作者：付志勇

        今年是國(guó)營(yíng)企業(yè)改制為國(guó)有企業(yè)改革的 20 周年，從 1993 年 3 月 29 日第 八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次通過(guò)的憲法修正案將“國(guó)營(yíng)企業(yè)”統(tǒng)一改為“國(guó)有企 業(yè)”，   國(guó)營(yíng)企業(yè)退出歷史舞臺(tái)，   國(guó)有企業(yè)開(kāi)始接班。而國(guó)有企業(yè)的腐敗案例在公 眾的記憶中一直存在，  近期在中央老虎蒼蠅一起打的動(dòng)作中，  很多國(guó)有企業(yè)高級(jí) 干部紛紛落馬，  有的甚至是窩案。表面現(xiàn)象是公司監(jiān)管體系失控，  深層次的問(wèn)題 是公司治理結(jié)構(gòu)存在結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。

法人治理結(jié)構(gòu)從國(guó)有企業(yè)的改革的歷程看是從老三會(huì)向新三會(huì)過(guò)渡，   無(wú)論 是黨委會(huì)、職工代表大會(huì)、工會(huì)，  還是現(xiàn)在的股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，  亦或者 是總經(jīng)理辦公會(huì)，他們之間的核心是股東與經(jīng)營(yíng)者代表的委托關(guān)系、監(jiān)督關(guān)系、 制衡關(guān)系。關(guān)鍵在于如何委托、如何監(jiān)督，  如何制衡，  使股東能夠放手被委托者 實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng)。

筆者認(rèn)為這個(gè)問(wèn)題存在的本質(zhì)是國(guó)營(yíng)企業(yè)向國(guó)有企業(yè)改革過(guò)程中的關(guān)鍵陣 痛期，  國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)規(guī)范化進(jìn)程并未真正結(jié)束，  核心根源是國(guó)有企業(yè)是 國(guó)家直接管理還是監(jiān)督管理，  如何使國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理更為具體與落地實(shí)施，  提 升國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效能，并能夠從法人治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中從根源上杜絕腐敗。

國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)中存在的問(wèn)題

第一、國(guó)有企業(yè)的上級(jí)管理單位存在模糊。  國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)干部依然有行  政序列，  可以在政府機(jī)關(guān)與國(guó)有企業(yè)中自然轉(zhuǎn)換，  依據(jù)干部管理權(quán)限需要得到各  級(jí)黨委的審批程序， 很多大型企業(yè)的的匯報(bào)對(duì)象依然是各地主管工業(yè)的副職領(lǐng)導(dǎo)，如副省長(zhǎng)、副市長(zhǎng)等，  并不完全由各級(jí)國(guó)資委完全管理，  這種上級(jí)管理單位的模 糊容易導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的混沌。

第二、國(guó)有企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)任職尚不規(guī)范。  國(guó)有企業(yè)董事長(zhǎng)、總經(jīng)理、黨委書(shū) 記等主要領(lǐng)導(dǎo)任職并不規(guī)范，  各個(gè)企業(yè)大不相同。一是三職一肩挑；  二是分別各 自有仨人擔(dān)任； 三是董事長(zhǎng)黨委書(shū)記一人、總經(jīng)理一人； 四是董事長(zhǎng)總經(jīng)理一人、 黨委書(shū)記一人等四種普遍模式。法人治理中核心領(lǐng)導(dǎo)任職與權(quán)責(zé)的安排不統(tǒng)一， 導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)容易出現(xiàn)各種矛盾與問(wèn)題。

第三、決策層與經(jīng)營(yíng)層混淆。 表現(xiàn)在兩個(gè)方面，  一是董事長(zhǎng)依據(jù)公司法與公 司章程的規(guī)定對(duì)公司重大決策進(jìn)行管理， 黨委也根據(jù)相關(guān)要求對(duì)三重一大等關(guān)鍵 事項(xiàng)進(jìn)行管理，  在關(guān)鍵事項(xiàng)的決策問(wèn)題上存在不清晰。二是董事長(zhǎng)與總經(jīng)理在行 政級(jí)別上是并列關(guān)系，  在公司管理層級(jí)是前后序列關(guān)系，  導(dǎo)致決策層與經(jīng)營(yíng)層工 作出現(xiàn)重疊。

