國土空間規(guī)劃視角下海陸統(tǒng)籌的挑戰(zhàn)與路徑

????國土空間規(guī)劃是一種在生態(tài)文明建設(shè)要求下協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)、空間、人、資源、環(huán)境等多元要素間均衡關(guān)系的綜合集成工具。我國沿海地區(qū)作為區(qū)域發(fā)展格局的集聚“中心”，發(fā)揮著輻射和帶動內(nèi)陸“亞中心”，以及推動區(qū)域均衡發(fā)展的作用，是國土空間規(guī)劃的重點區(qū)域。2017年，《全國國土規(guī)劃綱要(2016-2030年)》獲批，在國家層面正式提出要建立覆蓋全域全要素的國土空間規(guī)劃體系，倡導(dǎo)統(tǒng)籌海陸空間開發(fā)秩序，促進海陸統(tǒng)籌發(fā)展。2019年，《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》發(fā)布，指出在新一輪國土空間規(guī)劃編制中，要著力解決海陸空間開發(fā)保護中的權(quán)責(zé)和利益沖突問題，明確提出要堅持海陸統(tǒng)籌原則。

????海陸統(tǒng)籌強調(diào)對海陸兩大子系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)、空間、人、資源、環(huán)境等各類要素的統(tǒng)一優(yōu)化與再配置，以實現(xiàn)海陸協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，我國沿海地區(qū)在早期開發(fā)過程中普遍存在兩種海陸二分現(xiàn)象：一是，一些沿海城市（如浙江省嘉興市）早期大力實施濱海開發(fā)戰(zhàn)略，但由于片面追求海洋經(jīng)濟發(fā)展，導(dǎo)致陸域經(jīng)濟發(fā)展滯后；二是，由于“濱海不靠?！钡膮^(qū)位特征使得一些沿海城市（如天津市）在路徑依賴作用下單純依托陸域資源，陷入“大城小?！钡睦Ь?。為破解海陸發(fā)展不協(xié)調(diào)問題，1996年《中國海洋21世紀(jì)議程》首次提出根據(jù)一體化的海陸開發(fā)戰(zhàn)略，統(tǒng)籌沿海陸域和海域的國土開發(fā)規(guī)劃，為海陸統(tǒng)籌理念的提出奠定基礎(chǔ)。同時，也逐漸引起學(xué)術(shù)界對海陸統(tǒng)籌的關(guān)注。2010年，“海陸統(tǒng)籌”被首次寫入國家“十二五”規(guī)劃。2017年，十九大報告提出“堅持陸海統(tǒng)籌，加快海洋強國建設(shè)”，海陸統(tǒng)籌在國家經(jīng)濟社會發(fā)展全局中的地位和作用逐漸明確。2019年，國土空間規(guī)劃工作全面開展，海陸統(tǒng)籌作為支撐沿海地區(qū)海陸高效協(xié)同發(fā)展的空間戰(zhàn)略逐漸被賦予更多的任務(wù)和使命。的確，一方面，沿海地區(qū)作為國內(nèi)外經(jīng)濟貿(mào)易的樞紐地帶，高端要素集聚，成為參與全球競爭的重要戰(zhàn)略區(qū)域；另一方面，沿海地區(qū)人類活動密集，資源開發(fā)面臨污染嚴(yán)重和資源耗竭的問題，是國土空間規(guī)劃的重點區(qū)域和海陸統(tǒng)籌研究的前沿陣地。

????圍繞海陸統(tǒng)籌議題，學(xué)術(shù)界主要在地理學(xué)、城市規(guī)劃學(xué)和經(jīng)濟學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域形成了一定的研究成果。其中，吳傳鈞先生最早將地理學(xué)研究中的人地關(guān)系拓展到人海關(guān)系，后續(xù)韓增林等又詳細(xì)闡述了人海關(guān)系與人海關(guān)系地域系統(tǒng)的內(nèi)涵；鮑捷等，基于空間和規(guī)模尺度轉(zhuǎn)換視角構(gòu)建了海陸統(tǒng)籌的地理學(xué)分析框架；許學(xué)工等從海港、漁業(yè)和生態(tài)環(huán)境三個系統(tǒng)探討了黃河三角洲海陸統(tǒng)籌、聯(lián)動發(fā)展機制；紀(jì)學(xué)朋等和李修頡等，基于國土空間規(guī)劃視角分別探究了海陸統(tǒng)籌中的空間管制機制和技術(shù)流程。城市規(guī)劃領(lǐng)域側(cè)重海陸統(tǒng)籌研究的空間維度，例如，程遙等基于空間和功能雙維度探討了海洋空間規(guī)劃中的海陸統(tǒng)籌、跨界協(xié)調(diào)、海洋保護和利用以及央地利益關(guān)系；楊保軍等分析了“一帶一路”倡議下海陸空間開發(fā)的策略轉(zhuǎn)變?；诮?jīng)濟學(xué)視角，部分學(xué)者又探討了海陸經(jīng)濟聯(lián)動和產(chǎn)業(yè)布局，強調(diào)以要素在海陸間的自由流動和合理配置實現(xiàn)海陸經(jīng)濟一體化。此外，部分其他領(lǐng)域?qū)W者從地緣政治和區(qū)域身份認(rèn)同視角探討了海陸關(guān)系與海陸統(tǒng)籌機制?？梢?，城市規(guī)劃和經(jīng)濟學(xué)分別側(cè)重分析海陸統(tǒng)籌的空間規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)聯(lián)動機制，地理學(xué)側(cè)重基于人地關(guān)系和人海關(guān)系綜合分析海陸統(tǒng)籌動力機制，并且認(rèn)為海陸統(tǒng)籌機制具有明顯的尺度性。然而，由于海陸統(tǒng)籌過程中海岸帶界線不明晰、空間利用沖突、海陸規(guī)劃不銜接、央地行政部門權(quán)責(zé)交叉等問題仍普遍存在，基于跨學(xué)科視角的海陸多維系統(tǒng)協(xié)調(diào)性研究成為推動國土空間規(guī)劃背景下沿海地區(qū)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。因此，本文通過梳理海陸統(tǒng)籌實踐進程和政策演進，厘清國土空間規(guī)劃背景下海陸統(tǒng)籌的概念與內(nèi)涵，在此基礎(chǔ)上，探討海陸統(tǒng)籌的關(guān)鍵問題與挑戰(zhàn)，最后提出涵蓋空間、經(jīng)濟、生態(tài)和管治四個維度的海陸統(tǒng)籌優(yōu)化方案，以期為我國沿海地區(qū)海陸協(xié)調(diào)發(fā)展提供思路。

