當(dāng)前，國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)深入推進(jìn)，村莊規(guī)劃工作日益擺上重要議事日程，各地開展了大量探索性編制工作。同時(shí)，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施、宅基地制度改革、人居環(huán)境整治等農(nóng)村地區(qū)重點(diǎn)工作推進(jìn)，亟需村莊規(guī)劃發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，對(duì)編制村莊規(guī)劃提出了更高的要求和期待。但是，實(shí)際工作中仍然面臨一系列需要回答的問題，如：村莊規(guī)劃編制內(nèi)容繁雜，規(guī)劃編制質(zhì)量難以保證，實(shí)用性不強(qiáng)；村莊數(shù)量多，規(guī)劃編制任務(wù)繁重，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)壓力大；如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可管理有效全面覆蓋，構(gòu)建更有效的實(shí)施管理機(jī)制等等。

自然資源部《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕35號(hào)）等多個(gè)文件明確要求編制“實(shí)用性”村莊規(guī)劃。2022年中央一號(hào)文件提出“加快推進(jìn)有條件有需求的村莊編制村莊規(guī)劃”，為更加有序務(wù)實(shí)的開展村莊規(guī)劃指明了方向。筆者結(jié)合贛州市村莊規(guī)劃實(shí)踐和調(diào)研情況，思考提出推進(jìn)實(shí)用性村莊規(guī)劃“分級(jí)”“分類”“分版”“分步”“分層”五個(gè)方面的具體做法。

一、以管理實(shí)用為導(dǎo)向，“分級(jí)”實(shí)現(xiàn)村域空間的規(guī)劃管控依據(jù)覆蓋

先規(guī)劃、后實(shí)施是國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)的基本要求，是有序開展農(nóng)村地區(qū)建設(shè)行為管控的基本共識(shí)，是依法開展農(nóng)村建設(shè)用地報(bào)批、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可管理的必然要求。與此同時(shí)，村莊點(diǎn)多面廣，完成規(guī)劃編制任務(wù)面臨巨大的壓力，以贛州市為例，全市3335個(gè)行政村，如都需要單獨(dú)編制村莊規(guī)劃，地方財(cái)政難以解決編制費(fèi)用。再加上機(jī)構(gòu)改革前多部門開展了多種形式、多輪次的“村莊規(guī)劃”編制行動(dòng)，如：村莊建設(shè)規(guī)劃、整治規(guī)劃、旅游規(guī)劃等等，地方政府以及部分村民對(duì)再次開展新一輪的村莊規(guī)劃編制也存在一定的疑惑。為此，如何務(wù)實(shí)的推進(jìn)村莊規(guī)劃編制，區(qū)別對(duì)待“村域空間的規(guī)劃管控依據(jù)全覆蓋”和“村莊規(guī)劃全覆蓋”具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）發(fā)揮縣、鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃統(tǒng)籌性作用，實(shí)現(xiàn)村域空間的規(guī)劃管控依據(jù)有效覆蓋。《自然資源部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好村莊規(guī)劃工作的意見》（自然資辦發(fā)〔2020〕57號(hào)）指出“可依據(jù)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的相關(guān)要求，進(jìn)行用地審批和核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證”，這為務(wù)實(shí)推進(jìn)村莊地區(qū)規(guī)劃工作提供了很好的政策依據(jù)?？h級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃側(cè)重縣域，重點(diǎn)是統(tǒng)籌好村莊、產(chǎn)業(yè)、設(shè)施等布局，核心是指導(dǎo)開展村莊布點(diǎn)和分類，但是難以直接作為村莊用途管制和村莊建設(shè)的規(guī)劃管理依據(jù)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃直接面向農(nóng)業(yè)空間布局，在尺度和層級(jí)上則具備條件。贛州市目前正在探索村莊規(guī)劃圖則管理，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制時(shí)，按行政村形成《XXX村莊規(guī)劃圖則》，成果形式包含簡(jiǎn)要說明、圖紙和數(shù)據(jù)庫(kù)，重點(diǎn)落實(shí)“五線”“三指引”，為行政村的規(guī)劃建設(shè)管理提供一份實(shí)用性手冊(cè)。

