監(jiān)察對象認定及立案依據(jù)梳理

一、監(jiān)察對象下班后實施酒駕、賭博等非職務(wù)行為時，還是否屬于監(jiān)察對象？

實踐中，有人會有疑問，干部酒駕、賭博行為跟他職務(wù)沒有關(guān)系，并不是職務(wù)行為，那酒駕、賭博的時候不是監(jiān)察對象了吧，就不能對他監(jiān)察立案了？

這是一個常識性的問題，一個人被認定為監(jiān)察對象了，那么他會不會因為一天中的不同時間段而不同？比如，在工作八小時期間是監(jiān)察對象，下班后娛樂的時候就不是監(jiān)察對象了呢？顯然，這樣理解是有問題的。只要他沒有被停職，擁有一份履行公權(quán)力的工作，那么沒有被停職前都是監(jiān)察對象?！奥男泄珯?quán)力”并不是指靜態(tài)的具體實施履行公職行為的時間點，而是履行公權(quán)力的工作狀態(tài)持續(xù)期間或者委托從事某個公權(quán)力項目完成前，都屬于“履行公權(quán)力”期間。通俗的講，我們可以理解為，監(jiān)察對象上班了，監(jiān)察對象下班了，監(jiān)察對象在吃飯，監(jiān)察對象在娛樂，監(jiān)察對象在酒駕，監(jiān)察對象在賭博，監(jiān)察對象在睡覺.......因此，只要這個人從事的是履行公權(quán)力的工作，那么他下班后實施非職務(wù)行為時，他還是監(jiān)察對象。

二、監(jiān)察對象認定中的疑難復雜問題

（一）從事管理?！?/strong>監(jiān)察法》中對事業(yè)單位和國有企業(yè)中監(jiān)察對象認定用了“從事管理”的人員。何為“從事管理”，在實踐中的認識較為混亂，有些簡單的從字面上理解為只要從事管“人”“財”“物”的工作，都叫從事管理工作，這個歸納是不夠精準的。舉個例子，單位駕駛員，在開車期間對公車這個財物也是有一定支配、看管、維護等職責的，能否簡單的認為是管理工作？單位的清潔工，對一些財物也是有管理的，比如對清潔用品、清潔工具的使用管理等，能否認為屬于《監(jiān)察法》意義上的從事管理？顯然，光從字面上理解管理并不準確，而應(yīng)從本質(zhì)上去區(qū)分。“從事管理”應(yīng)與“從事公務(wù)”相掛鉤，《監(jiān)察法》中的“從事管理”指的的是從事公務(wù)的行為，而“從事公務(wù)”應(yīng)與“從事勞務(wù)”相區(qū)別。簡單的講，單純的駕駛員和清潔工雖然對單位財物有一定的支配、管理的職權(quán)，但這種行為從事的是簡單的勞務(wù)而并不是公務(wù)，就不能認為系《監(jiān)察法》上規(guī)定的“從事管理”工作的人員。而這類人員是否認定為監(jiān)察對象，在職務(wù)犯罪中能否認定“國家工作人員”的標準是一致的。2003年最高法《全國法院審判經(jīng)濟犯罪案件工作座談會紀要》規(guī)定“從事公務(wù)表現(xiàn)為與職權(quán)相聯(lián)系的公共事務(wù)以及監(jiān)督、管理國有財產(chǎn)的職務(wù)活動，如國有公司中的董事、經(jīng)理、監(jiān)事、會計、出納等管理監(jiān)督國有財產(chǎn)等活動屬于從事公務(wù)。而不具備職權(quán)內(nèi)容的勞務(wù)活動、技術(shù)服務(wù)工作如售貨員、售票員等從事的工作，一般不認為是公務(wù)”。由此可見，一般情況下，國家單位中的駕駛員和清潔工都不是監(jiān)察對象和國家工作人員。但如果在國家單位中的駕駛員和清潔工兼顧了單位辦公室對一些物資的采購、發(fā)放、統(tǒng)籌管理等工作，那也可以認為該工作具有從事公務(wù)性，而認定他們?yōu)楸O(jiān)察對象和國家工作人員。如果在物資采購、發(fā)放、保管過程中利用職權(quán)私自侵吞、套取、騙取單位財物的，可構(gòu)成貪污犯罪，如果不認定為監(jiān)察對象，哪怕侵吞的是國有資產(chǎn)，那么也只能構(gòu)成職務(wù)侵占罪。舉例：國有事業(yè)性質(zhì)的醫(yī)院中掛號、收費的工作人員，從事的是公務(wù)行為還是勞務(wù)行為？這又是一個頗具爭議的問題，這些人員在實踐中利用職權(quán)占有收費的行為，在司法實務(wù)中有些認為系國家工作人員而認定貪污罪，有些則認為是非國家工作人員而認定了職務(wù)侵占罪。主要爭議是判斷該行為是從事勞務(wù)還是公務(wù)，根據(jù)上面2003年的《紀要》規(guī)定，不具備職權(quán)內(nèi)容的勞務(wù)活動、技術(shù)服務(wù)工作如售貨員、售票員等從事的工作，一般不認為是公務(wù)。因此，在實踐中遇到這類案例，應(yīng)謹慎對待，涉及犯罪的，應(yīng)跟司法機關(guān)事先溝通，對主體身份問題達成一致意見。認定從事公務(wù)的系監(jiān)察對象的由監(jiān)委管轄，認定從事勞務(wù)系非監(jiān)察對象的由公安機關(guān)管轄。