????l、海陸統(tǒng)籌的政策演進及內(nèi)涵 

????沿海地區(qū)以其特殊的區(qū)位，成為陸域和海域物質(zhì)輸送與能量交換最為密集以及開發(fā)保護矛盾最集中的區(qū)域。在我國，海陸統(tǒng)籌不僅是推動國土空間規(guī)劃實施的重要內(nèi)容，更是沿海地區(qū)實現(xiàn)海陸兩大子系統(tǒng)高效協(xié)同發(fā)展的功能性政策工具。因此，有必要梳理海陸統(tǒng)籌的實踐進程和政策演進邏輯，并在此基礎(chǔ)上，界定國土空間規(guī)劃背景下海陸統(tǒng)籌的概念與內(nèi)涵。

????1.l國內(nèi)外海陸統(tǒng)籌實踐進程與政策演進

????西方國家海陸統(tǒng)籌相關(guān)政策和實踐主要經(jīng)歷了三個階段的轉(zhuǎn)變。早在20世紀(jì)80年代歐盟就開始探索海洋空間規(guī)劃，只不過該時期的規(guī)劃主要針對海洋環(huán)境保護問題，注重“海洋保護區(qū)”的規(guī)劃；2006年之后，隨著海洋保護與海洋資源利用矛盾的深化，以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的綜合性海洋空間規(guī)劃開始出現(xiàn)，以實現(xiàn)海洋保護與經(jīng)濟增長的均衡，且歐盟海陸空間規(guī)劃的整合也在該時期提上日程；2012年以來，在海洋資源開發(fā)帶來的顯著經(jīng)濟效益驅(qū)動下，歐盟開始將海洋空間規(guī)劃作為以實現(xiàn)“藍(lán)色增長”為戰(zhàn)略目標(biāo)的功能性政策工具?？梢?，西方國家海洋空間規(guī)劃始終圍繞空間和功能兩個維度不斷演變，在空間層面注重沿海城市內(nèi)陸腹地和跨行政區(qū)海域的協(xié)調(diào)發(fā)展，在功能維度則強調(diào)生態(tài)和經(jīng)濟的同等重要性。