1.在圖則中劃定“五線”。包括永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、村莊建設(shè)邊界、歷史文化保護(hù)線、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)控制線。通過五線的劃定，明確全域空間管控的基本要求，引導(dǎo)鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活等各類活動(dòng)安全、有序開展。

2.明確村莊“三指引”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃中明確村莊建筑管控和風(fēng)貌指引、公共和基礎(chǔ)設(shè)施配套指引、國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)指引，制定通則式的指引。以村莊風(fēng)貌管理為例，贛州市統(tǒng)一開展《贛南鄉(xiāng)村建筑風(fēng)貌營(yíng)造指引》研究，將全市分為五大流域片區(qū)提煉傳統(tǒng)建筑文化特色，傳承運(yùn)用“兩坡灰瓦、清水墻面、土木（磚木）結(jié)構(gòu)、穿斗抬梁”等贛南傳統(tǒng)建筑特色元素，并要求納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃指引村莊規(guī)劃和建設(shè)行為，明確提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在審批農(nóng)民建房時(shí)必須符合風(fēng)貌控制的要求?？傮w來看具體實(shí)施效果較各村單獨(dú)開展風(fēng)貌研究節(jié)省了投入，在風(fēng)貌總體上把握上也更為精準(zhǔn)和貼合贛南鄉(xiāng)村文化實(shí)際。

 

圖 鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)村莊規(guī)劃圖則樣式

從贛州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的調(diào)研情況來看，圖則的內(nèi)容能夠滿足建設(shè)需求較少、資源條件一般的村莊管理需求。不少基層自然資源局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部反映“有這五條線、三個(gè)指引，村莊建設(shè)就知道怎么干了”。

（二）發(fā)揮實(shí)用性村莊規(guī)劃基礎(chǔ)性作用，實(shí)現(xiàn)有條件有需求的村莊規(guī)劃有序覆蓋。僅有村莊規(guī)劃圖則，顯然難以滿足一些人口集聚發(fā)展、資源優(yōu)勢(shì)明顯、產(chǎn)業(yè)需求旺盛、土地綜合整治潛力較大的村莊需求。對(duì)于這類村莊，必須聚焦重點(diǎn)、加快編制，發(fā)揮好村莊規(guī)劃的基礎(chǔ)性作用，支撐助推好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落地。贛州市在完成全市3335個(gè)行政村村莊分類的基礎(chǔ)上，開展評(píng)估應(yīng)編村莊規(guī)劃的范疇，制定村莊規(guī)劃工作行動(dòng)計(jì)劃，力爭(zhēng)三年完成任務(wù)，分年度、有重點(diǎn)地推進(jìn)實(shí)用性村莊規(guī)劃編制。2021年按照每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少開展一個(gè)村莊規(guī)劃編制的要求，側(cè)重對(duì)農(nóng)村全域土地綜合整治試點(diǎn)、歷史文化名村和傳統(tǒng)村落、紅色名村等380個(gè)重點(diǎn)村莊的規(guī)劃編制；2022年重點(diǎn)完成705個(gè)省、市級(jí)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)村莊的規(guī)劃編制；2023年實(shí)現(xiàn)有編制需求村莊的應(yīng)編盡編。

總的來說，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃 村莊規(guī)劃實(shí)現(xiàn)村域空間的規(guī)劃管控依據(jù)的逐級(jí)覆蓋，即：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃中劃定村莊圖則，落實(shí)好“五線”“三指引”的內(nèi)容，能夠滿足一般村莊、無太大建設(shè)量村莊的規(guī)劃管理需求；推動(dòng)鄉(xiāng)村振興幫扶村等重點(diǎn)村莊，單獨(dú)編制村莊規(guī)劃，引導(dǎo)村莊集聚發(fā)展。這樣分級(jí)推進(jìn)的方式，一方面有效減輕了地方政府編制村莊規(guī)劃的壓力和負(fù)擔(dān)，另一方面能夠讓基層自然資源部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府集中精力把需單獨(dú)編制的村莊規(guī)劃質(zhì)量抓上去。

