村干部是國(guó)家與農(nóng)民之間的橋梁，在基層治理中扮演著重要角色。作為農(nóng)村社會(huì)的直接治理主體，村干部的群體屬性是塑造村級(jí)治理內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部形態(tài)的重要因素，因此，“誰(shuí)在治村”一直是基層治理研究領(lǐng)域中的重要議題。依據(jù)當(dāng)選原因和治理績(jī)效的差異，既有研究將我國(guó)農(nóng)村治理主體主要分為5種類型。

（1）富人。所謂富人，是指農(nóng)民中的先富群體，他們往往憑借超凡的經(jīng)濟(jì)實(shí)力成為村干部。學(xué)界對(duì)“富人治村”褒貶不一，一些學(xué)者認(rèn)為富人治村能夠有效地促進(jìn)基層民主，并帶動(dòng)農(nóng)民致富，但也有學(xué)者認(rèn)為富人治村只會(huì)帶來(lái)“形式化民主”，同時(shí)還會(huì)損害村莊公共利益。（2）能人。廣義上的能人也包含了富人，但是作為一種特定的村干部類型，能人概念更多的是強(qiáng)調(diào)村干部的發(fā)展能力而非單純的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，一些村治能人善于經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)，可以帶領(lǐng)村民致富，另有一些村治能人則善于爭(zhēng)取項(xiàng)目，可以推動(dòng)村莊建設(shè)。經(jīng)驗(yàn)研究表明，“能人治村”一方面可以提高村莊發(fā)展能力，但另一方面也有可能會(huì)催生基于項(xiàng)目資源的“分利秩序”。（3）狠人。所謂狠人，是指那些善于使用暴力手段達(dá)成目標(biāo)的人，作為村治主體的狠人往往不會(huì)直接對(duì)抗國(guó)家法律，而是會(huì)采取“踩線不越界”的方式策略性地使用暴力。有的狠人干部不務(wù)正業(yè)，他們使用暴力手段主要是為了謀取私人利益；但也有的狠人干部心系集體，他們使用暴力手段主要是為了維護(hù)公共利益。但總體而言，“狠人治村”不符合“和諧社會(huì)”的建設(shè)要求，因此，學(xué)界對(duì)于狠人治村普遍持反對(duì)態(tài)度。（4）好人。作為特定的村干部類型，好人并不是指道德高尚的人，而是指那些“不愿得罪人、缺乏原則的人”。好人干部善于平衡各種社會(huì)關(guān)系、回避矛盾、運(yùn)用策略性手段保住自己的地位，并從中獲取一定的經(jīng)濟(jì)利益。因此，好人治村往往會(huì)導(dǎo)致社會(huì)矛盾的積累。（5）鄉(xiāng)賢。鄉(xiāng)賢是一個(gè)具有傳統(tǒng)文化色彩的身份，其核心特征在于2個(gè)方面，一是具有較強(qiáng)的能力，包括經(jīng)濟(jì)實(shí)力、文化水平和管理能力等；二是具有較高的道德自覺(jué)性。部分學(xué)者對(duì)于鄉(xiāng)賢治村寄予了厚望，將其理解為鄉(xiāng)村建設(shè)的“內(nèi)源性動(dòng)力”。

綜上，既有研究對(duì)于“誰(shuí)在治村”這一問(wèn)題已經(jīng)進(jìn)行了深入探討，這些研究揭示了一個(gè)總體規(guī)律，即在過(guò)去很長(zhǎng)的一段時(shí)間里，我國(guó)農(nóng)村干部主要是由地方社會(huì)中的“精英群體”擔(dān)任。無(wú)論是哪種類型的村干部，他們往往都是帕累托意義上的社會(huì)精英，即在某個(gè)重要領(lǐng)域中擁有超乎常人的能力。其中，“富人”擁有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，“能人”擁有較強(qiáng)的發(fā)展能力，“狠人”擁有較強(qiáng)的身體強(qiáng)制能力，“好人”擁有較強(qiáng)的關(guān)系處理能力，“鄉(xiāng)賢”則擁有其他村民的道德認(rèn)同。因此，無(wú)論是哪種村級(jí)治理類型，其本質(zhì)都是“精英治村”的不同形態(tài)。

但是筆者近年來(lái)在對(duì)全國(guó)各地的農(nóng)村基層進(jìn)行廣泛調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，許多農(nóng)村地區(qū)的治理主體正在經(jīng)歷“去精英化”的過(guò)程，具體表現(xiàn)為：傳統(tǒng)村治精英正在快速退出治理領(lǐng)域，而在各個(gè)方面都沒(méi)有突出優(yōu)勢(shì)的普通農(nóng)民則趁勢(shì)補(bǔ)位，成為了新的村治主體。在這一過(guò)程中，“常人治村”開(kāi)始成為一種重要的村級(jí)治理形態(tài)。這一現(xiàn)象引出了兩個(gè)重要問(wèn)題，一是為什么農(nóng)村治理開(kāi)始從“精英治村”轉(zhuǎn)向了“常人治村”？二是這一變遷會(huì)給農(nóng)村治理帶來(lái)什么新的影響？這是本文將要集中探討的問(wèn)題。

從“精英治村”向“常人治村”的轉(zhuǎn)變是一個(gè)村級(jí)組織結(jié)構(gòu)變遷的過(guò)程，“組織制度理論”是研究這一問(wèn)題的重要理論資源。組織制度理論認(rèn)為，制度環(huán)境是決定組織結(jié)構(gòu)和行為的重要因素。組織在選擇行為模式時(shí)不僅要考慮運(yùn)轉(zhuǎn)效率，同時(shí)還要考慮自身存在的合法性問(wèn)題，制度為利益相關(guān)者提供了對(duì)組織進(jìn)行評(píng)價(jià)的外在標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而規(guī)定了何種組織行為可以得到普遍認(rèn)可。而制度是不斷變化的，制度的內(nèi)容在很大程度上取決于某些重要行動(dòng)者的主觀意愿和能力水平，當(dāng)制度發(fā)生改變后，受制度約束的組織必須做出相應(yīng)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，以適應(yīng)新的行為規(guī)范。組織制度理論構(gòu)成了本文分析村治主體變遷的理論框架，基于該理論，本文形成了以下研究思路：在基層治理場(chǎng)域中，基層政府和村級(jí)組織都是重要的行動(dòng)者，作為國(guó)家在鄉(xiāng)村基層的實(shí)體代表，基層政府擁有各種權(quán)威性資源和配置性資源，因而有著強(qiáng)有力的制度設(shè)置能力。面對(duì)來(lái)自上級(jí)政府的各項(xiàng)治理任務(wù)，基層政府的一個(gè)重要應(yīng)對(duì)路徑是利用制度調(diào)整重新配置鎮(zhèn)域內(nèi)的各項(xiàng)治理資源，這會(huì)影響村級(jí)組織的行為模式，進(jìn)而改變村級(jí)組織的成員構(gòu)成（具體思路如圖1所示）。