????自1949年以來，我國海陸統(tǒng)籌政策大致經(jīng)歷了三個階段的演變。1949年至20世紀(jì)70年代中期，由于我國所面臨的特殊國際政治環(huán)境，國家政府著重對內(nèi)陸地區(qū)進行國土開發(fā)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟布局。到20世紀(jì)70年代中后期，我國開始積極引進國外重大項目，開發(fā)海岸帶地區(qū)，發(fā)展港口經(jīng)濟。其實，這可以看作是“點”開發(fā)思維下海陸統(tǒng)籌的早期空間實踐形式，增長極理論成為重要的理論支撐。20世紀(jì)80年代中后期，針對我國沿海/江地區(qū)，陸大道基于點—軸系統(tǒng)理論提出“T”字形區(qū)域開發(fā)結(jié)構(gòu)。21世紀(jì)初，陸玉麒又提出“區(qū)域雙核結(jié)構(gòu)”的沿海地區(qū)開發(fā)模式。該階段，沿海地區(qū)多采取以沿海產(chǎn)業(yè)帶和交通基礎(chǔ)設(shè)施作為海陸空間耦合軸帶的“點—線”模式進行區(qū)域開發(fā)。我國在前兩個階段的海陸統(tǒng)籌實踐主要圍繞沿海地區(qū)的經(jīng)濟增長進行政策安排，空間層面還存在明顯的海陸二分現(xiàn)象。201 1年，海陸統(tǒng)籌的概念正式出現(xiàn)在國土空間類規(guī)劃（《全國海洋功能區(qū)劃（2011—2020年）》）中，此時，由于我國尚未建立全域全要素的國土空間規(guī)劃體系，海陸統(tǒng)籌的重點是對海洋空間的開發(fā)保護，主要以港口和濱海新城作為帶動沿海地區(qū)發(fā)展的增長極，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)陸域和海域的開發(fā)利用，海陸統(tǒng)籌的區(qū)域開發(fā)模式開始逐漸向“點—線—面”模式過渡。自《全國國土規(guī)劃綱要（2016-2030年）》發(fā)布以來，海陸統(tǒng)籌的重點開始轉(zhuǎn)向?qū)θ蛉氐拈_發(fā)保護，在海洋生態(tài)環(huán)境保護與治理、國土均衡開發(fā)和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展等方面進行統(tǒng)一謀劃。隨著區(qū)域網(wǎng)絡(luò)化的逐漸發(fā)展，城市間和區(qū)域間的互動關(guān)系對地方發(fā)展愈加重要。2018年，自然資源部組建和新一輪國土空間規(guī)劃編制工作的開展中均意識到早期強調(diào)“地點”空間規(guī)模等級結(jié)構(gòu)的局限性，開始強調(diào)發(fā)揮“流”空間（space of flows，最早由城市社會學(xué)家Castells提出，其內(nèi)涵后續(xù)延伸為信息流引導(dǎo)下的如人流、物流、資金流等一系列流以及通過這些流的不斷運動所形成的空間場域或載體，強調(diào)無場所性，是非歷史的、網(wǎng)絡(luò)化的）的網(wǎng)絡(luò)交互性對國土空間開發(fā)保護和要素的自由流動所帶來的積極影響。2019年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），標(biāo)志著我國多種空間規(guī)劃融通合一的新一輪國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建工作正式全面展開。在此背景下，沿海地區(qū)海陸統(tǒng)籌戰(zhàn)略思維開始轉(zhuǎn)向以網(wǎng)絡(luò)為支撐的全域全要素統(tǒng)籌的“點—線—面”區(qū)域開發(fā)模式，統(tǒng)籌重點轉(zhuǎn)變?yōu)橐劳泻ｊ懣臻g互動和資源的有效配置實現(xiàn)沿海地區(qū)的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型與解決海陸經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、規(guī)劃管理及體制改革方頑的不協(xié)調(diào)、不到位問題。簡言之，新一輪國土空間規(guī)劃背景下的海陸統(tǒng)籌應(yīng)將海岸帶作為統(tǒng)籌海陸和提升城市品質(zhì)的重要空間載體，并以“流”空間為理論基礎(chǔ)進行“點—線—面”思維下的全域全要素區(qū)域網(wǎng)絡(luò)開發(fā)和保護；協(xié)調(diào)統(tǒng)籌范圍不斷向內(nèi)陸腹地和海床擴展，并根據(jù)空間不同功能實行分區(qū)管控，推進海陸開發(fā)與保護的協(xié)調(diào)，以促進沿海地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)門戶城市引領(lǐng)策略，響應(yīng)“一帶一路”倡議。

????1.2海陸統(tǒng)籌的內(nèi)涵解析

????國土空間規(guī)劃視角下，學(xué)術(shù)界也嘗試從不同角度梳理海陸統(tǒng)籌的概念及內(nèi)涵，主要包括四方面：(1)從地理學(xué)和城市規(guī)劃學(xué)視角，海陸統(tǒng)籌被認(rèn)為是一種新的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略思維。部分學(xué)者基于空間開發(fā)層次和尺度轉(zhuǎn)換視角，將沿海與內(nèi)陸納入“中心—亞中心—外圍”的區(qū)域發(fā)展格局，強調(diào)在提升沿海的集聚“中心”地位的同時，還應(yīng)培育壯大內(nèi)陸腹地的集聚“亞中心”，在分層集聚中實現(xiàn)不同尺度規(guī)劃戰(zhàn)略的整合與銜接和不同區(qū)域戰(zhàn)略的有機關(guān)聯(lián)，以追求海陸之間的戰(zhàn)略平衡和區(qū)域的整體發(fā)展。(2)經(jīng)濟學(xué)者將海陸統(tǒng)籌看作是海陸空間與資源環(huán)境的整合和優(yōu)化配置手段，并認(rèn)為統(tǒng)籌發(fā)展中海洋經(jīng)濟不再是陸域經(jīng)濟的附屬，甚至可以作為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新增長點。海陸統(tǒng)籌應(yīng)著重探討海陸經(jīng)濟聯(lián)動和產(chǎn)業(yè)布局，以要素在海陸間的自由流動和合理配置，實現(xiàn)資源的高效利用和區(qū)域效益最優(yōu)。(3)從區(qū)域管理視角來看，海陸統(tǒng)籌是協(xié)調(diào)海陸關(guān)系的根本方法，強調(diào)從不同尺度綜合考慮各系統(tǒng)的資源承載能力和空間適宜性、探索海陸資源用途分類、海陸資源空間管制，以及海陸資源與生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟社會發(fā)展關(guān)系等，進行區(qū)域發(fā)展規(guī)劃編制及實踐管理工作，避免因規(guī)劃主體不同對海陸資源進行分割管理引起的用途矛盾與空間沖突，以促進沿海地區(qū)快速、高質(zhì)發(fā)展。(4)從地緣政治視角，部分人文地理學(xué)者將海陸統(tǒng)籌看作是強化沿海區(qū)域身份認(rèn)同的一種區(qū)域建構(gòu)手段。在荷蘭，海陸互動問題被視為與國家身份有關(guān)的社會和文化問題，而不僅是空間規(guī)劃和海洋政策制定的技術(shù)問題。海洋作為沿海地區(qū)人類生存、發(fā)展的拓展空間以及戰(zhàn)略性后備資源的開發(fā)地，對可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，而固有的海陸割裂觀念和行政邊界壁壘卻在一定程度上限制了沿海地區(qū)的高效協(xié)同發(fā)展。