二、以內(nèi)容簡(jiǎn)化為導(dǎo)向，“分類”明確村莊規(guī)劃編制內(nèi)容

以往的村莊規(guī)劃容易出現(xiàn)內(nèi)容求全、面面俱到的情況，本子厚、花費(fèi)精力大，但使用者可吸收消化的僅僅是其中一部分。簡(jiǎn)化不必要的規(guī)劃內(nèi)容，結(jié)合村莊類型，有針對(duì)性的明確村莊規(guī)劃編制重點(diǎn)，具有重要的現(xiàn)實(shí)作用?！督魇　岸嘁?guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃編制技術(shù)指南（試行）》提出村莊規(guī)劃由基本內(nèi)容、選做內(nèi)容共同構(gòu)成村莊規(guī)劃“內(nèi)容菜單”。贛州市在此基礎(chǔ)上，突出實(shí)際需求和資源特色導(dǎo)向，因地制宜確定“分類菜單”村莊規(guī)劃編制內(nèi)容，做到“按需點(diǎn)菜”。

（一）集聚提升類村莊。采用“基本內(nèi)容 基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃 產(chǎn)業(yè)空間引導(dǎo)”的編制組合。明確應(yīng)配置的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，因地制宜確定農(nóng)村人居環(huán)境整治項(xiàng)目，布局產(chǎn)業(yè)空間，提出產(chǎn)業(yè)發(fā)展措施。

（二）城郊融合類村莊。采用“基本內(nèi)容 部門專項(xiàng)計(jì)劃”的編制內(nèi)容組合。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)用地布局，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、公共服務(wù)共建共享。在形態(tài)上保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌，在治理上體現(xiàn)現(xiàn)代水平。

（三）特色保護(hù)類村莊。采用“基本內(nèi)容 特色保護(hù)類村莊”的編制內(nèi)容組合。注重整體保護(hù)村莊傳統(tǒng)風(fēng)貌格局、歷史環(huán)境要素、自然景觀等，明確不可移動(dòng)文物、歷史建筑等各類保護(hù)性建筑。允許適度增加活化利用所需建設(shè)用地。

（四）規(guī)劃延用類村莊。為了進(jìn)一步發(fā)揮歷年來編制的各種類型的村莊規(guī)劃的作用，甄別其中能夠繼續(xù)實(shí)施的規(guī)劃，贛州市對(duì)全市2268個(gè)既有村莊規(guī)劃進(jìn)行了評(píng)估，評(píng)估后1243個(gè)村莊規(guī)劃能夠繼續(xù)指導(dǎo)村莊建設(shè)，對(duì)這類村莊規(guī)劃允許繼續(xù)沿用，有需要的按照“多規(guī)合一”要求適度調(diào)整完善，增加有關(guān)重要控制線，即可報(bào)批實(shí)施。

需要強(qiáng)調(diào)的是在分類明確編制重點(diǎn)的基礎(chǔ)上，編制村莊規(guī)劃必須要抓好“多規(guī)合一”基本要求的落實(shí)。要把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求落到空間上，要加強(qiáng)和發(fā)展改革、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、交通水利等部門的銜接，把產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目等在空間上統(tǒng)籌安排好。要把重要的控制線劃準(zhǔn)、劃足、劃好，確保滿足國(guó)土空間規(guī)劃的管控要求。

 

圖 江西省“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃“內(nèi)容菜單”

三、以成果簡(jiǎn)明為導(dǎo)向，“分版”滿足管理端、專家端、村民端需求

為滿足不同對(duì)象的實(shí)際需求，贛州市大力推行“村民公示版”“評(píng)審論證版”“報(bào)批備案版”三個(gè)版本的村莊規(guī)劃成果形式。