本文的經(jīng)驗(yàn)材料來(lái)源于筆者與所在研究團(tuán)隊(duì)于2020年11月對(duì)皖南水鎮(zhèn)為期20天的實(shí)地調(diào)研，資料收集方式以非結(jié)構(gòu)式訪談為主，訪談對(duì)象包括當(dāng)?shù)氐钠胀ù迕瘛⒋甯刹?、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部等35人。水鎮(zhèn)位于金縣郊區(qū)，人口為1.9萬(wàn)人，轄區(qū)面積為76平方公里，下轄八個(gè)行政村，本次調(diào)研主要集中于沈村、軍村、柏村與禾村。水鎮(zhèn)的村干部結(jié)構(gòu)在2015—2020年發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變。按照當(dāng)?shù)卣畬?duì)村級(jí)組織人員配備的規(guī)范要求，該鎮(zhèn)一共有42個(gè)村兩委干部崗位，2015年以前，這些崗位主要是由本地40～60歲的精英群體擔(dān)任，但是從2016年開(kāi)始，這批村治精英紛紛以辭職或者不參選的方式退出了治理領(lǐng)域，接替他們的是一批年齡在24～35歲的普通村民。這些普通村民大多是返鄉(xiāng)青年，他們主要是通過(guò)由當(dāng)?shù)卣M織的后備干部招考進(jìn)入村級(jí)組織，具有較高的應(yīng)試能力，但在經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會(huì)資本與領(lǐng)導(dǎo)能力等方面都是屬于普通人行列。截至調(diào)研期間，當(dāng)?shù)氐?2個(gè)村兩委干部崗位中，已有22個(gè)崗位都是由普通村民擔(dān)任，此外，還有8個(gè)后備干部崗位也是由普通村民擔(dān)任，村治主體結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了明顯的“去精英化”趨勢(shì)。本文以水鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的禾村為案例，試圖通過(guò)對(duì)該村村級(jí)組織結(jié)構(gòu)的變遷過(guò)程進(jìn)行分析，從而揭示村治主體“去精英化”的原因與影響。

禾村位于水鎮(zhèn)東部邊緣地區(qū)，人口有2380人，712戶，耕地面積為約86.67公頃（1300余畝）。2015年以前，禾村的兩委干部主要由當(dāng)?shù)厣鐣?huì)精英擔(dān)任，這些精英干部一方面有著精英化的外部特征，包括較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、豐富的社會(huì)關(guān)系、較高的文化水平、而且身強(qiáng)力壯；另一方面，他們的精英身份受到村民的廣泛認(rèn)同，是大家公認(rèn)“有本事”“有能耐”“能辦事”的人。在2015年通過(guò)選舉形成的“兩委班子”中，支部書(shū)記孫祥瑞是退伍軍人，而且和鎮(zhèn)長(zhǎng)是戰(zhàn)友，其副業(yè)是承包工程，年收入在30萬(wàn)元以上。支部副書(shū)記兼村委會(huì)副主任余崇喜是以前縣中的高中生，其副業(yè)是養(yǎng)雞，年收入在10萬(wàn)元以上。村委會(huì)副主任張揚(yáng)東也是退伍軍人，其副業(yè)是經(jīng)營(yíng)建材生意，年收入在15萬(wàn)元以上，同時(shí)，張主任為人很講“義氣”，在當(dāng)?shù)厣鐣?huì)中廣受贊譽(yù)。村委會(huì)副主任李東升是種田大戶，種植規(guī)模約達(dá)33.33公頃（500多畝），年收入在10萬(wàn)元以上。婦女主任朱友華是本村人，又嫁在本村，其父親以前是村里的小學(xué)老師，當(dāng)?shù)卮迕翊蠖嗍撬膶W(xué)生，因而她在村里的人緣極好。可以看到，2015年以前禾村的村干部主要是由村莊里的精英群體擔(dān)任（詳見(jiàn)表1）。

在村民自治制度背景下，“精英治村”結(jié)構(gòu)的形成存在其必然性。雖然打工經(jīng)濟(jì)和城市化弱化了農(nóng)民與農(nóng)村社會(huì)的聯(lián)系，但是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村對(duì)農(nóng)民家庭而言，依然具有重要的保障性功能，因此，無(wú)論是普通農(nóng)民還是黨員農(nóng)民，都會(huì)選擇那些能力較強(qiáng)、愿意為大家服務(wù)的村民當(dāng)干部，進(jìn)而為自己進(jìn)城務(wù)工和生活提供一個(gè)穩(wěn)定的后方。而對(duì)于精英群體來(lái)說(shuō)，當(dāng)選為村干部后可以更好地對(duì)接政策，這對(duì)他們的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在潛在幫助；同時(shí)，被其他的農(nóng)民選為村干部本身就是一項(xiàng)非常重要的榮譽(yù)，因此，他們往往會(huì)欣然接受村干部工作。這一過(guò)程中，民主選舉構(gòu)成了一個(gè)篩選機(jī)制，在沒(méi)有外部力量干擾的情況下，村莊社會(huì)中的精英很自然地會(huì)通過(guò)選舉“析出”，成為村治主體。

禾村的村治主體結(jié)構(gòu)從2016年開(kāi)始發(fā)生變化，主要表現(xiàn)為精英群體的主動(dòng)退出與普通村民的積極進(jìn)入。2016年，孫書(shū)記由于質(zhì)疑水鎮(zhèn)政府對(duì)禾村的年終考核打分，與鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生了激烈爭(zhēng)執(zhí)，隨后憤然辭職，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在動(dòng)員余崇喜接任書(shū)記時(shí)，余崇喜不僅不愿意擔(dān)任書(shū)記，還辭去了副書(shū)記的職務(wù)，水鎮(zhèn)黨委只好向禾村下派了一名鎮(zhèn)干部當(dāng)書(shū)記。隨后，在2018年的村兩委選舉中，張揚(yáng)東并未參選，李東升當(dāng)選為書(shū)記，朱友華當(dāng)選為副書(shū)記。雖然李東升當(dāng)選為書(shū)記，但也表示自己難以勝任工作，并且已經(jīng)于2020年向鎮(zhèn)黨委政府遞交了辭職報(bào)告。