????雖然學(xué)界對于海陸統(tǒng)籌的概念及內(nèi)涵闡釋的角度不同，但基本共識是：海陸統(tǒng)籌首先應(yīng)打通海陸間三大界限（陸地與海洋、潮上帶與潮下帶、海岸線內(nèi)側(cè)與海岸線外側(cè)），立足海陸資源的互補性和要素的流動性，統(tǒng)籌開發(fā)和保護導(dǎo)向，實現(xiàn)資源協(xié)同開發(fā)與高效利用；立足海陸產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動性，結(jié)合陸域和海域的發(fā)展?jié)摿百Y源環(huán)境的承載能力，統(tǒng)籌沿海產(chǎn)業(yè)規(guī)模與布局，實現(xiàn)海陸產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展，優(yōu)化沿海地區(qū)的生產(chǎn)空間；立足海陸空間的互聯(lián)性，推動沿海地區(qū)實現(xiàn)“港產(chǎn)城人”四位一體融合發(fā)展，優(yōu)化沿海地區(qū)的生活空間；立足海陸生態(tài)的共治性，統(tǒng)籌建立海陸生態(tài)一體化保護體系，實現(xiàn)生態(tài)的系統(tǒng)性保護，優(yōu)化沿海地區(qū)的生態(tài)空間；海陸統(tǒng)籌存在多尺度統(tǒng)籌管控問題，需要提升不同等級區(qū)域的制度嵌入性，打破地區(qū)間行政壁壘，解決規(guī)劃“打架”和管理的條塊分割等問題。本質(zhì)上，海陸統(tǒng)籌正是通過發(fā)揮全域多要素間的互動作用，將沿海地區(qū)打造成基于“流”空間的區(qū)域網(wǎng)絡(luò)。

????2、國土空間規(guī)劃視角下海陸統(tǒng)籌面臨的問題與挑戰(zhàn)

????國土空間規(guī)劃中的海陸統(tǒng)籌是調(diào)整沿海地區(qū)海陸空間開發(fā)失序的一種空間治理方式。中國沿海地區(qū)海陸開發(fā)失序主要指在用地和用海過程中目標(biāo)或利益的不同所造成利用方式上的不一致、不協(xié)調(diào)所引起的空間沖突問題。這些沖突也正是當(dāng)下海陸統(tǒng)籌推進過程中亟待克服的關(guān)鍵問題和挑戰(zhàn)。

????2.1海陸空間邊界不明晰

????海岸帶作為海域與陸域的過渡地帶，其空間資源的高強度開發(fā)與激烈競爭已成為海陸統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略推進中最為突出的問題。由于不同規(guī)劃主體的研究目的不同，海岸帶邊界的劃定存在差異，這導(dǎo)致海岸帶地理邊界、調(diào)查邊界和管理邊界常常“糾纏不清”。海岸帶空間范圍界定的模糊性在實際應(yīng)用中的沖突主要體現(xiàn)在歸屬界定上。如果以行政界線作為海陸管理分界線，雖然邊界清晰且便于管理，但不足之處是可能割裂某些海岸帶自然地貌單元，影響其生態(tài)功能的整體性，或造成具有研究、保護價值的海岸帶區(qū)域被人為分割。如果以自然屬性邊界（如平均大潮高潮線）作為海陸管理分界線，雖然更易于描述和理解海岸帶的概念及海岸帶開發(fā)保護工作的實施，但不足之處是海岸帶管理過程中可能存在不同行政單位之間的協(xié)調(diào)難題。如果以海岸線向兩側(cè)延伸范圍來確定海岸帶，雖然操作方便，但又會使海域使用權(quán)與土地使用權(quán)發(fā)生重疊，也可能存在將與海岸帶地貌、海岸帶自然地理單元無關(guān)及包含其他經(jīng)濟活動的區(qū)域被劃入。因而，綜合考慮界線明確性、環(huán)境生態(tài)相關(guān)性和管理便利性，進行統(tǒng)一的海岸帶范圍劃分方法是解決海陸統(tǒng)籌問題的關(guān)鍵。

????2.2海陸經(jīng)濟系統(tǒng)不協(xié)調(diào)