（一）村民公示版。村民公示版面對(duì)的是村民端的需求，成果著重簡(jiǎn)明易懂，成果包括“3圖1公約1清單”。“3圖”分別是村域綜合規(guī)劃圖（包括主要的公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施空間分布）、主要控制線劃定圖（包含永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、規(guī)劃村莊建設(shè)邊界范圍等）、自然村（組）規(guī)劃布局圖（規(guī)劃宅基地的空間布局等）；“1公約”是村莊規(guī)劃管理公約；“1清單”指建設(shè)項(xiàng)目清單。

同時(shí)，贛州市進(jìn)一步探索更為直觀的“村民版”村莊規(guī)劃手法，在規(guī)劃成果表達(dá)上以“三調(diào)”高清影像圖為底圖，圖件表達(dá)摒棄以往城市規(guī)劃的手法和漂亮的渲染圖，直接標(biāo)注主要地物、拆除物、新增宅基地等，讓規(guī)劃內(nèi)容更加形象、簡(jiǎn)單、直觀，讓村民看得懂。

 圖 寧都縣靈村村自然村（組）疊加影像的村莊規(guī)劃平面

（二）評(píng)審論證版。評(píng)審論證版重點(diǎn)是滿足專家、專業(yè)部門的論證需求，主要是體現(xiàn)規(guī)劃編制的技術(shù)路線，佐證支撐規(guī)劃結(jié)論的科學(xué)性，成果即包括規(guī)劃結(jié)論也包括分析論證過程，最為體現(xiàn)編制單位專業(yè)性和能力。

（三）報(bào)批備案版。報(bào)批備案版面對(duì)的是管理端的需求，成果著重提供管理所需的內(nèi)容，可快速查詢規(guī)劃結(jié)果，便于實(shí)施行政管理行為，包括文本、圖件、項(xiàng)目庫(kù)等。此外，贛州市依托市級(jí)國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)和國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，村莊規(guī)劃等各類數(shù)據(jù)成果及時(shí)納入信息系統(tǒng)，建立村莊規(guī)劃管理審查模塊，強(qiáng)化支撐村莊空間治理現(xiàn)代化。

四、以村民主體為導(dǎo)向，“分步”編制參與式村莊規(guī)劃

為了讓村莊規(guī)劃更加“接地氣”，贛州市圍繞鄉(xiāng)村振興為農(nóng)民而興、為農(nóng)民而建的要求，在推進(jìn)村莊規(guī)劃編制過程中始終堅(jiān)持村民主體，“分步”做參與式規(guī)劃，在規(guī)劃編制前村民動(dòng)員、編制中全程參與、編制后公示宣講。

（一）編制前村民動(dòng)員，讓規(guī)劃“能接受”。在規(guī)劃編制正式啟動(dòng)前期，召開規(guī)劃編制動(dòng)員會(huì)議，縣級(jí)自然資源主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)以及村民代表、鄉(xiāng)賢參加，向村民介紹規(guī)劃編制的主要目的、相關(guān)工作計(jì)劃安排，讓村民能夠理解并積極配合規(guī)劃編制。

（二）編制中全程參與，讓規(guī)劃“能落地”。在編制過程中村民作為規(guī)劃編制的主導(dǎo)者，把發(fā)言權(quán)、分析權(quán)、決策權(quán)交給當(dāng)?shù)卮迕?，?guī)劃編制單位作為催化劑和協(xié)助者，充分聽取村民意愿。

圖 信豐縣小江鎮(zhèn)山香村采用參與式農(nóng)村評(píng)估方法(PRA)，將老人、婦女、學(xué)生、鄉(xiāng)賢等各個(gè)村民群體動(dòng)員起來參與村莊發(fā)展問題分析，讓村民完全參與規(guī)劃中

（三）編制后公示宣講，讓規(guī)劃“能操作”。村莊規(guī)劃批準(zhǔn)后，要組織做好村莊規(guī)劃批后“一村一宣講”“一村一踏勘”工作。通過“上墻、上網(wǎng)”等多種方式公開公告，下發(fā)基于高清影像的規(guī)劃布局圖紙，組織村民委員會(huì)和村民代表對(duì)永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、村莊建設(shè)邊界等重要控制線進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘，確保村民、基層干部懂規(guī)劃、守規(guī)劃、用規(guī)劃。

