(quán)利救濟(jì)、實(shí)質(zhì)性化解行政糾紛，需要認(rèn)可行政行為的違法性繼承，但這里的繼承是有條件繼承，而非全面繼承。這種繼承也不是完全排斥行政行為的公定力，而是在合理考量的基礎(chǔ)上于二者之間尋求平衡。

二、行政行為違法性有條件繼承的現(xiàn)實(shí)意義

從實(shí)踐上看，堅(jiān)持行政行為違法性的有條件繼承具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

第一，有利于行政相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)。行政行為的公定力理論與法的安定性要求阻斷行政行為的違法性繼承。但在遵循行政行為的公定力理論與追求法的安定性的同時(shí)，我們無(wú)法忽略法本身的價(jià)值，即對(duì)權(quán)利的維護(hù)與保障，實(shí)現(xiàn)法所保障的公平正義。行政機(jī)關(guān)作出的先前行政行為違法，但在后續(xù)行政行為作出之前，該違法行政行為對(duì)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的侵害后果尚未顯現(xiàn)，而當(dāng)行政機(jī)關(guān)作出后續(xù)行政行為之后，該侵害后果才得以顯現(xiàn)出來(lái)，但行政相對(duì)人又很可能因超過(guò)了法定起訴期限而無(wú)法起訴先前行政行為，只好起訴后續(xù)行政行為以維護(hù)自身合法權(quán)益。而在后續(xù)行政行為本身無(wú)瑕疵的情形下，行政相對(duì)人對(duì)后續(xù)行政行為的起訴往往得不到法院支持。由此，行政相對(duì)人遭受先前行政行為違法侵害的事實(shí)狀態(tài)將會(huì)因先前行政行為的不可爭(zhēng)訟與后續(xù)行政行為的合法性而無(wú)法得到有效救濟(jì)，陷入了“違法的(先前行政行為)不可訴，可訴的(后續(xù)行政行為)不違法”之困境，法律所追求的實(shí)質(zhì)正義亦無(wú)法實(shí)現(xiàn)。此時(shí)，若允許法院于后續(xù)行政行為之訴中在一定條件下對(duì)先前行政行為的合法性進(jìn)行審查，進(jìn)而在認(rèn)定先前行政行為違法的前提下，確認(rèn)后續(xù)行政行為繼承了先前行政行為的違法性，則能夠較好解決行政相對(duì)人的上述“欲告無(wú)門(mén)”之困境，從而實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的有效救濟(jì)和法律上的實(shí)質(zhì)正義。

第二，有利于行政糾紛的實(shí)質(zhì)性化解。近年來(lái)，行政案件迅速增長(zhǎng)，涉及的爭(zhēng)議日益尖銳化、復(fù)雜化，行政訴訟的糾紛解決功能逐漸被學(xué)界和實(shí)務(wù)界所認(rèn)識(shí)和重視。但行政爭(zhēng)議的發(fā)生往往都有十分復(fù)雜的社會(huì)背景，行政相對(duì)人真實(shí)的訴訟目的很多情況下并不能通過(guò)其所訴的行政行為表象所看出，特別是在行政機(jī)關(guān)先后作出不同的行政行為時(shí)，行政相對(duì)人可能迫不得已而起訴了其中一個(gè)行政行為，但實(shí)際上是對(duì)相關(guān)聯(lián)的其他行政行為不滿意。在此情形下，如果一味強(qiáng)調(diào)公定力理論，主張行政行為違法性的完全阻斷，勢(shì)必造成行政訴訟權(quán)力監(jiān)督不力、權(quán)利救濟(jì)不暢、糾紛解決不徹底。此時(shí)，我們必須認(rèn)可行政行為違法性的有條件繼承，允許法院堅(jiān)持整體性審查的司法理念，對(duì)當(dāng)事人真實(shí)的訴訟目的、對(duì)案件涉及的其他相關(guān)爭(zhēng)議一并給予關(guān)注，特別是在針對(duì)后續(xù)行政行為之訴中，一并審查先前行政行為的合法性，并將先前行政行為違法作為后續(xù)行政行為的違法理由。唯有如此，才能更好地節(jié)約司法資源和社會(huì)資源，有效地解決行政訴訟領(lǐng)域中的公正與效率問(wèn)題，促進(jìn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決。同時(shí)，這種整體性審查亦體現(xiàn)了人民法院行政審判活動(dòng)的全局觀，充分貫徹了以人民為中心的新時(shí)代司法理念。

