作者：徐軍偉

近期，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，讓我國縣城迎來了發(fā)展的重要時刻，也使縣域高等教育發(fā)展問題進入了公眾視線。對此，有學(xué)者提出要建設(shè)中國版的“社區(qū)學(xué)院”，實施“縣縣有大學(xué)”計劃，以期通過對縣域大學(xué)的投資拉動縣域經(jīng)濟增長與人口集聚。但更多的學(xué)者則對這一發(fā)展理念提出了疑問，認(rèn)為邁入普及化發(fā)展階段的中國高等教育，結(jié)構(gòu)布局已基本完成，未來的生源條件也不具備實施這一計劃的基礎(chǔ)。

當(dāng)前，普及化階段的中國高等教育，需要深度回應(yīng)區(qū)域強縣對發(fā)展高等教育的需求，精準(zhǔn)回應(yīng)大城市周邊縣、專業(yè)功能縣對高等教育推進縣域經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型升級的渴求。在國家推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)新發(fā)展階段，高等教育需要以新的發(fā)展理念來構(gòu)建服務(wù)縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的新格局。既不能簡單把“縣縣有大學(xué)”推而廣之、全面鋪開，也不能對高校縣域辦學(xué)一概否定、加以禁止。

緣起：國家和區(qū)域發(fā)展實際需要

雖然我國高等教育實行國家和?。▍^(qū)、市）二級管理體制，高校主要集中在中心城市辦學(xué)，但高校落戶縣域辦學(xué)的歷史由來已久，可以分為基于國家發(fā)展戰(zhàn)略和基于區(qū)域發(fā)展需要兩種類型。

基于國家發(fā)展戰(zhàn)略需要的縣域辦學(xué)高校。從全國范圍來看，基于國家農(nóng)業(yè)發(fā)展、民族人才培養(yǎng)、兵團建設(shè)等需要，我國有若干所高校在建設(shè)之初就選擇在特定的縣域布局。西北農(nóng)林大學(xué)、延邊大學(xué)、石河子大學(xué)等高校的前身都屬于這一類型。

國立西北農(nóng)林?？茖W(xué)校是最早落戶縣域辦學(xué)的高校。1928年至1932年，陜西五年大旱、關(guān)中赤地千里，回陜賑災(zāi)的于右任先生呼吁通過設(shè)立農(nóng)林學(xué)校以“興農(nóng)興學(xué)、開發(fā)西北”，選定在周武王伐紂成功的武功縣張家崗（現(xiàn)在的咸陽市楊凌農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)）創(chuàng)辦學(xué)校、教民稼穡。1934年4月20日，國立西北農(nóng)林?？茖W(xué)校奠基，成為我國最早在縣域辦學(xué)的高等學(xué)府。

延邊大學(xué)是第一所落戶縣域辦學(xué)的民族高等學(xué)校。為加快培養(yǎng)朝鮮族人才，1948年下半年，中共延邊地委召集教育界有識之士討論創(chuàng)辦延邊大學(xué)。1949年，我國以培養(yǎng)朝鮮族干部為目標(biāo)的綜合性民族高等學(xué)校——延邊大學(xué)正式誕生，校址位于延邊朝鮮族自治州首府延吉市。1996年，原延邊大學(xué)、延邊醫(yī)學(xué)院、延邊農(nóng)學(xué)院等合并組建成新的延邊大學(xué)。

石河子大學(xué)是面向建設(shè)需要的縣域辦學(xué)高校。1949年，中國人民解放軍解放新疆進軍途中，第一兵團司令員王震指示創(chuàng)辦了中國人民解放軍第一兵團衛(wèi)生學(xué)校（后來發(fā)展為石河子醫(yī)學(xué)院），成為石河子大學(xué)的前身。1996年，石河子農(nóng)學(xué)院、石河子醫(yī)學(xué)院、兵團師范?？茖W(xué)校和兵團經(jīng)濟?？茖W(xué)校合并組建石河子大學(xué)，校址位于自治區(qū)直轄的石河子市，成為屯墾戍邊、建設(shè)邊疆的重要力量。

基于區(qū)域發(fā)展特定需求的縣域辦學(xué)高校。出于區(qū)域歷史文化、特色經(jīng)濟、林業(yè)保護等特殊需要，我國也有一批高等學(xué)校被布局在縣域。曲阜師范大學(xué)、山西農(nóng)業(yè)大學(xué)、浙江農(nóng)林大學(xué)等高校的前身是其中的典型代表。

曲阜師范大學(xué)是結(jié)合特定歷史文化而在縣域辦學(xué)的高校。曲阜是儒家文化發(fā)源地，為傳承“孔顏型范”之師道，在孔孟桑梓之地建一所師范大學(xué)，是中華民族歷史文化延續(xù)發(fā)展的需要。曲阜師范大學(xué)的前身為山東師范專科學(xué)校，1955年在濟南創(chuàng)建。1956年5月，升格為曲阜師范學(xué)院，同年9月遷址曲阜，開始興辦本科教育。學(xué)校注重依托孔子故里的獨特歷史文化資源，形成了自身的辦學(xué)特色。

