行政機關(guān)自我糾錯應(yīng)當(dāng)有充分的事實和法律根據(jù)

（最高人民法院第一巡回法庭2018年第6次法官會議紀(jì)要）

【會議日期】2018年7月6日

【主持人】張勇健

【出席法官】張勇健、郭修江、熊俊勇、龔斌、劉艾濤、錢小紅、

張穎新、陳宏宇、奚向陽、曹剛、王毓瑩

一、基本案情

1985年，易某等三人通過其父與周某互換，獲得涉案土地使用權(quán)并獲得宅基地使用證。1987年，縣政府開展了非農(nóng)業(yè)用地的清查工作，涉案土地的《個人建房用地清理登記表》雖然記載了易某等三人的用地情況，但占地性質(zhì)及處理意見、清理登記人、行政村領(lǐng)導(dǎo)、戶主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審查意見、縣土地管理機關(guān)審查意見等欄目均為空白。1992年，縣政府向易某等三人頒發(fā)了《集體土地建設(shè)用地使用證》（以下簡稱《土地證》），證上記載的土地基本情況與《個人建房用地清理登記表》記載的內(nèi)容一致。2002年，易某等三人擴充土地使用面積，縣國土資源局收取了占地補償費后，為易某等三人補辦了使用手續(xù)。2012年，周某申請撤銷易某等三人的《土地證》，縣政府以頒證程序違法為由撤銷《土地證》。易某等三人不服提起訴訟，二審期間，縣政府以撤證決定缺乏法律依據(jù)為由，撤銷該撤證決定，易某等三人撤回起訴、上訴。2014年，周某再次申請撤銷易某等三人的《土地證》，縣政府以程序違法為由再次作出撤證決定，市政府復(fù)議后予以維持。易某等三人不服，提起本案行政訴訟。

湖南省懷化市中級人民法院（2015）懷中行初字第73號判決認(rèn)為，縣政府未經(jīng)鄉(xiāng)級人民政府、縣土地管理機關(guān)審核同意，向易某等三人頒發(fā)《土地證》，違反了《中華人民共和國土地管理法》（1988年修正）第三十八條第一款，《土地登記規(guī)則》（1989年施行）第七條、第十七條的規(guī)定，行政程序違法。爭議土地系易某三人之父與周某互換而來，且已于1985年修建了房屋?！锻恋刈C》的土地來源清晰合理，登記結(jié)果并無不當(dāng)?！锻恋刈C》程序違法，但可以依照相關(guān)規(guī)定予以補正?？h政府以違反法定程序為由撤銷了易某等三人的《土地證》，不符合《中華人民共和國行政許可法》第八條的規(guī)定。遂判決：撤銷縣政府撤銷《土地證》的決定；撤銷市政府的行政復(fù)議決定。

湖南省高級人民法院（2016）湘行終1161號行政判決認(rèn)為，易某等三人的《土地證》系未依相關(guān)規(guī)定審核而徑行頒發(fā)，頒證程序違法?！逗鲜⌒姓绦蛞?guī)定》第一百五十八條第一款規(guī)定，行政機關(guān)行政程序違法，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依職權(quán)或者依申請自行糾正?？h政府撤銷《土地證》，系對程序違法行政行為的自行糾正，合法正當(dāng)，遂判決撤銷一審判決，駁回易某等三人的訴訟請求。

最高人民法院于2017年12月13日作出（2017）最高法行申7455號行政裁定，提審本案，并于2018年7月26日作出（2018）最高法行再65號行政判決，撤銷二審判決，維持一審判決。

二、法律問題

行政機關(guān)的自我糾錯權(quán)如何規(guī)制。

三、法官會議意見

行政機關(guān)具有自我糾錯的職責(zé)。從嚴(yán)格依法行政的角度而言，對于所有有瑕疵的行政行為，都可以通過撤銷的方式予以糾正。但是從行政效率和效益的角度考慮，基于保護行政相對人的信賴?yán)婧蜏p少行政爭議的考量，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)采取足夠?qū)徤鞯膽B(tài)度，只有在瑕疵足以影響到實質(zhì)處理結(jié)果時，才采用撤銷的方式進行糾錯。