第三，有利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。依法行政是全面依法治國(guó)的必然要求。在行政機(jī)關(guān)先后作出不同的行政行為時(shí)，當(dāng)出現(xiàn)“違法的(先前行政行為)不可訴，可訴的(后續(xù)行政行為)不違法”之情形，若基于行政行為公定力理論對(duì)先前行政行為的違法性予以完全阻斷，則無(wú)異于對(duì)行政機(jī)關(guān)先前作出的違法行政行為的放縱，長(zhǎng)此以往將不利于行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政意識(shí)的增強(qiáng)，因?yàn)榧词棺鞒隽诉`法行政行為卻不用承擔(dān)相應(yīng)的違法后果;同時(shí)也不利于司法權(quán)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督職能作用的發(fā)揮，因?yàn)榇藭r(shí)人民法院也失去了對(duì)先前行政行為違法性審查的抓手。而通過(guò)認(rèn)可行政行為違法性的有條件繼承，允許人民法院在針對(duì)后續(xù)行政行為之訴中一并審查先前行政行為的合法性，并在認(rèn)定先前行政行為違法的情形下亦認(rèn)可后續(xù)行政行為繼承了其違法性，則將進(jìn)一步加大司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和糾錯(cuò)力度，進(jìn)一步助推行政機(jī)關(guān)樹(shù)立依法行政意識(shí)。比如本案對(duì)前置行政許可行為程序違法的指明，重申了《行政許可法》的應(yīng)有權(quán)威，對(duì)督促行政機(jī)關(guān)依法行政、實(shí)現(xiàn)訴源治理都有著重要的示范意義。

三、行政行為違法性有條件繼承的適用條件

行政行為違法性的有條件繼承，一般來(lái)說(shuō)應(yīng)滿足以下幾項(xiàng)適用條件。

第一，存在時(shí)間上先行后續(xù)的兩個(gè)行政行為。行政行為的違法性要在不同的行政行為之間實(shí)現(xiàn)繼承，前提是必須存在至少兩個(gè)先行后續(xù)的行政行為。其中有三點(diǎn)需要特別注意:一是兩個(gè)行為在時(shí)間上必須是先行后續(xù)的關(guān)系，同一時(shí)間作出的行政行為不存在違法性繼承的問(wèn)題。二是先行后續(xù)的兩個(gè)行為必須都是行政行為，即先前行政行為與后續(xù)行政行為都應(yīng)是屬于行政訴訟受案范圍的行政行為。如果先前行為并非行政法意義上的行政行為或者不屬于行政訴訟的受案范圍，都不涉及行政行為的違法性繼承問(wèn)題。三是對(duì)于先前與后續(xù)兩個(gè)行政行為是否為同一行政機(jī)關(guān)作出還是由不同行政機(jī)關(guān)作出，并沒(méi)有明確要求。