第四、上市公司治理倒逼機(jī)制尚未完全發(fā)揮作用。  上市公司治理會(huì)對(duì)企業(yè) 法人治理提出明確要求， 國(guó)內(nèi)上市公司對(duì)上市公司的法人治理監(jiān)管往往相對(duì)較為 寬松， 境外上市的國(guó)內(nèi)公司均會(huì)以國(guó)外注冊(cè)的離岸公司作為上市公司或者母公司  (如百慕大、開(kāi)曼群島和英屬維爾京群島)，離岸公司的法律監(jiān)管相對(duì)較為寬松， 使上市公司與其母公司之間的權(quán)責(zé)相對(duì)難以監(jiān)管。

國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)改革方向

第一、知曉國(guó)有企業(yè)管理現(xiàn)狀處于國(guó)企改革的歷史位置。

中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的任務(wù)相比較任何國(guó)家均重，不可能一步到位。從國(guó)資 委的發(fā)展思路與歷程來(lái)看， 從朱镕基時(shí)代開(kāi)始的國(guó)企改革就借鑒了各國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的思路，  特別是新加波政府的管理經(jīng)驗(yàn)，  尤其是淡馬錫的國(guó)企管理經(jīng)驗(yàn)。本 人認(rèn)為中國(guó)政府的改革是有方向、有思路的，  只不過(guò)受限于頂層設(shè)計(jì)與政治體制 的制約，中央政府以及國(guó)資委只能采取漸進(jìn)式的改革。

第二、國(guó)有企業(yè)監(jiān)督管理的頂層設(shè)計(jì)。

一是明確國(guó)資委是唯一國(guó)有企業(yè)管理機(jī)構(gòu)，國(guó)資委應(yīng)該學(xué)習(xí)淡馬錫做一個(gè) 純粹商業(yè)化的公司，  成為眾多國(guó)有企業(yè)的控股集團(tuán)公司，  而非國(guó)家機(jī)關(guān)，  從管理 結(jié)構(gòu)的屬性上就切斷行政與國(guó)企的紐帶與關(guān)系。二是國(guó)營(yíng)改為國(guó)有的本質(zhì)是從國(guó) 家持有股權(quán)，  而不直接經(jīng)營(yíng)，  那么國(guó)有企業(yè)的全員及領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該市場(chǎng)化、職業(yè) 經(jīng)理人化，  不再享受?chē)?guó)家行政干部序列。三是國(guó)資委法人治理結(jié)構(gòu)的改革，  如淡 馬錫從本身的公司治理結(jié)構(gòu)上保證監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)的分離。淡馬錫治理結(jié)構(gòu)包括 董事會(huì)、經(jīng)營(yíng)管理層，  并在董事會(huì)下設(shè)三個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，  沒(méi)有監(jiān)事會(huì)，  通過(guò)獨(dú)立 董事對(duì)其經(jīng)營(yíng)管理進(jìn)行監(jiān)督。淡馬錫董事會(huì)由 9 名成員組成，   6 名非執(zhí)行董事， 3 名執(zhí)行董事。非執(zhí)行董事中，  包括董事長(zhǎng)、副董事長(zhǎng)在內(nèi)的 5 位獨(dú)立董事，  一 位來(lái)自財(cái)政部的常任秘書(shū)；  3 名執(zhí)行董事中，   一位兼總裁。

第三、國(guó)有企業(yè)內(nèi)部法人治理的改革。

一是國(guó)有企業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理，但重大決策時(shí)國(guó)家股擁有重大事項(xiàng)一票否決 制，  保護(hù)國(guó)家與公眾利益；  二是國(guó)有企業(yè)董事會(huì)實(shí)施外部董事與獨(dú)立董事制，  改 變內(nèi)部人管理局面，  從董事長(zhǎng)到獨(dú)立董事均為外部董事，  均為外部專(zhuān)家，   目前寶 鋼等企業(yè)已經(jīng)開(kāi)始試點(diǎn)。三是明確黨委與經(jīng)營(yíng)管理層的關(guān)系， 通過(guò)雙向交叉任職， 確保經(jīng)營(yíng)管理層獨(dú)立行使經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，也確保黨委的監(jiān)督與保障職能。