????由于海陸產(chǎn)業(yè)在分類和空間布局上存在差異，生產(chǎn)要素的流動也具有地域間和產(chǎn)業(yè)間的差異，資本、人才和技術(shù)在海、陸間流動受阻，會導(dǎo)致生產(chǎn)要素的空間錯配和產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)性扭曲，影響沿海地區(qū)的生產(chǎn)效率。首先，由于資源要素的承載空間不同，區(qū)別于陸域環(huán)境，海洋作為連續(xù)的、持續(xù)運動的水體，賦予了海洋資源的公有性和獨特性，且由于開發(fā)難度大且技術(shù)要求高，導(dǎo)致海洋經(jīng)濟活動風(fēng)險大且成本高。其次，海陸產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)演變規(guī)律不同。由于我國尚未對海洋進行全局性、系統(tǒng)性的定位與部署，區(qū)域間海洋經(jīng)濟的發(fā)展參差不齊，與陸域經(jīng)濟仍存在較大差距。沿海地區(qū)陸域經(jīng)濟雖然憑借區(qū)位優(yōu)勢和國家政策的扶持，工業(yè)化發(fā)展迅速，但海洋經(jīng)濟的發(fā)展受制于人才、技術(shù)和資金等因素，資源商業(yè)化開發(fā)成本高、規(guī)模效益低，海洋工業(yè)體系的建立與陸域工業(yè)化進程脫節(jié)。同時，由于海陸布局不合理，海岸帶部分開發(fā)區(qū)呈“飛地”發(fā)晨，得不到城市的有效支撐，難以實現(xiàn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的互動，導(dǎo)致海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變發(fā)展滯后，與陸域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)銜接錯位。正是由于海陸間的這些差異，影響了海陸產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)的生產(chǎn)要素通過產(chǎn)品的聯(lián)系和產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)根據(jù)各自特征進行互動和互補，不利于海陸經(jīng)濟聯(lián)動發(fā)展。

????2.3海陸資源開發(fā)與生態(tài)保護不統(tǒng)一

????海岸帶開發(fā)模式、強度和空間結(jié)構(gòu)應(yīng)考慮海岸帶自然生態(tài)基底條件，但現(xiàn)實中沿海地區(qū)盲目性的大規(guī)模開發(fā)給海岸帶可持續(xù)性發(fā)展和生態(tài)環(huán)境帶來巨大壓力。隨著沿海地區(qū)城市化進程的加快，在陸域空間和資源日趨緊張的背景下，海域成為城市尋求發(fā)展的重要拓展空間。然而，由于海陸性質(zhì)不同，海岸帶資源分布時空不均，缺乏將海、陸看作一個整體系統(tǒng)進行保護和開發(fā)的觀念，造成對海洋資源和環(huán)境的保護力度并不能與開發(fā)力度相匹配。如由于缺乏全局性統(tǒng)籌規(guī)劃，地方政府對海岸帶土地（海域）利用區(qū)位的不合理性，大規(guī)模的圍海造田、港口碼頭和臨港工業(yè)園區(qū)重復(fù)建設(shè)、旅游開發(fā)、水產(chǎn)養(yǎng)殖等人類活動使近海海域污染嚴(yán)重，原生性景觀資源持續(xù)減少，生態(tài)服務(wù)功能日趨弱化，進而，導(dǎo)致港口建設(shè)與漁業(yè)發(fā)展的矛盾，以及海洋能源開發(fā)和近海區(qū)工業(yè)排污與漁業(yè)資源養(yǎng)護的矛盾激化。這種以海洋污染為代價置換經(jīng)濟發(fā)展的模式與海陸系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展相悖。

????2.4海陸空間規(guī)劃體系不兼容

????由于海、陸之間存在兩個規(guī)劃管理界線、兩套國土空間分類標(biāo)準(zhǔn)和兩種開發(fā)保護戰(zhàn)略，兩者交疊的海岸帶地區(qū)可能同時存在兩種空間規(guī)劃安排。一方面，海洋與陸地的空間規(guī)劃各行其是、各不相謀；另一方面，現(xiàn)有的海岸帶規(guī)劃，并沒有將海洋與陸地看作一個整體，依舊分別進行規(guī)劃。海岸帶地區(qū)人類活動頻繁，生態(tài)系統(tǒng)復(fù)雜且生態(tài)類型相互交叉、相互重疊，在自然資源部成立前，海岸帶的規(guī)劃管理是以要素為依據(jù)由多個部門分類管控和制定相關(guān)法律法規(guī)，并沒有形成統(tǒng)一的管理部門。政府部門間通過確立自己的“權(quán)益邊界”，使各自權(quán)益最大化的同時，又想將“責(zé)任邊界”最小化，最終造成多種專項規(guī)劃對同一區(qū)域資源保護與開發(fā)利用的管治缺少協(xié)調(diào)，相關(guān)法規(guī)條款匱乏且內(nèi)容存在交叉、重復(fù)。同時，由于陸域和海域空間規(guī)劃獨立存在，規(guī)劃邊界不明晰、規(guī)劃范圍存在重疊的現(xiàn)象尤為突出。其中，由于沿海土地（海域）用途和權(quán)屬不明晰，致使管理部門在執(zhí)法過程中引發(fā)矛盾沖突，如灘涂濕地利用的所有權(quán)和使用權(quán)歸屬問題及由此產(chǎn)生的傳統(tǒng)漁民用海權(quán)與土地使用權(quán)之間的沖突，以及海岸帶同一區(qū)域土地（海域）開發(fā)和利用的空間功能定位矛盾導(dǎo)致的沿海地區(qū)項目難以落地，發(fā)展遲滯等問題嚴(yán)峻。