實(shí)際上，2015—2020年，金縣許多行政村都出現(xiàn)了村干部辭職現(xiàn)象，村級(jí)組織出現(xiàn)了嚴(yán)重的穩(wěn)定性危機(jī)。因此，金縣政府于2016年出臺(tái)了《關(guān)于農(nóng)村后備干部隊(duì)伍建設(shè)實(shí)施方案》，要求當(dāng)有村干部快要退休或者想要辭職的時(shí)候，村級(jí)組織需要提前半年向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府報(bào)告，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向縣委組織部報(bào)備，當(dāng)全縣缺口累計(jì)達(dá)9人之后，由政府組織公開(kāi)招考，有報(bào)考意愿者可以先向其戶籍所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府報(bào)名，然后參加考試，考試分為筆試和面試兩輪，筆試由縣委組織部統(tǒng)一舉行，面試則是由各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自行組織。在招考中被錄用的應(yīng)聘者就會(huì)成為該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村“后備干部”，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂聘用協(xié)議后，會(huì)被安排到有需求的村莊，半年后接受考核，通過(guò)考核的后備干部會(huì)成為“一般干部”，有資格參加所在村的選舉，通過(guò)選舉后就能成為正式的“兩委干部”。

雖然精英群體紛紛退出村級(jí)治理領(lǐng)域，但是村干部崗位卻吸引了大量的普通村民，例如2019年，水鎮(zhèn)招聘3名計(jì)生專干，有60多個(gè)村民報(bào)名應(yīng)聘。當(dāng)前禾村有4名村干部都是通過(guò)招考進(jìn)入的。其中，李星今年32歲，大專學(xué)的是土木工程，但是一直沒(méi)有考到“建造師資格證”，由于工資不高，所以于2016年放棄了工地上的工作，回村成了禾村的后備干部，并于2018年當(dāng)選為副主任。李爽今年33歲，大專學(xué)的是幼師，畢業(yè)后開(kāi)始在當(dāng)?shù)乜h城當(dāng)幼師，后來(lái)由于“錢(qián)少事多”，于2017年報(bào)考并成為禾村的后備干部，現(xiàn)已當(dāng)選為婦女主任。王雙今年31歲，大專畢業(yè)后先去了山西幫助父母賣茶葉，后來(lái)發(fā)現(xiàn)自己不適合做生意，便于2017年回村做了后備干部，現(xiàn)在已經(jīng)當(dāng)選為副主任。杜坤今年29歲，大專畢業(yè)后先是在上海做銷售工作，雖然每個(gè)月能拿到8000多元，但是認(rèn)為“還不如在家里每個(gè)月拿3000元”合算，于是便回村報(bào)考了后備干部，目前還只是一般干部。

可以看到，通過(guò)招考就職的村干部都是屬于普通村民（詳見(jiàn)表2），他們?cè)诮?jīng)濟(jì)實(shí)力、社會(huì)關(guān)系、文化水平與身體素質(zhì)等方面與其他村民相比，都沒(méi)有明顯優(yōu)勢(shì)，雖然他們的學(xué)歷遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)村治精英，但這主要應(yīng)歸功于我國(guó)公共教育水平的整體提升，當(dāng)和自己的同齡人進(jìn)行比較時(shí)，禾村的幾位青年干部對(duì)于自己的評(píng)價(jià)都是“混的一般”。這當(dāng)中的原因在于，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村發(fā)展水平仍然與城市存在較大差距，因此，進(jìn)城工作和生活依然是絕大部分農(nóng)民的優(yōu)先選項(xiàng)，只有當(dāng)無(wú)法應(yīng)對(duì)城市社會(huì)中的競(jìng)爭(zhēng)壓力時(shí)，農(nóng)民才會(huì)選擇返鄉(xiāng)發(fā)展。在這一背景下，禾村的村級(jí)治理便從“精英治村”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺Ｈ酥未濉薄?/span>

從以上敘述可以看出，村治主體的“去精英化”是由“精英群體主動(dòng)退出”和“普通村民積極進(jìn)入”兩個(gè)過(guò)程共同導(dǎo)致，那么為什么會(huì)出現(xiàn)這兩個(gè)過(guò)程呢？

作為基層治理體系的重要組成部分，村級(jí)組織的行為高度受制于制度環(huán)境的約束，這些制度既包括由國(guó)家在宏觀層面上制定的“法律”“條例”，也包括由基層政府在微觀層面上確立的“辦法”“方案”。由國(guó)家制定的各項(xiàng)法律、條例往往非常穩(wěn)定，但由基層政府確立的各種辦法和方案則經(jīng)常會(huì)隨著政府需求的變遷而作即時(shí)性調(diào)整?；诙喾矫嬖颍?dāng)下基層政府對(duì)于村級(jí)治理的調(diào)整方向是逐漸弱化其自治空間，這導(dǎo)致村級(jí)組織的內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)、治理事務(wù)和治理方式全部發(fā)生改變，進(jìn)而形成了對(duì)精英群體的排斥和對(duì)普通農(nóng)民的吸引，村級(jí)組織的成員結(jié)構(gòu)由此出現(xiàn)了“去精英化”轉(zhuǎn)型。

所謂制度，是指人為設(shè)計(jì)的各種約束，由正式約束（如法律、契約）、非正式約束（如傳統(tǒng)、慣例）以及他們的實(shí)施特征共同構(gòu)成，制度建構(gòu)了人類的社會(huì)行為，并決定了社會(huì)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)。人民公社解體以后，國(guó)家將基層政權(quán)設(shè)置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，并在宏觀制度層面上確定了村級(jí)治理的自治屬性。但基層政府也擁有給轄區(qū)內(nèi)的村級(jí)組織設(shè)置各種約束性條款的權(quán)力，并會(huì)依據(jù)自身現(xiàn)實(shí)需求隨時(shí)調(diào)整這些約束性條款，因此，在不同時(shí)期，村級(jí)組織運(yùn)行的微觀制度環(huán)境存在很大差異。

稅費(fèi)時(shí)期，基層政府需要依靠村級(jí)組織協(xié)助收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)以及執(zhí)行計(jì)劃生育政策，為了提高村級(jí)組織的工作積極性和辦事能力，基層政府給予了村級(jí)組織很大的自由裁項(xiàng)權(quán)，因而此時(shí)村級(jí)組織具有很強(qiáng)的自主性。取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)初期，基層政府卸下了收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的重任，計(jì)劃生育工作的難度也有所降低，基層政府的工作重心轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛏霞?jí)政府“爭(zhēng)資跑項(xiàng)”，不再需要深度介入村級(jí)治理，故此時(shí)的村級(jí)組織依然具有很強(qiáng)的自主性。可以看到，從人民公社解體到取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)初期，村級(jí)治理一直都保持著相對(duì)較為完整的自治空間。

取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)減輕了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，但也消解了鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)生發(fā)展能力，因此，在“撤出”鄉(xiāng)村社會(huì)一段時(shí)間以后，國(guó)家又迅速以“資源下鄉(xiāng)”的方式重新“返回”到鄉(xiāng)村社會(huì)中，并制定了大量的鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略，例如，2012年中央提出建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”；2013年，中央提出開(kāi)展“精準(zhǔn)扶貧”；2017年，中央提出實(shí)施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。在“壓力型體制”下，這些鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略都會(huì)變成基層政府的行政任務(wù)甚至是政治任務(wù)，為其帶來(lái)了巨大的治理壓力。在這一背景下，雖然國(guó)家并未在宏觀制度層面上改變村級(jí)治理的自治屬性，但是基層政府卻有了深度介入村級(jí)治理的動(dòng)力。

