導(dǎo)讀

2021年10月30日第18屆中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)科發(fā)展論壇上，同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院副院長(zhǎng)張尚武教授做了題為“'三區(qū)三線’統(tǒng)籌劃定與國(guó)土空間布局優(yōu)化：難點(diǎn)與方法思考” 的主題演講。報(bào)告從建立國(guó)土空間規(guī)劃體系的特點(diǎn)和初衷著眼，分析了當(dāng)前“三區(qū)三線”劃定中的問(wèn)題和難點(diǎn)，論述了這項(xiàng)工作的內(nèi)在邏輯和內(nèi)涵，并從認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變、技術(shù)鏈接、實(shí)施體系三方面提出了對(duì)工作方法的思考。

主題演講人：張尚武（同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院副院長(zhǎng)，教授）

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工作難點(diǎn)

認(rèn)識(shí)“三區(qū)三線”劃定工作的意義，首先要理解國(guó)土空間規(guī)劃改革的目的和要求。從改革的目的來(lái)看，是為了發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性作用，突出“多規(guī)合一”和“監(jiān)督實(shí)施”，關(guān)鍵是十字形體系構(gòu)建，縱向構(gòu)建從國(guó)家到地方的規(guī)劃編制體系，橫向構(gòu)建從規(guī)劃到實(shí)施的規(guī)劃運(yùn)行體系。從改革要求來(lái)看，要樹(shù)立國(guó)土空間“全域全要素”的概念，處理好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，以統(tǒng)籌劃定“三區(qū)三線”作為優(yōu)化國(guó)土空間布局、實(shí)施國(guó)土空間用途管制的一項(xiàng)核心基礎(chǔ)工作，構(gòu)建從國(guó)家到地方國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的新格局的底板。

建立國(guó)土空間規(guī)劃體系是我國(guó)空間規(guī)劃運(yùn)行制度的重新架構(gòu)，“三區(qū)三線”劃定是焦點(diǎn)，特別是當(dāng)前國(guó)務(wù)院布置的試劃工作突出對(duì)耕地嚴(yán)格保護(hù)要求，在地方實(shí)際工作中碰到了許多具體問(wèn)題和難點(diǎn)，越是在這樣的情況下，越是要理清改革的邏輯和方向。

當(dāng)前“三區(qū)三線”試劃工作中產(chǎn)生的一些具體問(wèn)題和難點(diǎn)，可以分為三個(gè)層面：

第一個(gè)方面是認(rèn)識(shí)層面，即基本的邏輯是什么？建立國(guó)土空間規(guī)劃體系總體上強(qiáng)調(diào)自上而下推進(jìn)編制工作，但實(shí)際情況是同步開(kāi)展，如何理解自上而下與自下而上的關(guān)系？這次改革是不是只是強(qiáng)調(diào)底線控制，“三線”劃定作為一項(xiàng)核心工作，與空間戰(zhàn)略是什么關(guān)系？

第二個(gè)方面是技術(shù)層面，即如何劃。當(dāng)前在技術(shù)層面碰到許多具體問(wèn)題，如雙評(píng)價(jià)作為要開(kāi)展規(guī)劃編制的工作基礎(chǔ)，到底起到什么樣的作用？當(dāng)前試劃工作突出耕地保護(hù)，但保護(hù)好了耕地，是不是就等于優(yōu)化了格局的？還有一些其他問(wèn)題，如加強(qiáng)開(kāi)發(fā)邊界的剛性管控，如何應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展的不確定性？許多地方實(shí)際上都存在城鄉(xiāng)建設(shè)用地倒掛現(xiàn)象，但規(guī)劃都希望通過(guò)鄉(xiāng)村減量增量流量，究竟怎么看待鄉(xiāng)村未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)？

第三個(gè)方面是行政層面，即如何管?？傮w上是要求規(guī)劃編制要面向規(guī)劃管理和實(shí)施，要求編制好用、管用、實(shí)用規(guī)劃，必然要求將怎么劃和怎么管對(duì)應(yīng)起來(lái)，當(dāng)前的工作重點(diǎn)在劃，而針對(duì)如何管的規(guī)則尚未建立。

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內(nèi)在邏輯

2.1 緣起：為什么劃“三區(qū)三線”，什么是“三區(qū)三線”

首先應(yīng)該從內(nèi)在邏輯和基本概念上來(lái)理解和認(rèn)識(shí)。實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略是生態(tài)文明時(shí)代國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)思想的一次重大變革，通過(guò)建立自然地理格局、人口分布與區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局的空間匹配關(guān)系，重塑?chē)?guó)土空間戰(zhàn)略格局，這是國(guó)土空間規(guī)劃體系改革的總體邏輯。