????3、國土空間規(guī)劃視角下海陸統(tǒng)籌的優(yōu)化路徑

????基于國土空間規(guī)劃背景下海陸統(tǒng)籌的概念與內(nèi)涵，面向海陸統(tǒng)籌存在的關(guān)鍵問題和挑戰(zhàn)，本文從空間、生態(tài)、經(jīng)濟和管治四個維度制定國土空間規(guī)劃下的海陸統(tǒng)籌實施路徑，以促進沿海地區(qū)實現(xiàn)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展。

????3.1明確統(tǒng)籌邊界和發(fā)展定位

????目前，海陸統(tǒng)籌的邊界劃分方法大致分為三類：陸域全域加海域全域、陸域沿海行政單元加海域全域、陸域以海岸線為基準(zhǔn)向內(nèi)陸腹地做等距離延伸(20 km左右)加海域全域。經(jīng)比較，以陸域全域加海域全域的劃分方法對海陸統(tǒng)籌的細(xì)節(jié)刻畫不明顯，統(tǒng)籌重點不明晰；以海岸線為基準(zhǔn)向陸域延伸做等距緩沖加海域全域的劃分方法未能綜合考慮生態(tài)系統(tǒng)整體性和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟聯(lián)動性；而陸域以沿海行政單元加海域全域的劃分方法，既明確了陸域的統(tǒng)籌重點，又綜合考慮了流域—河口—海域生態(tài)系統(tǒng)整體性以及陸域與海域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟聯(lián)動性，因此最終選取陸域沿海行政單元界線和領(lǐng)海界線作為海陸統(tǒng)籌邊界。值得注意的是，由于海陸統(tǒng)籌具有尺度性，當(dāng)劃分中、小尺度（省域和城市）的海陸統(tǒng)籌邊界時陸域沿海行政邊界可以選取縣級行政單元界線；當(dāng)統(tǒng)籌尺度擴大到國家乃至全球尺度時，陸域統(tǒng)籌邊界則可以適當(dāng)擴展行政單元的級別。此外，在具體劃分時還需結(jié)合研究區(qū)的本底情況及發(fā)展定位。

????3.2劃定功能空間，優(yōu)化海陸空間布局

????根據(jù)自然資源部國土空間規(guī)劃將全國國土空間劃分為生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間三大功能類型的總體思路，對研究區(qū)海陸統(tǒng)籌研究范圍內(nèi)的海陸功能空間進行劃分。海陸空間功能整合以研究范圍內(nèi)海陸空間的全覆蓋、空間邊界不交叉、空間屬性與空間用途相對應(yīng)且不重疊、不沖突為劃分原則，具體劃分思路為：將陸域土地利用現(xiàn)狀中的林地、草地和自然保留地，以及海洋功能區(qū)中的海洋保護區(qū)、保留區(qū)、旅游休閑娛樂區(qū)以及水產(chǎn)種植資源保護區(qū)統(tǒng)籌劃分為生態(tài)空間；將陸域土地利用現(xiàn)狀中的工業(yè)城鎮(zhèn)及居民點用地、交通運輸及特殊用地，以及海洋功能區(qū)中港口航運區(qū)和錨地區(qū)統(tǒng)籌劃分為建設(shè)空間；將陸域土地利用現(xiàn)狀中的耕地、園地及農(nóng)業(yè)設(shè)施用地，以及海洋功能空間中的捕撈區(qū)和海洋增殖區(qū)統(tǒng)籌劃分為農(nóng)漁空間。其中，對于海洋功能區(qū)劃中其他功能區(qū)，根據(jù)實際利用情況、用途及對海洋功能的影響程度，相應(yīng)地統(tǒng)籌劃分為生態(tài)空間和建設(shè)空間。通過科學(xué)優(yōu)化功能空間復(fù)合，降低生產(chǎn)空間和生活空間對生態(tài)空間的負(fù)面干擾，提升資源、空間的利用效率，保證海陸生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間格局協(xié)同和高效。

????3.3 構(gòu)建保護體系，改善海陸生態(tài)環(huán)境

????在海陸統(tǒng)籌中，生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)問題的產(chǎn)生是地區(qū)發(fā)展不平衡所導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境治理質(zhì)量和效益不高的具體表現(xiàn)。因此，為平衡海陸發(fā)展、提高生態(tài)環(huán)境治理和管理效率，要牢固樹立“碧海銀灘也是金山銀山”的理念，從全域生態(tài)安全格局出發(fā)，建立“定點—連線—成面”的系統(tǒng)性保護修復(fù)體系，以規(guī)劃區(qū)內(nèi)兼顧陸域和海域且擁有較高生態(tài)多樣性、物種多樣性和生物生產(chǎn)力的生態(tài)系統(tǒng)為重點，以恢復(fù)近海域和近海岸水系為軸線，以流域為連接海域和陸域的紐帶形成保護網(wǎng)絡(luò)，加強山體生態(tài)保育，打造水源涵養(yǎng)功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)，增強環(huán)境容量，保障海岸帶生態(tài)安全。同時，加強海陸生態(tài)保護修復(fù)同步化，強化人海小流域和河口、海岸線的生態(tài)環(huán)境綜合整治、重點防控海洋養(yǎng)殖污染，加強特殊海洋生態(tài)系統(tǒng)（如紅樹林、濱海濕地等）的保護修復(fù)。嘗試建立以近海域排污總量控制為核心的海洋環(huán)境監(jiān)管機制，強化海域污染監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和管理工作，健全海洋生態(tài)補償和生態(tài)損害賠償制度，逐步建立海陸一體、源頭把關(guān)、防治結(jié)合的海陸生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)動工作機制，充分發(fā)揮地方政府、科研機構(gòu)和企業(yè)等各方優(yōu)勢，加強環(huán)保交流合作，最終形成海岸帶地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)化治理與常態(tài)化保護格局。

