2018年至2020年，安徽省某縣自然資源和規(guī)劃局（原某縣國土資源局）依據(jù)《土地管理法》對轄區(qū)內(nèi)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用土地進(jìn)行建設(shè)的違法行為進(jìn)行調(diào)查后，先后作出多個(gè)包含責(zé)令限期拆除違法建筑物等內(nèi)容的處罰決定。部分行政相對人在法定期限內(nèi)既不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又未自行拆除違法建筑物，縣自然資源和規(guī)劃局依照《行政處罰法》（2017年）第五十一條的規(guī)定，對其中64個(gè)處罰決定先后以直接提交、郵寄申請書等方式向縣人民法院申請強(qiáng)制拆除違法占地建筑物，縣人民法院均不予受理。

       2018年12月，某縣人民檢察院在全國檢察機(jī)關(guān)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項(xiàng)活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)該類案件線索，對其中3起典型案件啟動(dòng)監(jiān)督程序。

      根據(jù)案件情況，檢察機(jī)關(guān)重點(diǎn)開展了以下調(diào)查核實(shí)工作：向當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T了解近年來拆除違法建筑物行政處罰決定的自動(dòng)履行和申請法院強(qiáng)制執(zhí)行情況；實(shí)地查看違法占地現(xiàn)場；向人民法院了解相關(guān)情況。檢察機(jī)關(guān)查明：縣自然資源和規(guī)劃局申請法院強(qiáng)制執(zhí)行符合法律規(guī)定，縣人民法院對2018年以來該類執(zhí)行申請均不予受理。

      縣人民檢察院審查認(rèn)為，法院對自然資源和規(guī)劃局強(qiáng)制執(zhí)行申請既不受理又不作出不予受理的裁定，縣自然資源和規(guī)劃局在無行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的情況下，既無法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，又無法向上一級人民法院申請復(fù)議進(jìn)行救濟(jì)，案件被擱置，被非法占用的土地得不到恢復(fù)，土地管理秩序不能有效維護(hù)。經(jīng)檢察委員會(huì)討論決定，于2018年12月向縣人民法院提出檢察建議，建議其依法受理并審查行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行申請。

      縣人民法院收到檢察建議后，經(jīng)審判委員會(huì)討論后回復(fù)縣人民檢察院：《行政強(qiáng)制法》第四十四條、《最高人民法院關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問題的批復(fù)》（法釋〔2013〕5號）賦予了自然資源和規(guī)劃局強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，《土地管理法》與《行政強(qiáng)制法》存在沖突，應(yīng)當(dāng)適用《行政強(qiáng)制法》，人民法院不予受理縣自然資源和規(guī)劃局的強(qiáng)制執(zhí)行申請符合法律規(guī)定；正在與縣政府、國土部門協(xié)商，妥善解決違法建筑物的強(qiáng)拆問題，對檢察建議不予采納。

      縣人民檢察院提請市人民檢察院跟進(jìn)監(jiān)督。市人民檢察院審查認(rèn)為，根據(jù)我國法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)自行實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)當(dāng)由法律明確授權(quán)，法律沒有明確規(guī)定由行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。《行政強(qiáng)制法》對“行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序”和“申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”分兩章作出規(guī)定。該法第四十四條規(guī)定“對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆除?！北緱l規(guī)定在“行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序”一章，是對“具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)”實(shí)施強(qiáng)制拆除所作的程序性規(guī)定，不是對某一行政機(jī)關(guān)具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的法律授權(quán)。案涉行政處罰決定均系自然資源主管部門根據(jù)《土地管理法》作出，該法未授予自然資源主管部門強(qiáng)制拆除違法建筑物的執(zhí)行權(quán)。根據(jù)該法第八十三條的規(guī)定，依照本法規(guī)定，責(zé)令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。自然資源主管部門針對違反《土地管理法》的行為作出責(zé)令強(qiáng)制拆除的處罰決定，行政相對人期滿不起訴又不自行拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問題的批復(fù)》是就城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的違法建設(shè)強(qiáng)制拆除所作的司法解釋，即依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府有權(quán)對違反鄉(xiāng)村規(guī)劃的違法建筑物強(qiáng)制拆除，縣級以上人民政府對城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出限期拆除的決定，當(dāng)事人逾期不拆除的，有權(quán)責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆除。本案自然資源主管部門申請執(zhí)行的行政處罰決定均系依據(jù)《土地管理法》作出，依法應(yīng)當(dāng)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，人民法院不予受理違反法律規(guī)定。

      2019年6月，市人民檢察院就上述3起案件向市中級人民法院提出檢察建議，建議其監(jiān)督縣人民法院糾正違法行為。市中級人民法院在規(guī)定期限內(nèi)回復(fù)，已建議縣人民法院自行糾正?？h人民法院依法受理并作出準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行裁定，并均已執(zhí)行。

     縣人民檢察院就案涉問題報(bào)告縣人大常委會(huì)，并與縣政府座談交流。在各方共同推動(dòng)下，2020年5月，縣人民政府制發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步建立健全違法違規(guī)用地防控治理長效機(jī)制的意見》，明確行政執(zhí)法部門就拆除非法占地違法建筑物向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，法院裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行后，由縣政府安排屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施。此后，縣人民法院對縣自然資源和規(guī)劃局該類案件的強(qiáng)制執(zhí)行申請均予以受理并裁定準(zhǔn)予執(zhí)行。同時(shí)，縣、鄉(xiāng)兩級政府及行政主管部門按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、屬地管理、拆控并重、綜合治理”的原則，建立健全網(wǎng)格巡查、快速反應(yīng)、聯(lián)合執(zhí)行、聯(lián)席會(huì)議等八項(xiàng)工作機(jī)制，確保對違法違規(guī)用地執(zhí)行到位，有效遏制了土地違法行為。

      人民檢察院辦理行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件，對于不具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，人民法院不予受理的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行監(jiān)督。行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒有授權(quán)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，人民法院應(yīng)當(dāng)受理、審查并依法作出是否準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定。

     《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)現(xiàn)的行政管理目的不同，關(guān)于法律責(zé)任的具體規(guī)定也有區(qū)別?！锻恋毓芾矸ā分饕槍Φ氖沁`法占地行為，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》主要針對的是“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)”的違法行為?！锻恋毓芾矸ā肺词跈?quán)自然資源主管部門強(qiáng)制拆除違法占地建筑物的執(zhí)行權(quán)，因此自然資源主管部門適用《土地管理法》作出責(zé)令強(qiáng)制拆除違法占地建筑物的處罰決定后，占地違法建設(shè)行為人逾期不起訴又不自行拆除的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，而無權(quán)自行強(qiáng)制執(zhí)行。人民檢察院發(fā)現(xiàn)人民法院對應(yīng)當(dāng)受理的強(qiáng)制執(zhí)行申請不予受理的，應(yīng)當(dāng)依法監(jiān)督糾正。

（本文摘編自檢例第148號）