四、意見闡釋

根據(jù)行政法基本理論，除明顯重大違法的無效行政行為外，行政行為一旦作出，即具有確定力、拘束力和執(zhí)行力。行政行為的確定力，也稱為不可變更力，作用在于保證行政行為的嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性。對于確定力的內(nèi)容，一般認(rèn)為是指行政行為一經(jīng)作出，不論是否合法，便推定為合法、有效，任何組織和個人都應(yīng)服從；而且一經(jīng)生效，非因法定原因和非經(jīng)法定程序不得隨意更改和撤銷。法定程序一般指根據(jù)當(dāng)事人的申請或起訴，復(fù)議機關(guān)或者人民法院對行政行為作出的決定或裁判。對于行政機關(guān)是否可以自行撤銷或者變更原行政行為，進行自我糾錯的問題，從法學(xué)理論和法律規(guī)定看都應(yīng)該是沒有障礙的。

1.授予行政機關(guān)自我糾錯權(quán)的必要性

撤銷權(quán)是行政職權(quán)的組成部分，撤銷行政行為也是行政行為的一種形式。作出行政行為和撤銷行政行為是相對、共存的權(quán)力，均屬于行政機關(guān)的職權(quán)范圍，都是基于行政管理的目的和本機關(guān)的意思表示。同樣的道理，變更、補正等其他糾錯手段也都是行政職權(quán)的應(yīng)有之義。另外，從合法行政角度出發(fā)，行政機關(guān)被賦予行政管理職權(quán)，有義務(wù)合法正當(dāng)?shù)刈鞒鲂姓袨?。同時，對于違法或不當(dāng)?shù)男姓袨橐约坝捎谑聦嵑头勺冞w而不宜存續(xù)的行政行為，行政機關(guān)也應(yīng)具有糾錯的權(quán)力和義務(wù)。

在行政執(zhí)法領(lǐng)域，我國長期貫徹“有錯必糾”原則。部分行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督立法吸收了“有錯必糾”原則，用以指導(dǎo)行政機關(guān)內(nèi)部的執(zhí)法監(jiān)督活動。 也有部分法律規(guī)定明確授予行政機關(guān)撤銷權(quán)，如《中華人民共和國行政處罰法》第五十四條第二款，《中華人民共和國行政許可法》第六十九條，《中華人民共和國行政訴訟法》第六十二條等。此外，自2008年湖南省頒布我國第一部行政程序法《湖南省行政程序規(guī)定》以后，其他省市也陸續(xù)出臺地方性程序立法，對行政機關(guān)自我糾錯予以規(guī)定。行政訴訟法對于行政機關(guān)自我糾錯也采取了肯定態(tài)度，《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第二項規(guī)定，被告改變原違法行政行為，原告仍要求確認(rèn)原行政行為違法的，人民法院判決確認(rèn)違法。行政機關(guān)在訴訟中尚可改變原違法行政行為，進行自我糾錯，平時更有權(quán)糾正自己的違法行政行為。相較于其他權(quán)利救濟制度，行政行為的作出主體自我糾錯有以下幾點優(yōu)勢：首先，能夠減少甚至避免行政爭議的產(chǎn)生，降低行政活動的社會成本；其次，能夠盡早結(jié)束行政行為效力的不確定狀態(tài)，進而維護行政法律關(guān)系的穩(wěn)定；最后，還能夠有效促進行政機關(guān)依法行政，增強社會公眾對政府的認(rèn)同和信賴，提高行政行為的可接受性。因此，基于上述法律規(guī)定，以及依法行政和有錯必糾的原則，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)享有自我糾錯的職權(quán)，而且應(yīng)當(dāng)積極而審慎地行使該項職權(quán)。