山西農(nóng)業(yè)大學(xué)是落戶縣域的著名高等農(nóng)業(yè)學(xué)府。學(xué)校坐落在山西省太谷縣，是山西省唯一的農(nóng)業(yè)高校。其前身是1907年孔祥熙創(chuàng)辦的私立銘賢學(xué)堂，后發(fā)展為私立銘賢學(xué)院，與山西大學(xué)堂一起開創(chuàng)了山西近代高等教育的先河。1951年10月1日，山西省人民政府接管了銘賢學(xué)院，改私立為公辦，正式成立山西農(nóng)學(xué)院。1979年，學(xué)校更名為山西農(nóng)業(yè)大學(xué)，是改革開放之初全國99所重點大學(xué)之一。

浙江農(nóng)林大學(xué)是結(jié)合學(xué)科特點布局在縣域的高校。其前身是1958年創(chuàng)建的天目林學(xué)院，學(xué)校在建校之際把校址選擇在當(dāng)時的臨安縣，是為了更靠近林業(yè)資源豐富、歷史文化悠久的天目山區(qū)域，從而更好地研究與保護天目山的森林資源。

發(fā)展：以市場機制為核心驅(qū)動力

改革開放后，雖然我國有高?？h域辦學(xué)的個案產(chǎn)生，但較多高?？h域辦學(xué)現(xiàn)象的出現(xiàn)，還是集中在高等教育大眾化階段，尤其是進入普及化階段。

1999年的高校擴招，使得我國的高等職業(yè)院校、民辦高校和獨立學(xué)院獲得了快速發(fā)展。當(dāng)時，全國有一批這類院校結(jié)合縣域發(fā)展需求，直接落戶在縣域辦學(xué)，如義烏工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院、浙江廣廈建設(shè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院、浙江橫店影視職業(yè)學(xué)院等。

隨著2008年教育部《獨立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》的正式施行，一批獨立學(xué)院基于500畝用地的基本辦學(xué)條件要求，開始邁出向縣域遷建的步伐。同時，隨著高等教育辦學(xué)規(guī)模進一步擴張的需要，有一批高校開始選擇在經(jīng)濟強縣或與中心城市相鄰的縣域辦學(xué)或舉辦分校區(qū)。以高?？h域辦學(xué)為重要特征的新一輪高等教育布局調(diào)整，成為后大眾化時期我國部分縣域經(jīng)濟強省高等教育發(fā)展的重要特征。

2017年國家“雙一流”建設(shè)計劃實施后，全國各省份都相應(yīng)出臺了高水平大學(xué)建設(shè)計劃。隨之，一些省級高水平大學(xué)對辦學(xué)空間產(chǎn)生了新需求，部分高校開始在經(jīng)濟強縣布局分校區(qū)，如寧波大學(xué)梅山校區(qū)、浙江工業(yè)大學(xué)德清校區(qū)等。浙江、江蘇、山東等省份是我國縣域經(jīng)濟強省，也是高?？h域辦學(xué)的典型省份。據(jù)學(xué)者高宏賦、劉承波統(tǒng)計，截至2022年5月，除西藏自治區(qū)外，我國其余省份都有高校在縣域辦學(xué)。其中，山東省在縣域辦學(xué)的高校有67所，浙江省有47所，江蘇省有41所。全國縣域經(jīng)濟百強縣已有76個縣有高校入駐，共入駐高校（含校區(qū)）185所。

市場化是高等學(xué)?？h域辦學(xué)的主要特征。高?？h域辦學(xué)是市場機制主導(dǎo)下的高等教育區(qū)域布局調(diào)整，縣域政府與高校之間通過協(xié)商談判，使得高校落戶縣域，本質(zhì)上是市場機制發(fā)揮了對區(qū)域高等教育資源配置的基礎(chǔ)性作用，由高校與縣域政府之間形成的市場動力機制也成為這一輪高等教育縣域辦學(xué)的核心驅(qū)動力量。

當(dāng)前，高校落戶縣域的具體政策條件大多實行“一校一策”，這是高校與縣域政府按照市場化機制協(xié)商談判的結(jié)果。

縣域政府出地、出資引進高校落戶是基于自身對人才、科技、文化等方面的現(xiàn)實需求。通過引進高校，集聚縣域創(chuàng)新資源，助力經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，推進縣域新型城市化的建設(shè)，帶動新建校區(qū)周邊土地升值開發(fā)，吸引高素質(zhì)年輕群體落戶等是縣域政府在引進高校落戶過程中的重要考量。