同時(shí)，隨著地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村基層的轉(zhuǎn)移支付逐漸增加，基層政府的財(cái)政實(shí)力得到顯著加強(qiáng)，這為其深度介入村級(jí)治理提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；不僅如此，隨著基層黨建工作的不斷加強(qiáng)，書(shū)記主任“一肩挑”工作的逐漸展開(kāi)，基層政府逐漸擁有了深度介入村級(jí)治理的政治基礎(chǔ)。在兼具動(dòng)力和能力的背景下，基層政府開(kāi)始大幅度調(diào)整村級(jí)治理的微觀制度環(huán)境，希望通過(guò)吸納村級(jí)組織來(lái)減輕自身治理壓力，這在村級(jí)治理層面導(dǎo)致的結(jié)果是，來(lái)自基層政府的外部管理逐漸取代了以村級(jí)組織為中心的內(nèi)部治理。

2016年之前，禾村當(dāng)?shù)卣苌賹?duì)轄區(qū)內(nèi)的村級(jí)治理進(jìn)行干預(yù)，主要管理內(nèi)容只有“黨風(fēng)廉政建設(shè)”。從2016年開(kāi)始，金縣政府依次出臺(tái)了《關(guān)于農(nóng)村后備干部隊(duì)伍建設(shè)實(shí)施方案》《關(guān)于加強(qiáng)村干部作風(fēng)建設(shè)的十項(xiàng)規(guī)定》《關(guān)于規(guī)范村干部待遇的實(shí)施方案》等一系列文件，水鎮(zhèn)政府則依次出臺(tái)了《水鎮(zhèn)村干部規(guī)范化管理辦法》《水鎮(zhèn)村干部目標(biāo)管理考核實(shí)施辦法》《水鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)收入資金使用管理辦法》《人民調(diào)解工作規(guī)范化流程》等一系列文件，這些文件一起構(gòu)成了規(guī)范村級(jí)治理的復(fù)雜制度體系。這套制度體系對(duì)村一級(jí)的干部選任、資金使用、工作考核、組織運(yùn)行、工作流程等事項(xiàng)都進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，由此，村級(jí)組織的人事權(quán)、考核權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)都被緊緊掌握在基層政府手中，從“自治組織”變成了基層政府的“派出機(jī)構(gòu)”。

制度環(huán)境變遷深刻改變了村級(jí)組織的運(yùn)作模式。雖然從宏觀制度上講，村級(jí)組織依然是自治組織，但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，村級(jí)組織扮演的角色越來(lái)越接近于基層政府的“派出機(jī)構(gòu)”，其內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)、治理事務(wù)和治理方式均呈現(xiàn)出越來(lái)越強(qiáng)的行政性色彩。

首先，村級(jí)組織的內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)從“適配治理事務(wù)分布”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝辖M織管理規(guī)范”。在以往，沒(méi)有明確的組織管理規(guī)范，村級(jí)組織主要是按照治理事務(wù)的實(shí)際分布來(lái)確定工作時(shí)間和人員安排。例如，農(nóng)民大多習(xí)慣于晚上找村干部辦事，所以2016年以前，除了每周二上午召開(kāi)工作例會(huì)外，禾村村兩委在其他時(shí)間都只安排一名干部值班，其他干部可以自由行動(dòng)，當(dāng)村民需要找干部辦事時(shí)，可以打電話聯(lián)系干部，或者直接找到村干部家里，只要村干部還沒(méi)睡覺(jué)就一定會(huì)幫助農(nóng)民解決問(wèn)題。

2016年，金縣政府出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范村干部待遇的實(shí)施方案》，大幅度地提高了當(dāng)?shù)卮甯刹康慕?jīng)濟(jì)待遇，并將其全部納入財(cái)政統(tǒng)一支出，待遇提高之后，村干部只要按要求完成各項(xiàng)治理任務(wù)，每年的收入就可以達(dá)到5萬(wàn)元。但在提高待遇的同時(shí)，水鎮(zhèn)政府出臺(tái)了《水鎮(zhèn)村干部規(guī)范化管理辦法》，為村級(jí)組織的內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)制定了一整套詳細(xì)的規(guī)章制度，其主要內(nèi)容是要求村級(jí)組織按照正式機(jī)關(guān)單位的模式運(yùn)轉(zhuǎn)，并指定聯(lián)村領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)日常監(jiān)督，還時(shí)常安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委干部不定期到村檢查落實(shí)，一旦發(fā)現(xiàn)有村干部存在遲到、早退或是曠工行為，便會(huì)對(duì)當(dāng)事人給予嚴(yán)厲的“扣工資”懲罰，這使得村級(jí)組織的內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)模式迅速?gòu)摹斑m配治理事務(wù)分布”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝辖M織管理規(guī)范”?，F(xiàn)在即使沒(méi)有任何事情，禾村的所有村干部在工作日白天也都必須按時(shí)上下班，并待在辦公室值班；而到了晚上，即使村民找上了門(mén)，但由于村干部必須抓緊時(shí)間做自己的事情，所以只能讓村民第二天再到村部處理。

其次，村級(jí)組織的治理事務(wù)從“以村莊內(nèi)生的自治事務(wù)為主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙哉才诺男姓聞?wù)為主”。村級(jí)組織位于國(guó)家與社會(huì)的接點(diǎn)，其治理事務(wù)主要分為兩方面內(nèi)容：一是協(xié)助基層政府貫徹國(guó)家政策；二是組織農(nóng)民開(kāi)展村民自治。稅費(fèi)時(shí)期，基層政府需要村干部協(xié)助貫徹的國(guó)家政策并不多，主要是收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和執(zhí)行計(jì)劃生育政策等；取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)初期，基層政府迅速“懸浮化”，不再需要村干部協(xié)助完成行政任務(wù)。因此，從人民公社解體到取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)初期，村干部的主要治理任務(wù)都是處理村莊內(nèi)生的自治事務(wù)，包括公共品供給、糾紛調(diào)解、農(nóng)業(yè)發(fā)展、秩序維持以及文化衛(wèi)生等。