2.限制行政機關(guān)自我糾錯權(quán)的必要性

早在2006年，最高院公報案例“焦某剛訴和平公安分局治安管理處罰決定行政糾紛案”中就提到“依法作出的行政處罰決定一旦生效，其法律效力不僅及于行政相對人，也及于行政機關(guān)，不能隨意被撤銷……已經(jīng)生效的行政處罰決定如果隨意被撤銷，也就意味著行政處罰行為本身帶有隨意性，不利于社會秩序的恢復(fù)和穩(wěn)定。錯誤的行政處罰決定，只能依照法定程序糾正?！边@一說法當(dāng)然不僅適用于行政處罰，也適用于其他行政行為。我們必須認(rèn)識到，行政機關(guān)自我糾錯制度有其特殊的積極意義，但是若允許行政機關(guān)任意撤銷其行政行為，也會造成許多負(fù)面影響。為確保法的安定性、保護相對人信賴?yán)?、維護行政行為確定力并抑制行政行為隨意性，行政機關(guān)自我糾錯應(yīng)受到限制。

首先，法的安定性原則要求行政機關(guān)不得恣意改變其行政行為。維護法的安定性是法治原則的必然要求，是法秩序的重要組成部分。在立法層面，該原則體現(xiàn)為法律不可朝令夕改；在行政執(zhí)法層面，則體現(xiàn)為因行政機關(guān)適用法律而形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不得遭到隨意破壞和改變。作為行政機關(guān)最重要的活動方式，行政行為在調(diào)整國家與公民之間的法律關(guān)系、確定公民的權(quán)利和義務(wù)方面扮演了重要角色。如果允許行政機關(guān)對之進行毫無限制的更改，將嚴(yán)重破壞法律秩序本身的穩(wěn)定狀態(tài)。社會公眾無法依據(jù)法律和行政機關(guān)的執(zhí)法情況合理地預(yù)測自身行為的結(jié)果，其行動自由會受限，進一步則會喪失對國家公權(quán)力的認(rèn)同和信賴。

其次，信賴?yán)姹Ｗo原則也要求行政機關(guān)自我糾錯時要兼顧對行政相對人信賴?yán)娴谋Ｗo。信賴?yán)姹Ｗo原則是我國行政法上誠實信用原則的具體體現(xiàn)，要求非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政行為；即使因法定事由需要撤銷、廢止或者變更行政行為的，也應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進行，并對行政相對人因此受到的損失予以賠償或補償。行政機關(guān)作出授益行政行為后，相對人會因此獲得某種利益，并通常會基于對該行為的信賴進一步安排生產(chǎn)生活，如果行政機關(guān)任何情況下都可以將行政行為違法一撤了之，相對人對行政行為產(chǎn)生的信賴?yán)?，必然會受到侵犯?/p>

最后，行政行為作出后即有確定力和執(zhí)行力，不僅約束相對人，也約束行政機關(guān)，行政機關(guān)受此約束才能不恣意行政。

行政行為的確定力，對行政相對人而言，即不得任意請求變更、撤銷或廢止該行政行為；對行政機關(guān)而言，即非依法定理由和程序，不得隨意改變其行為內(nèi)容，或就同一事項重新作出行為。行政行為可視作行政機關(guān)對相對人和社會的鄭重承諾，行政機關(guān)必須信守承諾而不得隨意反悔，否則其自身權(quán)威將會極大降低。同時，若允許其可隨意改變已經(jīng)作出的行政行為，不受法律約束，更會助長行政機關(guān)恣意行政。

3.行政機關(guān)自我糾錯方式的選擇適用

一般來說，行政機關(guān)可以采取的自我糾錯方式主要有撤銷、補正、改變原行政行為、確認(rèn)違法等方式，各種糾錯方式的法律效果不一樣，所以行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)違法行政行為的具體情況選擇適用合適的糾錯方式。