“三區(qū)”是構(gòu)建國(guó)家開(kāi)發(fā)保護(hù)格局的要求，對(duì)應(yīng)空間功能分區(qū)，是多層次的?！叭€”是落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略的具體治理手段，要落實(shí)到土地用途分類(lèi)管控。

地方層面劃定三區(qū)三線，是為了貫徹國(guó)家戰(zhàn)略到地方的落實(shí)。但目前在傳導(dǎo)體系上有很多斷點(diǎn)，如國(guó)家保護(hù)開(kāi)發(fā)的意圖向地方的傳導(dǎo)，主體功能區(qū)是以行政單元為主的政策區(qū)，但如何與國(guó)土空間用途管制連接起來(lái)，簡(jiǎn)單講，就是如何向規(guī)劃分區(qū)傳導(dǎo)，以及三區(qū)如何向三線傳導(dǎo)等等。這其中，國(guó)家的綱要是總綱，并需要構(gòu)建起自上而下的管控體系，及一套政策、技術(shù)、行政體系與之相適應(yīng)。

2.2 “三區(qū)三線”統(tǒng)籌劃定與國(guó)土空間布局的優(yōu)化的關(guān)系

劃定“三區(qū)三線”是為了強(qiáng)化底線控制，但不能與空間戰(zhàn)略割裂開(kāi)來(lái)，共同構(gòu)成了空間布局優(yōu)化的整體關(guān)系。不同空間層次有不同的側(cè)重點(diǎn)。國(guó)家尺度上不僅要落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，也要落實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)和國(guó)家重大戰(zhàn)略，提出自上而下的傳導(dǎo)要求；省級(jí)層面強(qiáng)調(diào)的是指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、深化，并監(jiān)督實(shí)施；到了市縣層面是布局優(yōu)化更為關(guān)鍵，要從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展角度建構(gòu)建相對(duì)穩(wěn)定的城市結(jié)構(gòu)形態(tài)。

縱向體系和橫向要素協(xié)調(diào)?？v向上，自上而下構(gòu)建的主體功能區(qū)制度凸顯了國(guó)土空間規(guī)劃改革的重要意義，及國(guó)土空間規(guī)劃作為政策性規(guī)劃的內(nèi)涵。橫向上，全域全要素通過(guò)三類(lèi)空間來(lái)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，德國(guó)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，將景觀規(guī)劃作為各類(lèi)要素協(xié)調(diào)和法規(guī)落實(shí)的核心政策工具。

2.3 統(tǒng)籌劃定“三區(qū)三線”的綜合性?xún)?nèi)涵

“三區(qū)三線”劃定不是數(shù)字游戲，要落實(shí)戰(zhàn)略意圖、守住底線，進(jìn)而優(yōu)化國(guó)土空間布局，不能局限于技術(shù)性劃線，要發(fā)揮統(tǒng)籌和管控作用，其背后則是產(chǎn)業(yè)發(fā)展、財(cái)政支出、設(shè)施供給、社會(huì)治理、生態(tài)管控等一系列配套政策機(jī)制，構(gòu)成了更加復(fù)雜的對(duì)國(guó)家空間體系和治理能力的考驗(yàn)。

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方法思考

3.1 認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變：建立國(guó)土空間規(guī)劃的系統(tǒng)觀

國(guó)土空間是多要素復(fù)合、立體化、動(dòng)態(tài)使用的空間，要從多層次、多維度、全生命周期視角，樹(shù)立國(guó)土空間布局優(yōu)化的系統(tǒng)觀。首先要實(shí)事求是，不能讓保護(hù)耕地問(wèn)題變成死結(jié)，尋求自上而下的保護(hù)要求和地方發(fā)展實(shí)際的平衡點(diǎn)，并且要加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變。

一是，系統(tǒng)思維，統(tǒng)籌效率、發(fā)展、公平、安全，不能夠就事論事，變成單一選項(xiàng)；

二是，共生思維，山水林田湖草是生命共同體，安全和資源保護(hù)利用是共生關(guān)系；

三是，多元思維，平衡生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、安全多元價(jià)值目標(biāo)，是空間規(guī)劃改革的意義所在，也是規(guī)劃賦能的價(jià)值所在；