2016年，水鎮(zhèn)政府出臺(tái)了《水鎮(zhèn)村干部目標(biāo)管理考核實(shí)施辦法》，隨著此辦法的制定與實(shí)施，村級(jí)組織的治理事務(wù)開(kāi)始受到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的嚴(yán)格指定。該辦法將村級(jí)治理事務(wù)分為黨組織建設(shè)、環(huán)境品質(zhì)提升、社會(huì)事業(yè)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、平安建設(shè)、網(wǎng)格化工作等6個(gè)板塊，每個(gè)板塊又被分為多個(gè)子項(xiàng)目，每個(gè)子項(xiàng)目都有相應(yīng)的賦分。水鎮(zhèn)政府每年年初都會(huì)依據(jù)具體情況設(shè)定考核表的子項(xiàng)目及其賦分，然后在年終時(shí)依據(jù)村級(jí)組織的表現(xiàn)對(duì)其工作進(jìn)行打分，最后根據(jù)各村分?jǐn)?shù)排名確定村干部的年終績(jī)效獎(jiǎng)金。通過(guò)這種方式，越來(lái)越多的行政事務(wù)被以“考核項(xiàng)目”的方式下沉到了村級(jí)組織，并成為村干部的主要工作內(nèi)容。因此在當(dāng)前禾村的治理實(shí)踐中，諸如整理材料、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、傳達(dá)文件、接待迎檢等之類的行政工作已經(jīng)占據(jù)了村干部近一半的時(shí)間和精力。村干部的時(shí)間和精力有限，當(dāng)他們承擔(dān)的行政事務(wù)過(guò)多時(shí)，便很難再回應(yīng)農(nóng)民的訴求，因此，現(xiàn)在禾村農(nóng)民對(duì)村干部的看法普遍是“看見(jiàn)他們確實(shí)很忙，但不知道他們?cè)诿π┦裁?，也沒(méi)看見(jiàn)他們干出了什么事情”。

最后，村級(jí)組織的治理方式受到越來(lái)越多規(guī)范性要求的約束。在以往，即使基層政府需要村級(jí)組織協(xié)助完成一些治理任務(wù)，也只是對(duì)其提出任務(wù)性要求，而后村級(jí)組織可以基于自身能力稟賦和村莊社會(huì)基礎(chǔ)，采取靈活的治理方式。例如，在修建基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，禾村的傳統(tǒng)做法是，先由村兩委統(tǒng)一意見(jiàn)，再提交由村民代表大會(huì)通過(guò)，最后由村干部自己購(gòu)買材料，找一支建筑隊(duì)包工修建即可，與規(guī)范化“招投標(biāo)”相比，這樣做可以降低30%的成本。在處理矛盾糾紛時(shí)，禾村的傳統(tǒng)做法是，先找到與雙方都有交情的村民幫助疏導(dǎo)雙方情緒，再調(diào)解雙方關(guān)系，進(jìn)而讓矛盾自然化解。

但在當(dāng)下，基層政府對(duì)于村級(jí)組織提出了越來(lái)越多的規(guī)范性要求，使得村級(jí)組織必須按照規(guī)定的方式開(kāi)展治理活動(dòng)。例如，水鎮(zhèn)在2016年出臺(tái)《水鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)收入資金使用管理辦法》，對(duì)集體資金的使用過(guò)程進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，依據(jù)此辦法，如果禾村村兩委需要利用集體資金開(kāi)展公共事業(yè)建設(shè)，首先要通過(guò)“四議兩公開(kāi)”程序進(jìn)行決議，然后要通過(guò)政府公開(kāi)招標(biāo)確定施工單位，之后的每一筆開(kāi)支，只要金額超過(guò)1000元，都需要先由支委會(huì)、村委會(huì)、監(jiān)委會(huì)簽字，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政所領(lǐng)導(dǎo)簽字，最后由銀行領(lǐng)導(dǎo)簽字才能支出。不僅僅是公共事業(yè)建設(shè)，村級(jí)組織在幫助村民解決私人問(wèn)題時(shí)，同樣需要遵循一些復(fù)雜的程序性規(guī)定。2018年，水鎮(zhèn)政府出臺(tái)《人民調(diào)解工作規(guī)范化流程》，按照流程規(guī)定，當(dāng)禾村干部調(diào)解糾紛時(shí)，首先需要勘察現(xiàn)場(chǎng)并撰寫(xiě)情況說(shuō)明，接著要錄取沖突雙方和第三方證詞，然后進(jìn)行調(diào)解并記錄過(guò)程，再后要撰寫(xiě)結(jié)果報(bào)告，最后要錄取雙方意見(jiàn)，并且這當(dāng)中的每一份文件都要附上參與各方的簽字，因此，每次調(diào)解都會(huì)形成一個(gè)至少15頁(yè)的卷宗。這些程序要求的確起到了規(guī)范村級(jí)治理的作用，但是也使得治理過(guò)程變得極為復(fù)雜。

隨著村級(jí)組織的運(yùn)作模式發(fā)生改變，村干部崗位的工作性質(zhì)與工作方式也出現(xiàn)轉(zhuǎn)變，進(jìn)而形成了對(duì)精英群體的定向排斥與對(duì)普通村民的強(qiáng)烈吸引，村治主體隨之出現(xiàn)“去精英化”。

首先，“單位化”的組織運(yùn)轉(zhuǎn)方式要求村干部必須全職上崗，這導(dǎo)致精英群體因?yàn)闊o(wú)法兼顧自己的經(jīng)濟(jì)利益而退出，但普通村民當(dāng)村干部的積極性仍不受影響。

“單位化”的組織運(yùn)轉(zhuǎn)方式與精英群體的生計(jì)模式存在巨大張力。雖然當(dāng)前農(nóng)村中的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)遠(yuǎn)少于城市，但是在農(nóng)村人口大量外流的背景下，精英群體可以通過(guò)捕捉各種游離的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)取得較高的經(jīng)濟(jì)收入。因此，對(duì)于精英群體而言，全職當(dāng)村干部的機(jī)會(huì)成本非常高昂，即使政府提高了村干部的經(jīng)濟(jì)待遇，也難以彌補(bǔ)他們的經(jīng)濟(jì)損失。所以當(dāng)基層政府要求村干部全職上崗時(shí)，精英群體便退出了治理領(lǐng)域。

案例1：由于村民大量外出務(wù)工，山林資源大量閑置，余崇喜2008年只花費(fèi)了2000元就承包了其所在村民組120公頃（1800畝）山林10年的使用權(quán)用于養(yǎng)雞。養(yǎng)雞場(chǎng)每天都需要按時(shí)給雞喂食、打掃雞舍和收集雞蛋，以往余崇喜都是利用空閑時(shí)間處理村務(wù)，輪到自己值班時(shí)，便雇人幫忙管理養(yǎng)雞場(chǎng)。如果余崇喜全職當(dāng)干部，那他每年都需要花費(fèi)6萬(wàn)多元用于雇工，而當(dāng)干部的全部收入總共也只有5萬(wàn)元左右。因此，當(dāng)政府要求村干部坐班的時(shí)候，余崇喜就計(jì)劃辭職了。