????3.4統(tǒng)籌多元要素，促進海陸經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展

????在充分借鑒發(fā)達沿海國家和地區(qū)海陸經(jīng)濟一體化成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國沿海地區(qū)海陸經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀和特點，基于多元要素統(tǒng)籌視角凝練適合我國沿海地區(qū)海陸經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑。

????強化海陸資源協(xié)同開發(fā)，推動經(jīng)濟聯(lián)動發(fā)展。建立海岸帶資源市場化配置機制，促進海陸資源高效利用；構(gòu)建海陸產(chǎn)業(yè)鏈接紐帶，通過延伸海陸產(chǎn)業(yè)復(fù)合鏈條加深臨港產(chǎn)業(yè)與腹地產(chǎn)業(yè)鏈接?？刂崎_發(fā)節(jié)奏，協(xié)調(diào)海陸開發(fā)與保護配置；共建生態(tài)示范區(qū)發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟，促進海陸生態(tài)—經(jīng)濟系統(tǒng)良性循環(huán)，提升沿海地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力。完善海岸帶基礎(chǔ)設(shè)施體系，推進港、產(chǎn)、城、人融合發(fā)展。加快建設(shè)沿海交通快速道路網(wǎng)，完善海陸基礎(chǔ)設(shè)施的銜接配套，構(gòu)建通達、高效的沿?？焖倬C合交通運輸體系。以臨港大型產(chǎn)業(yè)為支撐，建設(shè)和完善相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)區(qū)與港口綜合功能及口岸服務(wù)體系。加快構(gòu)建現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)型生態(tài)城市，完善城市服務(wù)功能，實現(xiàn)港、產(chǎn)、城、人融合交互發(fā)展。

????統(tǒng)籌銜接海陸功能布局，促進區(qū)域城市群的協(xié)同發(fā)展。綜合海陸資源的環(huán)境承載能力與開發(fā)利用的適宜性，優(yōu)化海岸帶產(chǎn)業(yè)布局，以臨港高端制造業(yè)為主導(dǎo)，以海洋現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為特色，以海洋新興產(chǎn)業(yè)為經(jīng)濟新增長點，實施以海定陸、海陸統(tǒng)籌的策略，加快拓展藍(lán)色經(jīng)濟空間，形成更高能級的海陸協(xié)同發(fā)展格局。

????擴大陸域創(chuàng)新中心的知識溢出效應(yīng)，提升海域創(chuàng)新能級。基于陸域的創(chuàng)新中心優(yōu)勢，創(chuàng)新財稅金融支持政策，加強財政對海洋型創(chuàng)新人才培育和引進的傾斜力度，建立面向涉海關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)基地。支持海洋型科技企業(yè)孵化器建設(shè)，推動高標(biāo)準(zhǔn)科創(chuàng)平臺建設(shè)，促進創(chuàng)新要素集聚，形成海陸創(chuàng)新聯(lián)動發(fā)展模式。

????3.5完善規(guī)劃體系，保障海陸一體化治理

????海陸統(tǒng)籌作為指導(dǎo)海域和陸域兩大系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展的空間治理手段，必須充分發(fā)揮各級政府的主體地位和職能，針對海陸統(tǒng)籌中的現(xiàn)實問題，充分利用政府在宏觀調(diào)控中的經(jīng)濟手段、法律手段和行政手段，協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，為海陸資源和空間的利用與保護提供一體化治理保障。

????首先，要理順現(xiàn)行規(guī)劃和行政監(jiān)管主體。海陸統(tǒng)籌規(guī)劃主要在國土空間規(guī)劃體系下展開，其編制和監(jiān)督實施主體是對應(yīng)層級的自然資源部及其下屬行政部門。為根治以往“海陸分治”的“條塊、分散”式治理弊端，相應(yīng)各級行政部門要逐步完善建立高效便捷、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理模式和海陸資源、空間的統(tǒng)籌整合、一體化管理和開發(fā)機制，以協(xié)調(diào)各方利益主體用海、用地矛盾，提高管理效率。其次，應(yīng)把握好海陸統(tǒng)籌規(guī)劃的地位。作為國家國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略部署下的專項規(guī)劃，海陸統(tǒng)籌規(guī)劃應(yīng)著重探索如何將陸域和海域的環(huán)境規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及各類空間詳細(xì)規(guī)劃實現(xiàn)“一張圖”，避免“規(guī)劃沖突”和“規(guī)劃真空”，推進國土空間規(guī)劃體系的改革探索，以解決以往海陸規(guī)劃“打架”問題。再次，海陸統(tǒng)籌規(guī)劃需要法律法規(guī)作為制度保障。應(yīng)從結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上進一步健全完善法律體系，以強制執(zhí)行力促進海陸統(tǒng)籌規(guī)劃運轉(zhuǎn)良好，強化國土空間統(tǒng)一事權(quán)，為從“山頂?shù)胶Ｑ蟆钡娜^程開發(fā)和保護提供法律保障。