同時，很多高校同樣面臨著改善辦學(xué)條件、尋求新增辦學(xué)空間、對接產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求、向應(yīng)用型轉(zhuǎn)型發(fā)展等一系列現(xiàn)實問題，這是高校選擇落戶縣域的內(nèi)在推動力量。

趨勢：深度回應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展需求

當(dāng)前，我國高等教育已進入普及化發(fā)展階段。面對縣域高等教育的發(fā)展需要，既不能盲目冒進，也不能消極回避，而是需要積極應(yīng)對、科學(xué)施策。

具體來說，應(yīng)積極回應(yīng)國家推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，以高等職業(yè)教育為重點，進一步優(yōu)化大城市周邊縣和產(chǎn)業(yè)功能縣的高等教育布局；以校地、校企共建產(chǎn)業(yè)學(xué)院為抓手，深化高校縣域辦學(xué)模式的探索，深入落實新修訂的《中華人民共和國職業(yè)教育法》的要求，強化市場機制在高校縣域辦學(xué)過程中對教育資源配置的基礎(chǔ)性作用，實現(xiàn)我國高等職業(yè)院校辦學(xué)的系統(tǒng)性變革，全面提升高等教育服務(wù)縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的能力，積極助推以縣域為重要載體的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。

以高等職業(yè)教育為重點推進高?？h域辦學(xué)。很多國家和地區(qū)在進入中等發(fā)達(dá)狀態(tài)前后，都出現(xiàn)了高等教育機構(gòu)進一步下沉、高等教育與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展之間互動聯(lián)系更為緊密的現(xiàn)象。立足新的發(fā)展階段，面對我國縣域經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展新的需求，經(jīng)濟強縣、大城市周邊縣、產(chǎn)業(yè)功能縣等對高等教育的需求是現(xiàn)實存在的。有學(xué)者查閱浙江省53個縣的“十四五”規(guī)劃，其中有30個縣提出了要引進高校或推動本地中職學(xué)校升格為高職院校。我國長三角、珠三角、京津冀、成渝、華中、中原等經(jīng)濟圈的整體推進，也讓圈內(nèi)縣域面臨融入?yún)^(qū)域整體發(fā)展格局、需要加快補齊高等教育資源短板的現(xiàn)實問題。

新修訂的《中華人民共和國職業(yè)教育法》首次明確職業(yè)教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類型，同時為普通高等學(xué)校設(shè)置職業(yè)本科教育專業(yè)、?？茖哟温殬I(yè)學(xué)校設(shè)置職業(yè)本科教育專業(yè)預(yù)留了空間，有助于穩(wěn)步發(fā)展職業(yè)本科教育，積極構(gòu)建現(xiàn)代職教體系的目標(biāo)定位。目前，我國有本科層次職業(yè)高校32所，高職（專科）學(xué)校1486所，構(gòu)建現(xiàn)代高等職業(yè)教育體系，形成高職本科、高職?？?、中職學(xué)校較好的生態(tài)結(jié)構(gòu)，職業(yè)本科高校的數(shù)量還有較大增長空間。而職業(yè)本科高校建設(shè)面臨新增辦學(xué)空間的資源保障要求，依托縣域新建職業(yè)本科高?；蚍中^(qū)，加強辦學(xué)資源保障，以高等職業(yè)教育為重點推進高校縣域辦學(xué)，助推以縣域為重要載體的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，具有現(xiàn)實可行性。

以產(chǎn)業(yè)學(xué)院為抓手深化高校縣域辦學(xué)。在眾多高?？h域辦學(xué)的實踐中，已形成以溫州職業(yè)技術(shù)學(xué)院為代表的縣校合辦產(chǎn)業(yè)學(xué)院模式和以寧波大學(xué)科技學(xué)院為代表的校企共建產(chǎn)業(yè)學(xué)院兩類成熟的辦學(xué)模式。溫州職業(yè)技術(shù)學(xué)院位于溫州中心城區(qū)，其通過縣校合作在溫州下屬的瑞安、永嘉、甌海、鹿城四個縣域設(shè)立產(chǎn)業(yè)學(xué)院，面向縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)培養(yǎng)人才、轉(zhuǎn)化成果、獲取資源。寧波大學(xué)科技學(xué)院于2019年遷建慈溪辦學(xué)，相繼成立了“公牛學(xué)院”“慈星智能學(xué)院”等一批產(chǎn)業(yè)學(xué)院，不到3年就獲得來自企業(yè)對學(xué)校辦學(xué)的實際資金投入近2億元，走出了一條特色鮮明的轉(zhuǎn)型發(fā)展新路。