全職上崗的要求排斥了精英群體，但卻并不影響普通村民當(dāng)干部的積極性。普通村民的經(jīng)濟(jì)能力有限，無(wú)法捕捉到農(nóng)村社會(huì)中游離的各種經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)，所以他們即使不當(dāng)村干部，也只能通過(guò)上班獲得社會(huì)平均工資。因此，對(duì)于普通村民而言，當(dāng)全職村干部不僅沒(méi)有機(jī)會(huì)成本，反而是一種很好的就業(yè)方式。

案例2：李爽大專畢業(yè)后首先是在縣城里的一家幼兒園工作，幼兒園老板為了保證收益，每個(gè)班的學(xué)生都要求在30人以上，這導(dǎo)致李爽的工作壓力很大，并且每月工資也僅有3200元。在李爽看來(lái)，當(dāng)村干部的收入和當(dāng)幼師差不多，但是工作內(nèi)容卻要輕松得多。

其次，治理事務(wù)行政化使得村干部崗位失去了價(jià)值屬性，這導(dǎo)致追求社會(huì)價(jià)值的精英群體主動(dòng)退出，而追求經(jīng)濟(jì)收益的普通村民反而積極進(jìn)入。

馬斯洛的需求層次理論揭示了人的主觀需求與其客觀處境之間的關(guān)聯(lián)性。對(duì)于精英群體而言，他們的經(jīng)濟(jì)條件本就不錯(cuò)，當(dāng)干部的工資收入邊際效用有限，他們當(dāng)村干部的主要?jiǎng)恿κ谦@得社會(huì)價(jià)值：一是可以通過(guò)在村莊公共事務(wù)中扮演領(lǐng)導(dǎo)性角色，從而獲得其他村民的尊重；二是可以通過(guò)幫助其他村民解決問(wèn)題，從而獲得他們的認(rèn)同。當(dāng)村級(jí)治理事務(wù)從自治事務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓聞?wù)后，治理工作便不再能為他們帶來(lái)農(nóng)民的認(rèn)同與尊重，而只能帶來(lái)基層政府的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，因此那些村干部便紛紛主動(dòng)退出治理領(lǐng)域。

案例3：李東升書(shū)記在當(dāng)干部的同時(shí)，還經(jīng)營(yíng)著約33.33公頃（500多畝）土地，在當(dāng)選為書(shū)記以后，李書(shū)記每天都是白天上班，早上和晚上利用空閑時(shí)間管理田地。雖然早就知道很辛苦，但是李書(shū)記在2018年依然選擇了擔(dān)任書(shū)記，因?yàn)樵诶顣?shū)記看來(lái)，當(dāng)書(shū)記有個(gè)很大的“好處”，那就是“能給老百姓做點(diǎn)事，全村人都會(huì)念你的好”。具體表現(xiàn)為“走在哪里都有人給自己遞煙”。但是現(xiàn)在李書(shū)記感覺(jué)自己“每天都是做一些沒(méi)有什么意義的事情，雖忙得不可開(kāi)交，但是老百姓還不理解”，這種心理落差導(dǎo)致李書(shū)記已經(jīng)向鎮(zhèn)黨委提出過(guò)兩次辭職申請(qǐng)。

但是對(duì)于普通村民而言，他們的經(jīng)濟(jì)能力較差，家庭收入不高，因而對(duì)于經(jīng)濟(jì)利益更加敏感，相較于獲得其他村民的尊重和認(rèn)同，他們更關(guān)注的是擔(dān)任村干部的經(jīng)濟(jì)收益。因此，他們并不在意工作內(nèi)容是完成行政任務(wù)還是為真正為農(nóng)民解決問(wèn)題，只要為他們提供穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入，他們就會(huì)積極擔(dān)任村干部。

案例4：李星今年26歲，大專學(xué)的是土木工程，但是在校期間一直沒(méi)有考到“建造師證”，工作不好找，于是才選擇回家應(yīng)聘成為后備村干部。對(duì)于李星而言，當(dāng)干部只是“臨時(shí)過(guò)渡一下”，所以他現(xiàn)在的安排是一邊工作一邊繼續(xù)考證，等考到了證書(shū)就出去找其他工作。對(duì)于現(xiàn)在的工作內(nèi)容，李星的態(tài)度是“只要按時(shí)發(fā)工資，做什么都無(wú)所謂”。

最后，面對(duì)越來(lái)越嚴(yán)格的規(guī)范化治理要求，傳統(tǒng)村治精英很難適應(yīng)，但是對(duì)于普通村民而言，這些治理規(guī)范卻構(gòu)成了他們開(kāi)展治理工作的重要資源。

傳統(tǒng)村治精英大多長(zhǎng)期擔(dān)任農(nóng)村干部，他們?cè)谥卫韺?shí)踐中早已經(jīng)形成了自己的治理習(xí)慣，并積累了豐富的治理經(jīng)驗(yàn)，相較于規(guī)范化治理，他們更為擅長(zhǎng)的是利用個(gè)人資源，并結(jié)合具體情境開(kāi)展靈活性、針對(duì)性的治理。過(guò)度的規(guī)范化在他們看來(lái)是對(duì)其治理活動(dòng)的約束，導(dǎo)致村干部“這也不能干、那也不能干”，治理工作難以開(kāi)展。

案例5：2020年6月，水鎮(zhèn)地區(qū)連日暴雨，出現(xiàn)洪澇災(zāi)害，李書(shū)記在緊急情況下自己找人加固了村里的河堤。由于時(shí)間緊迫，便沒(méi)有走“招投標(biāo)”程序，結(jié)果在防汛結(jié)束后不僅未受到嘉獎(jiǎng)，反而受到了黨紀(jì)處分。李書(shū)記在評(píng)價(jià)自己的行為時(shí)談道：“以前當(dāng)干部只是流汗，現(xiàn)在當(dāng)干部是流汗、流血又流淚。”

但是對(duì)于普通村民而言，他們的個(gè)人資源并不豐富，在治理過(guò)程中只能依靠村干部崗位附帶的制度性資源。因此，密集的治理規(guī)范對(duì)他們而言不僅不是約束，反而能夠?qū)λ麄兊闹卫砉ぷ靼l(fā)揮引導(dǎo)作用，并且可以作為他們開(kāi)展工作的重要資源，讓他們?cè)趥€(gè)人資源并不豐富的情況下也能開(kāi)展治理工作。例如，禾村的現(xiàn)任副主任杜坤，雖然在村里認(rèn)識(shí)的人不多，但是也能承擔(dān)起糾紛調(diào)解工作，他調(diào)解矛盾的主要方式就是先將程序走一遍，如果還不能解決就轉(zhuǎn)交司法所，這樣雖然不能化解矛盾，但也算是對(duì)問(wèn)題進(jìn)行了回應(yīng)。