第二，兩個(gè)行政行為之間要具有一定的關(guān)聯(lián)性。兩個(gè)行政行為除了時(shí)間上的先行后續(xù)關(guān)系之外，還要具有法定的關(guān)聯(lián)性。對(duì)于這種關(guān)聯(lián)性，有學(xué)者將其總結(jié)為程序上的聯(lián)動(dòng)關(guān)系、要件上的先決關(guān)系、執(zhí)行上的依據(jù)關(guān)系。其中，程序上的聯(lián)動(dòng)關(guān)系是指針對(duì)共同的對(duì)象，法要求在實(shí)施某一行為后再行下一個(gè)行為，兩個(gè)行為之間并無(wú)內(nèi)容上的其他關(guān)聯(lián);要件上的先決關(guān)系是指先前行為效力所及的內(nèi)容是后續(xù)行為的構(gòu)成要件之一，先前行為的瑕疵構(gòu)成后續(xù)行為的撤銷或無(wú)效事由;執(zhí)行上的依據(jù)關(guān)系是指先前行為為后續(xù)行為提供依據(jù)，后續(xù)行為是對(duì)先前行為的執(zhí)行。根據(jù)上述三種關(guān)系的理解，前后兩個(gè)行政行為之間要形成“依據(jù)一結(jié)果”“前提結(jié)果”“結(jié)果”等系，或者因?yàn)楹罄m(xù)行政行為的出現(xiàn)才使得先前行政行為的侵害顯在化，這個(gè)時(shí)候才會(huì)產(chǎn)生行政行為的違法性繼承問(wèn)題。如果兩個(gè)行政行為之間毫無(wú)關(guān)聯(lián)，則先后不同的行政行為有著彼此相對(duì)獨(dú)立的法律適用空間，先前行政行為的效力通常不會(huì)直接影響后續(xù)行政行為的效力。

第三，要有違法性繼承的必要性。當(dāng)先前違法行政行為具有不可爭(zhēng)訟性，且后續(xù)行政行為具有合法性，行政相對(duì)人陷入“違法的(先前行政行為)不可訴，可訴的(后續(xù)行政行為)不違法”之困境，此時(shí)唯有通過(guò)對(duì)行政行為的公定力理論進(jìn)行突破。實(shí)現(xiàn)行政行為的違法性繼承，行政相對(duì)人才有可能實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)之目的。換句話說(shuō)，當(dāng)行政行為的違法性繼承是行政相對(duì)人維護(hù)合法權(quán)益的唯一途徑時(shí)，應(yīng)認(rèn)可行政行為的違法性繼承。否則如果先前行政行為仍具有可訴性，則行政相對(duì)人直接起訴先前行政行為即可;或者后續(xù)行政行為違法，行政相對(duì)人通過(guò)起訴后續(xù)行政行為亦可達(dá)到權(quán)利救濟(jì)之目的，則無(wú)適用行政行為違法性繼承的必要。

第四，要有有效救濟(jì)權(quán)利和實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的較高預(yù)期。實(shí)現(xiàn)行政行為違法性繼承，是在行政行為公定力與違法性繼承、法的安定性與實(shí)質(zhì)正義之價(jià)值沖突基礎(chǔ)上綜合考量作出的一種妥協(xié)，實(shí)質(zhì)上是對(duì)行政行為公定力和法的安定性的一種突破和犧牲，而換來(lái)對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的有效救濟(jì)和行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決。換句話說(shuō)，認(rèn)為先前行政行為的違法性能夠被后續(xù)行政行為所繼承，主要是因?yàn)楫?dāng)前價(jià)值評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)和天平更側(cè)重于公民的權(quán)利保障和行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決。因此，我們?cè)谶m用行政行為的違法性有條件承繼理論，認(rèn)定先前行政行為的違法性將對(duì)后續(xù)行政行為的合法性產(chǎn)生直接影響時(shí)，必須要有能夠?qū)嵸|(zhì)化解行政爭(zhēng)議、切實(shí)維護(hù)公民合法權(quán)益的較大把握和較高的預(yù)期目標(biāo)通常來(lái)說(shuō)要達(dá)到很有可能實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解和公民權(quán)利救濟(jì)之目的心理預(yù)期。如果從一開(kāi)始就認(rèn)定基本上沒(méi)有可能實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解和公民權(quán)利救濟(jì)，也不建議適用行政行為違法性的繼承，因?yàn)檫@樣的犧牲得不償失。

四、行政行為違法性有條件繼承的法律后果

實(shí)現(xiàn)行政行為違法性的有條件繼承之后，后續(xù)行政行為也將因繼承其違法性而面臨兩種法律后果。第一種法律后果是根據(jù)《行政訴訟法》第七十條第三項(xiàng)之規(guī)定，行政行為有違反法定程序的情形，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為。第二種法律后果是根據(jù)《行政訴訟法》第七十四條第一款之規(guī)定，行政行為有“行政行為依法應(yīng)當(dāng)撤銷，但撤銷會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害的”或者“行政行為程序輕微違法，但對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的”情形之一的，人民法院判決確認(rèn)違法，但不撤銷行政行為。此即所謂的“情況判決”，是指行政行為雖然因違法而應(yīng)撤銷，但會(huì)給國(guó)家利益或公共利益造成損害;或是行為程序輕微違法，但對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生影響，即可以確認(rèn)原行政行為違法而不予以撤銷。