（二）國有參股企業(yè)中的監(jiān)察對象認定。國有參股企業(yè)（包括國有控股）中監(jiān)察對象的認定，和刑法關(guān)于國有參股企業(yè)中國家工作人員的認定標準是一致的。國有參股企業(yè)招錄中有兩類人，一類是企業(yè)人事部門、董事會從頭到尾自主決定的，無須向國資部門或者相關(guān)黨組織報批、報備的。另一類是招錄前、招錄中或招錄后，需要由國資部門、黨組織等提名、推薦、任命、批準的，當然公司的人事部或者董事會也要過一下。第二類人往往會被安排在重要崗位，履行組織、領(lǐng)導、管理、監(jiān)督等職責，那么這部分人就屬于監(jiān)察對象和國家工作人員，而第一類人員，哪怕是被安排在比較重要的崗位也不屬于監(jiān)察對象和國家工作人員。

三、對監(jiān)察對象立案的依據(jù)梳理

對監(jiān)察對象的職務(wù)違法行為根據(jù)《監(jiān)察法》進行立案，這是比較常見的。而對監(jiān)察對象的非職務(wù)違法行為，能否根據(jù)《監(jiān)察法》進行立案呢？這里有一個誤區(qū)，會誤認為《監(jiān)察法》是針對職務(wù)違法行為設(shè)置的。其實，《監(jiān)察法》除了管監(jiān)察對象的職務(wù)違法行為外，還要管監(jiān)察對象的非職務(wù)違法行為，這是因為監(jiān)察對象的非職務(wù)行為比如吸毒、酒駕、嫖娼、賭博、打架等行為嚴重影響了國家公職人員的形象，損害了黨和國家的利益。這些普通的違法行為，屬于監(jiān)察對象的道德操守情況。因此，《監(jiān)察法》同樣需要對監(jiān)察對象的道德操守情況進行監(jiān)督檢查和處置。《監(jiān)察法》第十一條第(一)項規(guī)定“對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進行監(jiān)督檢查”。因此，監(jiān)察對象八小時外的非職務(wù)違法行為，監(jiān)察機關(guān)是可以立案并政務(wù)處分的。《監(jiān)察法》第四十五條第一款第(二)項規(guī)定“對違法的公職人員依照法定程序作出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務(wù)處分決定”。這里的用詞“違法”而不是“職務(wù)違法”，它就包含了非職務(wù)違法行為。

注意：前提是需要判斷是否屬于監(jiān)察對象。是監(jiān)察對象的，監(jiān)察機關(guān)才能進行立案并給予政務(wù)處分。而非監(jiān)察對象的，只能讓其所在人事主管部門履行主體責任，對其作出處分。

立案的相關(guān)依據(jù)

（一）單一職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪

立案依據(jù)：《監(jiān)察法》第三十九條第一款

經(jīng)過初步核實，對監(jiān)察對象涉嫌職務(wù)違法犯罪，需要追究法律責任的，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當按照規(guī)定的權(quán)限和程序辦理立案手續(xù)。

（二）除了職務(wù)犯罪又跟其他機關(guān)有互涉的罪名

立案依據(jù)：《監(jiān)察法》第三十四條第二款

被調(diào)查人既涉嫌嚴重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應(yīng)當由監(jiān)察機關(guān)為主調(diào)查，其他機關(guān)予以協(xié)助。

（三）非職務(wù)違法行為，如賭博、嫖娼等

立案依據(jù)： 《監(jiān)察法》第十一條第(一)項

對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進行監(jiān)督檢查。

作出處分依據(jù)：《監(jiān)察法》第四十五條第一款第(二)項規(guī)定，對違法的公職人員依照法定程序作出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務(wù)處分決定。

（四）發(fā)生違法問題時屬于監(jiān)察對象范圍，立案調(diào)查時不屬于監(jiān)察對象

 依照《監(jiān)察法》第3條、第11條、第45條第1款第2項和第46條之定，鑒于其身份不再是監(jiān)察對象，一般可以立案調(diào)查，但不再適用政務(wù)處分，若依法可以由其主管單位給予處分的可按程序提出建議。

（五）紀委立案后，需要同時給予政務(wù)處分的

對于具有黨員身份的監(jiān)察對象，既違紀又涉嫌職務(wù)違法、職務(wù)犯罪，需要追究紀律責任、法律責任的，原則上同時辦理紀委立案審査手續(xù)和監(jiān)委立案調(diào)查手續(xù)；認為違紀需要追究紀律責任，但尚不確定其涉嫌職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的，可以先辦理紀委立案審查手續(xù)，根據(jù)審查情況再決定是否辦理監(jiān)委立案調(diào)查手續(xù)。紀委立案后，需要同時給予政務(wù)處分的，若調(diào)查過程中不需要采取只有政務(wù)立案后方可采取的留置、搜查、凍結(jié)等調(diào)查措施，也不涉及移送檢察機關(guān)審查起訴的，一般可不再補辦監(jiān)委立案手續(xù)。