四是，動(dòng)態(tài)思維，優(yōu)化國(guó)土空間格局是動(dòng)態(tài)過(guò)程，要處理好目標(biāo)和過(guò)程的關(guān)系，絕不能讓空間規(guī)劃改革異化為“卡脖子”規(guī)劃，近期重點(diǎn)解決好十四五期間的沖突問(wèn)題。

3.2 加強(qiáng)關(guān)鍵技術(shù)鏈接

有三個(gè)關(guān)鍵技術(shù)鏈接在統(tǒng)籌劃定“三區(qū)三線”中要予以充分重視。

一是，雙評(píng)價(jià)和雙評(píng)估的作用。不同層次的雙評(píng)價(jià)作用不同，國(guó)家>省>市>縣，并且要重視應(yīng)重視區(qū)域和流域評(píng)價(jià)；評(píng)價(jià)方法要實(shí)用，突出解決問(wèn)題導(dǎo)向，特別針對(duì)重大約束和安全風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的結(jié)論要明確；雙評(píng)價(jià)和雙評(píng)估要與空間戰(zhàn)略研究結(jié)合起來(lái)，特別是多宜性問(wèn)題要與方案研究結(jié)合起來(lái)，否則就失去了適宜性評(píng)價(jià)的意義。

二是，注重空間需求預(yù)測(cè)方法和提高策略研制的科學(xué)性。關(guān)注供給和需求之間的匹配性是決定規(guī)劃科學(xué)性的基礎(chǔ)。河南國(guó)土空間規(guī)劃研究中，采用多情景“五定”來(lái)綜合預(yù)測(cè)人口與城鎮(zhèn)化路徑，形成以三大次區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)的差異化空間策略引導(dǎo)體系，這種思路值得推廣。

三是，建立傳導(dǎo)規(guī)則與空間分區(qū)、用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)是關(guān)鍵。分區(qū)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)要跟各層次的規(guī)劃使用對(duì)應(yīng)起來(lái)的；省級(jí)、市市級(jí)再到詳規(guī)要建立分區(qū)向分類(lèi)轉(zhuǎn)化的規(guī)則；針對(duì)既定的三線“不重疊、不交叉”規(guī)則，這個(gè)問(wèn)題要通過(guò)技術(shù)手段來(lái)解決；要通過(guò)開(kāi)發(fā)控制分區(qū)，把功能性、政策性的分區(qū)轉(zhuǎn)化成用途管制手段。

3.3 推動(dòng)實(shí)施體系構(gòu)建

一是，構(gòu)建多規(guī)合一的規(guī)劃運(yùn)行機(jī)制。關(guān)注事權(quán)，強(qiáng)調(diào)實(shí)施導(dǎo)向，以好用、有用、實(shí)用作為評(píng)價(jià)規(guī)劃成果內(nèi)容體系的標(biāo)準(zhǔn)。

二是，突出動(dòng)態(tài)監(jiān)督和滾動(dòng)實(shí)施。建立動(dòng)態(tài)考核和動(dòng)態(tài)實(shí)施模式，以過(guò)程思維推動(dòng)規(guī)劃的實(shí)施，以近期規(guī)劃作為實(shí)施載體，推動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃向戰(zhàn)略性的行動(dòng)規(guī)劃轉(zhuǎn)變。

三是，完善法律法規(guī)和空間政策體系。建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，不僅是統(tǒng)一的規(guī)劃編制體系，更為關(guān)鍵是離不開(kāi)政策和法規(guī)體系的建設(shè)。

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總 結(jié)

針對(duì)當(dāng)前“三區(qū)三線”試劃工作的問(wèn)題和難點(diǎn)，理清工作思路和方法是關(guān)鍵。

一是，建立國(guó)土空間規(guī)劃體系是新時(shí)代國(guó)家空間治理能力建設(shè)的需要，統(tǒng)籌劃定“三區(qū)三線”背后，是城市發(fā)展理念轉(zhuǎn)變到規(guī)劃編制體系、實(shí)施運(yùn)行機(jī)制的系統(tǒng)性重構(gòu)過(guò)程。

二是，統(tǒng)籌劃定“三區(qū)三線”，要樹(shù)立國(guó)土空間規(guī)劃系統(tǒng)觀，不能把發(fā)展和保護(hù)對(duì)立起來(lái)、發(fā)展和安全對(duì)立起來(lái)，更不能按照簡(jiǎn)單的行政思維異化為“算數(shù)落圖”、“劃線”工作。

三是，大道至簡(jiǎn)，行穩(wěn)致遠(yuǎn)，相關(guān)的研究工作和創(chuàng)新實(shí)踐亟待整體推進(jìn)。