綜上，通過(guò)調(diào)整村級(jí)治理的微觀制度環(huán)境，基層政府用“外部管理”取代了村莊社會(huì)的“內(nèi)部治理”，將村級(jí)組織從“自治組織”變成了自己的“派出機(jī)構(gòu)”，這導(dǎo)致村級(jí)組織的運(yùn)作模式發(fā)生轉(zhuǎn)變，進(jìn)而使得村干部崗位出現(xiàn)對(duì)精英群體的排斥以及對(duì)普通村民的吸引，村治主體隨之出現(xiàn)“去精英化”趨勢(shì)。

村干部是村級(jí)治理的直接主體，村干部的群體屬性會(huì)深刻影響村級(jí)治理的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部形態(tài)。和精英干部相比，常人干部的特征在于2個(gè)方面：一是他們的各方面能力相對(duì)普通；二是他們擁有的各種資源相對(duì)較少。當(dāng)他們主導(dǎo)村級(jí)治理后，一方面，會(huì)推動(dòng)村級(jí)治理權(quán)力的開(kāi)放化運(yùn)行；但另一方面，也會(huì)導(dǎo)致制度性治理成本的上升和治理效能的下降。

如前所述，精英干部在某些領(lǐng)域內(nèi)的能力水平遠(yuǎn)超其他村民，因此，他們往往僅憑自己的個(gè)人能力便能完成治理任務(wù)。例如，在村莊建設(shè)過(guò)程中，精英干部只需要利用私人關(guān)系便可獲得充足的發(fā)展性資源，利用人情面子、利益吸納，便能解決“釘子戶”的問(wèn)題，所以普通村民根本無(wú)需參與。因此，相較于開(kāi)展民主化治理，精英干部往往更愿意壟斷村莊的治理權(quán)力，讓村莊社會(huì)走向“寡頭治理”。在這種治理模式下，村級(jí)治理的績(jī)效非常不穩(wěn)定，如果精英干部的道德高尚且富有遠(yuǎn)見(jiàn)，村級(jí)治理便會(huì)欣欣向榮，但若精英干部的素質(zhì)低劣或是考慮不周，村級(jí)治理便會(huì)非常糟糕。

案例6：曾經(jīng)擔(dān)任軍村支部書(shū)記的趙旭剛是金縣“黨風(fēng)廉政建設(shè)”的重要反面教材。趙旭剛是軍村的能人，經(jīng)營(yíng)著一支建筑隊(duì)，于2008—2012年擔(dān)任軍村書(shū)記。在其任職書(shū)記的4年里，趙旭剛通過(guò)培養(yǎng)親信，并與某些鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)搞好關(guān)系，長(zhǎng)期把持軍村的書(shū)記職位，然后利用職務(wù)之便，假借他人名義，通過(guò)承包工程的方式，不當(dāng)獲利60余萬(wàn)元。而后趙旭剛和該村其他3名干部于2012年被全部查處。

而常人干部只是普通村民，他們?nèi)狈艛啻迩f治理權(quán)力所需要的各種復(fù)雜能力，無(wú)法開(kāi)展“寡頭治理”，因此，他們往往會(huì)嚴(yán)格地遵照相關(guān)制度，開(kāi)展民主化治理，以期利用群眾的支持完成治理工作，這極大地推動(dòng)了村級(jí)治理權(quán)力開(kāi)放化的運(yùn)行。

案例7：現(xiàn)年38歲的王斌以前在蕪湖市開(kāi)車，2015年到沈村擔(dān)任后備干部，2018年當(dāng)選為該村的支部副書(shū)記，2020年，又被鎮(zhèn)黨委政府調(diào)到柏樹(shù)村擔(dān)任支部書(shū)記。王斌雖然是書(shū)記，但是卻從不獨(dú)自作決定，組織內(nèi)部的事務(wù)主要由村、支兩委會(huì)集體決議，村里的大事則是全部交由黨員大會(huì)討論和村民代表大會(huì)表決，王斌認(rèn)為“做干部最怕的是農(nóng)民不信任，如果農(nóng)民不信任，那干部是當(dāng)不長(zhǎng)的”。

可利用資源的數(shù)量和質(zhì)量在很大程度上決定了村級(jí)治理的績(jī)效。村干部崗位作為國(guó)家制度設(shè)置的產(chǎn)物，其自身便附帶了一定的制度性資源：一是來(lái)自政府的轉(zhuǎn)移支付和村莊自身的集體經(jīng)濟(jì)收入等配置性資源；二是來(lái)自政府的行政授權(quán)和來(lái)自村民的民主授權(quán)等權(quán)威性資源。精英干部作為農(nóng)村社會(huì)中的精英群體，除了擁有制度性資源，其自身還擁有一定的非制度性資源，主要包括其自身財(cái)富、經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)等配置性資源以及社會(huì)資本、暴力手段等權(quán)威性資源。而常人干部只是普通村民，他們沒(méi)有太多的非制度性資源，只能利用制度性資源開(kāi)展治理活動(dòng)。因此，相較于精英治村，常人治村往往需要消耗更多的制度性資源，并且治理效能難以保證。

由于治理活動(dòng)的開(kāi)展高度依賴于制度性資源，因而常人治村有著更高的制度性成本。

當(dāng)精英干部治理村莊時(shí)，他們可以將自己擁有的各種非制度性資源投入到治理過(guò)程中，進(jìn)而有效減少對(duì)制度性資源的消耗。

案例8：禾村在2008年進(jìn)行了土地整理，全村的耕地都已經(jīng)流轉(zhuǎn)給了大戶經(jīng)營(yíng)，保持流轉(zhuǎn)關(guān)系的穩(wěn)定是禾村的一項(xiàng)重要治理任務(wù)。要保持流轉(zhuǎn)關(guān)系的穩(wěn)定，最大的挑戰(zhàn)是農(nóng)業(yè)本身的不確定性：農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益會(huì)受到天災(zāi)、市場(chǎng)等多方面因素的影響，當(dāng)遭遇風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，農(nóng)業(yè)收益會(huì)嚴(yán)重下滑，如果租金不能適當(dāng)下降，大戶就會(huì)虧本，然后棄耕違約。在以往，土地流轉(zhuǎn)工作是由張揚(yáng)東副主任負(fù)責(zé)，當(dāng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益下滑時(shí)，張主任會(huì)先找到大戶了解經(jīng)營(yíng)情況，再和村民代表協(xié)商降低租金，由于張主任人際關(guān)系廣泛，大家都認(rèn)為他“為人公道、正派”，愿意相信他并給他面子。因此，由張主任作為中間人參與協(xié)調(diào)，往往可以幫助雙方將租金調(diào)整到都可以接受的限度，從而穩(wěn)定流轉(zhuǎn)關(guān)系。