對(duì)于第一種法律后果，一般來(lái)說(shuō)，具有明確內(nèi)容指引的履行判決、給付判決和變更判決屬于引領(lǐng)性判決，更有助于行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題不再展開(kāi)。對(duì)于第二種法律后果，之前有觀點(diǎn)認(rèn)為與履行判決、給付判決和變更判決相比之下，確認(rèn)違法和確認(rèn)無(wú)效判決更多的是具有宣示價(jià)值，往往發(fā)揮的是補(bǔ)充性作用，未必能夠?qū)崿F(xiàn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解之目的。但從近年的司法實(shí)踐看，確認(rèn)違法和確認(rèn)無(wú)效判決在實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議方面亦發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。比如本案歷經(jīng)一審維持判決、二審維持原判、指令再審、再審駁回訴訟請(qǐng)求判決、駁回再審申請(qǐng)等長(zhǎng)達(dá)二十年的復(fù)雜訴訟過(guò)程，諸多判決之所以沒(méi)有能夠使當(dāng)事人服判息訴，根源就在于行政機(jī)關(guān)在作出案涉行政許可時(shí)沒(méi)有履行明確告知許可期限的義務(wù)，程序違法情形始終沒(méi)有得到法院明確指明。本案最終通過(guò)確認(rèn)違法判決的適用，徹底解決了多年未決的行政爭(zhēng)議。

人民法院結(jié)合案件和有關(guān)規(guī)定作出情況判決，即確認(rèn)后續(xù)行政行為違法但并不撤銷時(shí)，還有一個(gè)不容忽視的問(wèn)題，即如何更好地保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，這就往往涉及信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的適用。信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則是一項(xiàng)現(xiàn)代公法原則，它要求公權(quán)力有公信力。信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則本是淵源于民法的誠(chéng)信原則，后來(lái)逐漸傳入行政法領(lǐng)域，成為行政法理論與實(shí)踐中的重要原則。在瑞士與德國(guó)古典的行政法學(xué)中，也早承認(rèn)此原則的重要性。隨著現(xiàn)代行政法學(xué)的發(fā)展，誠(chéng)信原則已被范圍更廣規(guī)范力度更強(qiáng)的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則所取代，確保法律的安定性及法律秩序的可預(yù)見(jiàn)性。信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則是指公權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)施的行為引發(fā)了相應(yīng)的法律狀態(tài)，公民善意地信賴這一法律狀態(tài)而對(duì)自己的生活作出了相應(yīng)的安排，公民因此而產(chǎn)生的正當(dāng)利益應(yīng)該受到法律的承認(rèn)和保護(hù)。我國(guó)法律雖然沒(méi)有明確規(guī)定信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，但《行政許可法》第八條“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償”之規(guī)定，體現(xiàn)了行政活動(dòng)中信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的精神要求?；谠撛瓌t的規(guī)范意涵，即使行政機(jī)關(guān)依據(jù)先前行政行為的違法性進(jìn)而確認(rèn)后續(xù)行政行為的違法性，并作出確認(rèn)違法但不撤銷的情況判決，但同時(shí)應(yīng)當(dāng)給予行政相對(duì)人相應(yīng)的補(bǔ)償，蓋因該原則要保護(hù)人民信賴行為時(shí)所依據(jù)的法律法規(guī)，以及依據(jù)相應(yīng)法律法規(guī)的行政行為所具有的公定力與可信度，不受后來(lái)法院審查時(shí)的合法性見(jiàn)解之影響。因此，在后續(xù)行政行為因先前行政行為違法而被確認(rèn)違法但并不撤銷時(shí)，一般應(yīng)當(dāng)予以遵循或考慮信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的適用。