圖 于都縣潭頭村村莊規(guī)劃成果公示

五、以編管結(jié)合為導(dǎo)向，“分層”明確管控要求

劃定村莊建設(shè)邊界，對(duì)建設(shè)行為進(jìn)行管控仍實(shí)施村莊規(guī)劃和開展用途管制的重要舉措。在村域范圍、村莊建設(shè)邊界兩個(gè)層次，“分層”編制、編管結(jié)合，明確村域、村莊建設(shè)邊界的編制內(nèi)容和管制要求。

（一）在規(guī)劃管控內(nèi)容上“分層”突出重點(diǎn)。村域?qū)用媛鋵?shí)上位國(guó)土空間規(guī)劃的控制指標(biāo)和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線等控制線，劃分用途管制分區(qū)，明確各類國(guó)土空間用途管制要求，對(duì)全域全要素作出規(guī)劃安排。村莊建設(shè)邊界層面重點(diǎn)做好宅基地、公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等的規(guī)劃布局和管控要求。 

圖 贛縣區(qū)河埠村空間管制分區(qū)圖

（二）在規(guī)劃實(shí)施機(jī)制上“分層”明確舉措。建立剛性約束和彈性適應(yīng)相結(jié)合的實(shí)施機(jī)制，是保證村莊規(guī)劃好用實(shí)用的必然之舉。在村莊建設(shè)邊界內(nèi)，主要是村民建房、配套公共設(shè)施、無污染的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，用地之間沒有明顯的互斥性，可探索建立“兼容用地”“用途留白”機(jī)制，同時(shí)強(qiáng)化“建筑管控 項(xiàng)目負(fù)面清單”要求，既把村莊建設(shè)行為約束在村莊建設(shè)邊界內(nèi)，又為村莊建設(shè)提供容差的空間，一定程度上發(fā)揮村集體村莊建設(shè)行為的主導(dǎo)權(quán)，助推鄉(xiāng)村治理的的開展。如：利用規(guī)劃安排的宅基地進(jìn)行村莊配套的“孝老食堂”，在符合規(guī)劃明確的建筑管控要求、取得村民同意的情況下，實(shí)施“兼容用地”，應(yīng)當(dāng)是可行的。在村莊建設(shè)邊界外，探索建立縣級(jí)統(tǒng)籌、按需分配的預(yù)留規(guī)模機(jī)制，配套實(shí)施“分區(qū)準(zhǔn)入 項(xiàng)目正面清單”，策應(yīng)保障好文旅設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展用地需要，為鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)興旺提供支撐空間。

圖 瑞金市沙洲壩鎮(zhèn)潔源村逐步清退水泥廠、建材廠共11.40公頃用地規(guī)劃為戰(zhàn)略留白地

六、結(jié) 語

我國(guó)鄉(xiāng)村數(shù)量多，發(fā)展差異大，新時(shí)代的村莊規(guī)劃不僅是一項(xiàng)技術(shù)工作，也是對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村治理模式的轉(zhuǎn)變。本文重點(diǎn)探討了管理實(shí)用、內(nèi)容簡(jiǎn)化、成果簡(jiǎn)明、村民主體、編管結(jié)合等工作推進(jìn)方面的務(wù)實(shí)舉措，在編制手法、村莊治理、規(guī)劃實(shí)施上如何進(jìn)一步體現(xiàn)實(shí)用性、科學(xué)性、引領(lǐng)性，服務(wù)農(nóng)業(yè)、服務(wù)農(nóng)民、服務(wù)農(nóng)村，讓規(guī)劃“能看懂、能落地、能操作、能監(jiān)督”，仍需要積極實(shí)踐、積極總結(jié)，共同繪就“共謀、共建、共管、共評(píng)、共享”的新時(shí)代美麗鄉(xiāng)村畫卷。

文章作者：

王建輝 江西省自然資源廳空間規(guī)劃局副局長(zhǎng)，贛州市自然資源局副局長(zhǎng)（掛職）

楊衡昊 贛州市自然資源局空間規(guī)劃科科長(zhǎng)