當(dāng)常人干部治理村莊時(shí)，由于他們只能依靠制度性資源解決問(wèn)題，因而會(huì)極大地提高治理活動(dòng)的制度性成本。

案例9：2018年后，張揚(yáng)東不再擔(dān)任村干部，土地流轉(zhuǎn)工作轉(zhuǎn)由李星副主任分管，當(dāng)農(nóng)業(yè)收益下滑時(shí)，李主任便會(huì)召開(kāi)村民代表大會(huì)，讓農(nóng)民代表和大戶自主協(xié)商，由于農(nóng)民和大戶之間缺乏信任，因而這種協(xié)商往往都是以爭(zhēng)吵結(jié)束。所以為了穩(wěn)定流轉(zhuǎn)關(guān)系，縣政府只能通過(guò)增加補(bǔ)貼的方式解決問(wèn)題，從2018年到2020年，當(dāng)?shù)卣畬?duì)大戶的補(bǔ)貼金額已經(jīng)從80元漲到了130元，每年都要耗費(fèi)幾百萬(wàn)元用于土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼。

由于缺少非制度性資源可供使用，因而“常人治村”會(huì)面臨嚴(yán)重的低效困境。

無(wú)論是貫徹國(guó)家政策還是組織農(nóng)民開(kāi)展村民自治，農(nóng)村治理工作始終離不開(kāi)與農(nóng)民打交道。農(nóng)民的行為邏輯具有情境性和差異性，當(dāng)精英干部治理村莊時(shí)，可以通過(guò)將非制度性資源和制度性資源進(jìn)行靈活組合，形成各種各樣差異化的治理方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民的“精準(zhǔn)治理”，從而提高治理效能。

案例10：2012年，禾村在擴(kuò)建一條通組公路時(shí)，有3戶農(nóng)民不愿出讓林地，但后來(lái)都被孫祥瑞書(shū)記有效地化解了。第一戶農(nóng)民是因?yàn)樵缒暧捎谟?jì)劃生育工作和村委會(huì)產(chǎn)生過(guò)矛盾，于是孫書(shū)記自費(fèi)請(qǐng)對(duì)方吃了一頓飯，化解了矛盾，便很快解決了問(wèn)題；第二戶農(nóng)民是林農(nóng)，于是孫書(shū)記找到村里做毛竹生意的程正平，讓其幫助作工作，也很快解決了問(wèn)題；第三戶農(nóng)民是一個(gè)無(wú)賴，想要借此機(jī)會(huì)向村委會(huì)索要低保，孫書(shū)記先是與他商量無(wú)果，最后在他阻攔修路的時(shí)候現(xiàn)場(chǎng)打了他一巴掌，威懾住了對(duì)方，便解決了問(wèn)題。

當(dāng)常人干部治理村莊時(shí)，他們的治理活動(dòng)只能依靠制度性資源，只會(huì)運(yùn)用正式化、規(guī)范化的治理手段。而農(nóng)民對(duì)于這些方法并不敏感，甚至可以利用“信訪”等政治性手段對(duì)其進(jìn)行反制，因此，常人干部的治理效果難以得到保證。

案例11：2020年，禾村下轄的一個(gè)自然村開(kāi)展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作，需要拆除村里的違章建筑以及存在安全風(fēng)險(xiǎn)的危房。這件工作被交由禾村主管村莊建設(shè)工作的王雙副主任負(fù)責(zé)，王主任在完成拆違工作時(shí)，由于無(wú)法說(shuō)服農(nóng)民自行拆除，因而只能求助于政府，由縣政府派出綜合執(zhí)法大隊(duì)協(xié)助拆除，結(jié)果遭到了村民的強(qiáng)烈反抗，最后不僅無(wú)法完成拆違和險(xiǎn)情排除任務(wù)，同時(shí)還使干群關(guān)系變得緊張起來(lái)。

可以看到，村治主體的“去精英化”會(huì)給村級(jí)治理帶來(lái)雙重影響，一方面，沒(méi)有了精英壟斷治理權(quán)力，村級(jí)治理權(quán)力會(huì)走向開(kāi)放化運(yùn)行；但另一方面，由于缺乏非制度性資源的支持，村級(jí)治理會(huì)陷入高成本、低效能的困境。

在當(dāng)前時(shí)代背景下，外部環(huán)境變遷使得基層政府有了深度介入村級(jí)治理的動(dòng)力和能力。通過(guò)調(diào)整村級(jí)治理的微觀制度環(huán)境，基層政府將村級(jí)組織改造為自己的“派出機(jī)構(gòu)”，進(jìn)而在一定程度上幫助自己分擔(dān)了治理壓力，但這也造成了村治主體“去精英化”的意外后果?！俺Ｈ酥未濉币环矫婵梢酝苿?dòng)村級(jí)治理權(quán)力的開(kāi)放化運(yùn)行，但另一方面也會(huì)導(dǎo)致村級(jí)治理陷入高成本、低效能的困境。

良好的村級(jí)治理是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要目標(biāo)和基本前提，基層政府的干預(yù)是影響村級(jí)樣態(tài)的重要因素。如前所述，如果政府對(duì)村級(jí)治理完全不加干預(yù)，精英群體會(huì)自發(fā)“析出”，成為村治主體。精英治村的績(jī)效與精英干部的個(gè)人素質(zhì)緊密相關(guān)，在當(dāng)前村莊熟人社會(huì)解體、功利主義價(jià)值觀泛濫的時(shí)代背景下，不作外部約束的精英治村很容易滑向“寡頭治理”。但如果政府過(guò)度介入村級(jí)治理，則又會(huì)擠壓村莊自治空間，改變村級(jí)組織性質(zhì)，進(jìn)而導(dǎo)致村級(jí)治理從“精英治村”轉(zhuǎn)向“常人治村”。常人治村固然有利于村級(jí)治理權(quán)力的開(kāi)放化運(yùn)行，但這需要以制度性資源的大量消耗以及治理效能的大幅下降為代價(jià)。

因此，政府在制定農(nóng)村治理策略時(shí)需要掌握一個(gè)平衡。首先，農(nóng)村社會(huì)具有不規(guī)則性，農(nóng)民的行為遵循特殊主義邏輯，這意味著政府很難對(duì)農(nóng)村社會(huì)開(kāi)展直接治理。因此，政府需要向村莊社會(huì)適度放權(quán)，為其留下一定的自主空間，以吸納精英群體參與，從而培養(yǎng)村莊社會(huì)的自治能力。其次，對(duì)于村級(jí)治理的具體過(guò)程，政府也不能完全不加干預(yù)。為保證村級(jí)治理的民主屬性，政府需要通過(guò)適當(dāng)?shù)闹贫容斎霝檗r(nóng)民提供簡(jiǎn)單可行的民主參與渠道，并完善對(duì)村干部治理行為的監(jiān)督機(jī)制，從而避免精英干部壟斷村莊治理權(quán)力。最后，有效的黨組織建設(shè)是提高村干部思想素質(zhì)和能力水平的重要途徑，因此，強(qiáng)化基層黨組織建設(shè)、發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)效能，對(duì)于實(shí)現(xiàn)基層善治同樣有著重要意義。