實踐表明，產(chǎn)業(yè)學(xué)院能有效解決高校與縣域發(fā)展的深度對接問題，能有效提升高校服務(wù)地方的精度。對高校而言，通過設(shè)立縣域產(chǎn)業(yè)學(xué)院，可以加強與地方產(chǎn)業(yè)集群協(xié)同發(fā)展，爭取縣域政府和企業(yè)對產(chǎn)業(yè)學(xué)院的穩(wěn)定投入，依托產(chǎn)業(yè)學(xué)院建立穩(wěn)定的學(xué)生實習(xí)實踐基地，推進職業(yè)應(yīng)用型人才培養(yǎng)模式的改革，有組織、有計劃地推進師資與地方產(chǎn)業(yè)的互動，提升高校科研轉(zhuǎn)化與橫向服務(wù)能力，建立起高校內(nèi)部學(xué)科性學(xué)院與產(chǎn)業(yè)學(xué)院相對應(yīng)的協(xié)同發(fā)展機制，加快高校內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置的變革，加快高校面向市場、開放辦學(xué)進程，提升服務(wù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展的能力。

對縣域政府而言，利用縣域現(xiàn)有義務(wù)教育階段閑置校區(qū)的改造，設(shè)立高校產(chǎn)業(yè)學(xué)院，也能有效盤活縣域教育資產(chǎn)，增強縣域創(chuàng)新發(fā)展能力。因此，縣校、校企共建產(chǎn)業(yè)學(xué)院的高?？h域辦學(xué)模式，有著辦學(xué)資源需求小、地方投資規(guī)模小的優(yōu)勢，具有現(xiàn)實可操作性。

以市場機制為依托優(yōu)化高?？h域辦學(xué)。與改革開放后中心城市辦大學(xué)、高教園區(qū)建設(shè)等區(qū)域高等教育布局調(diào)整更多體現(xiàn)政府意志不同，以縣域辦學(xué)為特征的區(qū)域高等教育布局調(diào)整更多體現(xiàn)出市場機制的特點。美國教育社會學(xué)家馬丁·特羅在提出高等教育發(fā)展階段論觀點時指出：高等教育數(shù)量的增長不等于大眾化、普及化的實現(xiàn)，高等教育系統(tǒng)必須進行深刻的結(jié)構(gòu)、功能轉(zhuǎn)變，才能適應(yīng)這種增長，否則就會阻礙高等教育的進一步發(fā)展。邁入普及化階段的中國高等教育，抓住縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的時代機遇，優(yōu)化高校縣域辦學(xué)，有序推進高等教育運行機制的市場化改革，具有特殊的歷史意義。

市場機制主導(dǎo)下的縣域辦學(xué)高校，也需要進一步找準(zhǔn)發(fā)展方位，結(jié)合區(qū)域特點及時調(diào)整自身的專業(yè)學(xué)科與辦學(xué)模式，不斷提升服務(wù)社會發(fā)展的能力，走分類辦學(xué)、特色發(fā)展的新道路，進而立足新的發(fā)展階段，推動我國高等教育多樣化發(fā)展新格局的形成。

具體來說，一是要面向地方培養(yǎng)縣域發(fā)展需要的人才。加大專業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，做強符合區(qū)域人才需求的主導(dǎo)專業(yè)，做優(yōu)一批支撐專業(yè)，形成一批具有地方特色的專業(yè)或?qū)I(yè)方向。加大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育力度，支撐引領(lǐng)縣域經(jīng)濟社會的創(chuàng)新發(fā)展。二是要立足地方加快優(yōu)勢特色學(xué)科建設(shè)。應(yīng)以地域特色和區(qū)域發(fā)展重大需求為立足點，優(yōu)勢特色學(xué)科的選擇要從“競爭選優(yōu)”向“擇需布局”轉(zhuǎn)變，真正把區(qū)域發(fā)展優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為高校學(xué)科優(yōu)勢。三是要協(xié)同地方建設(shè)“政產(chǎn)學(xué)研用”創(chuàng)新體系。以協(xié)同創(chuàng)新平臺建設(shè)和科研成果轉(zhuǎn)化為著力點，推動高校與區(qū)域經(jīng)濟社會深度融合發(fā)展，以協(xié)同創(chuàng)新平臺建設(shè)為載體，開辟校地合作的新渠道。四是要導(dǎo)向地方構(gòu)建社會服務(wù)工作機制。以人事制度改革和社會服務(wù)機制建設(shè)為突破點，深入推進地方服務(wù)工作，引導(dǎo)和鼓勵廣大教師在完成教學(xué)科研工作外，主動融入地方、服務(wù)地方，通過教師崗位聘任、業(yè)績考核、職稱評定等校內(nèi)評價機制的改革來推進學(xué)校與縣域經(jīng)濟社會的深度融合，形成我國縣域高校發(fā)展與縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)互融共促的新格局。

（作者系浙江藥科職業(yè)大學(xué)紀(jì)委書記、寧波大學(xué)教育管理與政策研究中心主任）

《中國教育報》

作者：徐軍偉