第一，撤銷行政行為。撤銷的糾錯方式針對的是行政機關(guān)的嚴(yán)重違法且無法改變或者改變已無實際意義的行為。行政行為被撤銷后即不復(fù)存在，但是撤銷亦是對行政行為的否定性評價，如果當(dāng)事人因該行政行為遭受損失，亦可以依法要求賠償。從嚴(yán)格依法行政的角度而言，對于所有有瑕疵的行政行為，都可以通過撤銷的方式予以糾正。但是從行政效率和效益的角度考慮，基于保護行政相對人信賴?yán)婧蜏p少行政爭議的考量，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)采取足夠?qū)徤鞯膽B(tài)度，只有在瑕疵足以影響到實質(zhì)處理結(jié)果時，才采用撤銷的方式進行糾錯。對于行為僅存在輕微瑕疵但并不影響實質(zhì)處理結(jié)果且對利害關(guān)系人權(quán)利不產(chǎn)生實際影響的，或者通過事后補正等方式可以“治愈”的瑕疵，或者撤銷行政行為可能會給國家利益、社會公共利益造成重大損失的，則應(yīng)當(dāng)考慮采取其他方式進行糾錯。

第二，補正行政行為?！逗鲜⌒姓绦蛞?guī)定》第一百六十四條 對補正制度進行了規(guī)定，填補了這方面的立法空白。補正是指通過彌補行政行為所欠缺的程序、形式、方式等非實質(zhì)性的合法要件，消除行政行為的違法性，使其由違法行為變?yōu)楹戏ㄐ袨?，繼續(xù)維持其效力的制度。補正制度針對的是行政行為輕微程序違法問題，如申請手續(xù)不齊全、缺蓋章材料等，均可事后補正消除違法性。補正制度體現(xiàn)了對實質(zhì)正義的追求，即行政行為雖然違法或有瑕疵，但是仍然能體現(xiàn)法律所追求的價值，出于實質(zhì)正義的考量不予撤銷該違法行為，而是通過補正修復(fù)其瑕疵。相比撤銷制度，補正更能體現(xiàn)行政活動對于效率和穩(wěn)定的追求，從而兼具矯正違法行為、維護法的安定性的雙重功能。

第三，改變行政行為。改變原行政行為是通過改變違法行政行為內(nèi)容而使其具備合法性，即以作出另外一個行政行為來取代原有的行政行為。其與撤銷行政行為最明顯的區(qū)別在于，在否定原行政行為的基礎(chǔ)上，是否有重新作出行政行為的必要。

第四，確認(rèn)行政行為違法。確認(rèn)違法行為，針對的是實踐中雖然違法、但是撤銷該行政行為將會給公共利益帶來重大損害的行政行為。確認(rèn)違法的同時，能保留該行政行為的效力，但需要賠償受害人損失并采取措施避免造成相對人新的損害發(fā)生。

4.行政機關(guān)自我糾錯應(yīng)遵循的具體規(guī)則

行政機關(guān)自我糾錯權(quán)的行使，需要考慮行政行為類型、行政行為違法程度、行政行為的作出時間等要素，還需遵循正當(dāng)?shù)姆沙绦颉?/p>