????4、結(jié)論與討論

????沿海地區(qū)不僅是我國區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的重要示范區(qū)，也是中國參與經(jīng)濟全球化的戰(zhàn)略區(qū)域。新一輪國土空間規(guī)劃背景下，海陸統(tǒng)籌成為推動沿海地區(qū)高效協(xié)同發(fā)展和高水平聯(lián)結(jié)全球的重要政策工具。本文嘗試在梳理國內(nèi)外沿海地區(qū)海陸統(tǒng)籌實踐進程和相關(guān)政策演進的基礎(chǔ)上，厘清新一輪國土空間規(guī)劃背景下海陸統(tǒng)籌的概念內(nèi)涵，并針對海陸統(tǒng)籌中存在的關(guān)鍵問題與挑戰(zhàn)，提出優(yōu)化海陸統(tǒng)籌的實踐路徑。得到以下結(jié)論：

????(1)我國沿海地區(qū)經(jīng)歷了由“點”到“點—線”再到“點—線—面”的海陸統(tǒng)籌實踐和政策演進路徑；而新一輪國土空間規(guī)劃背景下海陸統(tǒng)籌的內(nèi)涵是：基于“點—線—面”戰(zhàn)略思維，通過發(fā)揮全域全要素間的互動作用，以海陸資源要素整合、海陸產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、海陸生境共治、海陸空間互聯(lián)和海陸制度互嵌，將沿海地區(qū)打造成基于“流”空間的區(qū)域網(wǎng)絡(luò)，提升其生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間品質(zhì)。

????(2)海陸統(tǒng)籌作為沿海地區(qū)國土空間規(guī)劃的重要環(huán)節(jié)，在實踐中主要面臨四個關(guān)鍵問題與挑戰(zhàn)：海陸空間邊界不明晰、海陸經(jīng)濟系統(tǒng)不協(xié)調(diào)、海陸資源開發(fā)與生態(tài)保護不統(tǒng)一和海陸空間規(guī)劃體系不兼容，同時，這也是沿海地區(qū)國土空間開發(fā)失序的主要癥結(jié)：

????(3)海陸統(tǒng)籌實踐路徑：明確統(tǒng)籌邊界和目標(biāo)定位；劃分功能空間，優(yōu)化海岸帶空間布局；構(gòu)建系統(tǒng)性的生態(tài)保護體系，改善海岸帶生態(tài)環(huán)境；統(tǒng)籌配置多元要素，縮小海陸間經(jīng)濟差距，促進沿海地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展；完善規(guī)劃體系，保障海陸一體化治理。

????需要指出的是，任何一個有關(guān)空間的機制和政策均具有尺度性。無疑，海陸統(tǒng)籌作為一種海陸空間開發(fā)保護戰(zhàn)略必然具有尺度性。不同空間尺度的海陸統(tǒng)籌具有不同的戰(zhàn)略重點和規(guī)劃目標(biāo)，因此，在制定海陸統(tǒng)籌政策時應(yīng)強化尺度轉(zhuǎn)換思維。本文對國土空間背景下海陸統(tǒng)籌實踐路徑的探索聚焦于地方尺度，重點在考慮沿海城市生境保護的基礎(chǔ)上對海陸空間、產(chǎn)業(yè)、資源、制度等進行統(tǒng)籌配置，以實現(xiàn)沿海地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)研究尺度擴大到區(qū)域尺度時，統(tǒng)籌重點應(yīng)考慮破除地方政府和各級行政部門間的“權(quán)責(zé)壁壘”，增加制度的包容性和互嵌性，從源頭上解決“分段治理”現(xiàn)象，同時構(gòu)建配套海陸基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，以期為跨行政區(qū)的“流”空間開發(fā)保護戰(zhàn)略的實施提供硬件支撐，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。雖然領(lǐng)海爭端和海上利益沖突不斷，但是隨著經(jīng)濟全球化的不斷深入，國際間的關(guān)系越發(fā)趨向相互依存態(tài)勢，合作與發(fā)展成為主旋律。這種國家間的地緣政治和經(jīng)濟關(guān)系在海陸關(guān)系上得到一定程度的詮釋。全球化時代，海陸關(guān)系逐漸由片面的、靜止的關(guān)系轉(zhuǎn)向一種互動的和聯(lián)合的關(guān)系。因此，當(dāng)統(tǒng)籌尺度上升至全球范圍時，其統(tǒng)籌的重點應(yīng)變?yōu)椋涸诖_保國家權(quán)益的前提下，積極推進海洋各領(lǐng)域的國際合作，在經(jīng)濟領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)以國際大循環(huán)帶動國內(nèi)國際雙循環(huán)，在生態(tài)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)各國共同深度參與應(yīng)對全球生境變化問題，在區(qū)域身份認(rèn)同的基礎(chǔ)上增強文化和制度的互學(xué)互鑒。

????????????????????????????????摘自：《自然資源學(xué)報》2022年第4期