第四、國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)改革關(guān)鍵配套舉措。

        一是建立監(jiān)督機(jī)制與提升監(jiān)督人員的地位。由于國(guó)企的重大經(jīng)營(yíng)管理工作還全面處于政府的管控之中，  所以國(guó)企的監(jiān)督機(jī)制相對(duì)落后，  主要通過(guò)監(jiān)事會(huì)和  企業(yè)負(fù)責(zé)人離任審計(jì)為主。當(dāng)政府不參與國(guó)企日常經(jīng)營(yíng)管理時(shí)，  而只是通過(guò)董事  會(huì)參與重大決策時(shí)，  國(guó)外國(guó)企的經(jīng)驗(yàn)是將監(jiān)督權(quán)真正下放給監(jiān)督人員，  如監(jiān)督人  員可以旁聽(tīng)董事會(huì)，  擁有否決建議權(quán)，  對(duì)違反公司治理的行為有最終處罰權(quán)，  同  時(shí)建立高層次的監(jiān)督機(jī)制，  通過(guò)立法使監(jiān)督人員上升到議會(huì)層面，  由議會(huì)對(duì)特別  事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督，  使監(jiān)督機(jī)制及監(jiān)事會(huì)真正能夠監(jiān)督董事會(huì)與經(jīng)營(yíng)層。二是信息公  開(kāi)。國(guó)企本質(zhì)是國(guó)民所擁有的企業(yè)，  政府只是代表國(guó)民管理企業(yè)，  國(guó)企在市場(chǎng)化  改革的進(jìn)程中，  避免不符合全體國(guó)民的意愿和傷害國(guó)家利益，  國(guó)企的內(nèi)部各管理  信息與主要財(cái)務(wù)指標(biāo)是需要對(duì)公眾公開(kāi)的。最好的辦法是通過(guò)國(guó)企股份化和上市， 全民能夠通過(guò)購(gòu)買(mǎi)股票打造“全民所有、共享利益”的局面，  而上市公司的治理規(guī)  則將更為嚴(yán)格，  信息公開(kāi)也更為規(guī)范、嚴(yán)格與強(qiáng)制性，  使全民監(jiān)督國(guó)企，  也分享  國(guó)企改革的果實(shí)。不過(guò)，  需要證監(jiān)會(huì)對(duì)上市公司治理規(guī)范制定更為嚴(yán)格與規(guī)范的  標(biāo)準(zhǔn)與制度，  改革上市公司審批管理制度的相關(guān)配套體系建設(shè)，  確保上述目標(biāo)的  實(shí)現(xiàn)。

第五、國(guó)有企業(yè)改革切忌基于求成。

東歐休克式改革的教訓(xùn)告訴我們，追求一步到位的改革方案很難實(shí)現(xiàn)，尤 其是中國(guó)的國(guó)情、中國(guó)國(guó)企的特色情況， 結(jié)合西方成功國(guó)企改革的階段性與時(shí)間， 中國(guó)的國(guó)企改革必然是逐步遞進(jìn)的，  尤其是法人治理結(jié)構(gòu)的改革，  這其中也必然 伴隨國(guó)家政治體制、經(jīng)濟(jì)體制與管理機(jī)制的改革。

中國(guó)國(guó)企的改革可能是世界上最為復(fù)雜的國(guó)企改革，中國(guó)國(guó)企改革勢(shì)必只 能走一條適合中國(guó)國(guó)情的發(fā)展路徑， 法人治理結(jié)構(gòu)改革又是國(guó)企改革的頂層改革 問(wèn)題。筆者通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，  國(guó)外雖然沒(méi)有與中國(guó)國(guó)企完全相近的國(guó)家與企業(yè)改革案例， 亞洲近鄰新加波與實(shí)施計(jì)劃市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法國(guó)國(guó)企改革是我們應(yīng)該值得學(xué)習(xí) 的標(biāo)桿范例，  結(jié)合其他國(guó)家國(guó)企改革的成功點(diǎn)與中國(guó)國(guó)情，  以市場(chǎng)化為指導(dǎo)構(gòu)建 整體方案，  遞進(jìn)式改革分布實(shí)施，   自上而下的開(kāi)展法人治理結(jié)構(gòu)改革，  中國(guó)國(guó)企 改革勢(shì)必會(huì)獲得成功，也將為中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)性調(diào)整提供重大支撐。

原文載于《董事會(huì)》，2013 年 11 月刊