（1）行政行為類型方面的糾錯規(guī)則

針對不同類型的行政行為，由于其對當(dāng)事人的利益影響程度不同，行政機關(guān)可采取的糾錯方式也應(yīng)有所不同。根據(jù)行政行為的具體內(nèi)容不同，行政行為可以分為授益行為、負(fù)擔(dān)行為及復(fù)效行為。授益行為，如頒發(fā)土地使用權(quán)證、經(jīng)營許可證、發(fā)放養(yǎng)老金等，由于授益行為的自我糾錯涉及對相對人已經(jīng)獲得利益的收回，從保護相對人信賴?yán)娼嵌瘸霭l(fā)，對其變更需要滿足最為嚴(yán)苛的條件。一般來說，只要相對人具有正當(dāng)?shù)?、值得保護的信賴?yán)?，行政機關(guān)就不得撤銷違法的授益行政行為，除非不撤銷會嚴(yán)重危及社會的公共利益。對于負(fù)擔(dān)行政行為，由于撤銷并不會給相對人造成損害，因而行政機關(guān)可以依據(jù)法定事由進行撤銷，當(dāng)然，如果撤銷會對公共利益造成重大危害的，就應(yīng)當(dāng)對撤銷進行限制。對復(fù)效行為，即對相對人而言包含有授益和負(fù)擔(dān)雙重效果的行政行為，行政機關(guān)則應(yīng)當(dāng)在全面衡量相對人利益、公共利益及利害關(guān)系人合法權(quán)益輕重的基礎(chǔ)上作出是否撤銷的決定。

（2）行政行為違法程度方面的糾錯規(guī)則

行政行為違法包括主體違法、證據(jù)不足、程序違法、適用法律錯誤、顯失公平等方面，但并非前述所有違法要素都足以導(dǎo)致行政行為無效或可撤銷。行政行為違法程度的不同，將決定行政行為效力的樣態(tài)以及行政機關(guān)不同處理方式的選擇。對不同程度的違法，主要有以下幾種處理方式：對于某些重大且明顯違法的行政行為，認(rèn)定無效；對于輕微程序違法但不影響相對人實體權(quán)益的行政行為可以進行補正；對存在一般違法情形的行為，可以通過改變原行政行為的方式消除違法性；當(dāng)以上三種方式均不能處理時，行政機關(guān)才能通過撤銷的方式，來糾正違法行為。若撤銷會嚴(yán)重?fù)p害公共利益，則宜確認(rèn)違法，并對受害人予以賠償、采取措施避免新的損害發(fā)生。另需說明的是，對于如何認(rèn)定違法行為的瑕疵程度，可以參考《中華人民共和國行政訴訟法》及其司法解釋中對“程序輕微違法”“重大且明顯違法” 等的規(guī)定予以認(rèn)定。

（3）行政機關(guān)自我糾錯的其他要素規(guī)則

行政機關(guān)進行自我糾錯，還應(yīng)受程序性規(guī)則的限制。行政機關(guān)進行自我糾錯，其本質(zhì)仍然是在作出一項行政行為，根據(jù)正當(dāng)程序原則，行政機關(guān)自我糾錯也應(yīng)遵循一定的程序性要求，如此才能更好地合理限制行政機關(guān)自我糾錯權(quán)力。雖然目前我國法律對此尚無具體的程序性規(guī)定，但作出一項行政行為，行政機關(guān)做到事前告知，事中為相對人提供陳述、申辯的機會，事后提供救濟渠道，是最基本的程序要求。另外在學(xué)理上探討較多的是時間上的限制。雖然行政機關(guān)作出的是一項違法行為，但違法行政行為并不影響它能夠產(chǎn)生、變更或者消滅相應(yīng)的法律關(guān)系。隨著時間的推移，相關(guān)的個人和組織在這種具有違法性的法律關(guān)系上形成的社會關(guān)系逐漸趨于穩(wěn)定。在這樣的情況下如果行政機關(guān)動用撤銷權(quán)，欲使社會關(guān)系重新回到原有狀態(tài)，可能會給社會帶來更大的不穩(wěn)定；人們基于這樣的事實所作出的生產(chǎn)、生活的合理預(yù)期，可能因為行政機關(guān)行使撤銷權(quán)而中斷。這樣的后果顯然不利于社會安定與發(fā)展，因此，有必要對行政機關(guān)行使撤銷權(quán)等糾錯方式進行一定的時間限制。但無論是程序性規(guī)定，還是時間上限制，都涉及具體規(guī)定，有待實踐探索和將來法律明確規(guī)定。（執(zhí)筆人：寇秉輝；核稿人：郭修江）