原文出處：本文出自何海波教授的《行政訴訟法》第三版第二章“行政訴訟制度的功能”，為第40-46頁的一小節(jié)。轉(zhuǎn)載已獲作者授權(quán)。  當(dāng)當(dāng)購物 ， 交易擔(dān)保 ， 放心買 ， 點擊可直接購買本書 小程序 行政訴訟制度被賦予法治建設(shè)的重要使命，同時又受到法律制度本身和各種社會條件的制約，它的實施狀況是一個備受關(guān)注的話題。從訴訟制度的實際運作來看，基本問題是：誰告誰？為何告？誰來審？怎么審？對這些問題的認知，不但影響人們對行政訴訟制度的理解、當(dāng)事人的訴訟意愿，也將影響行政訴訟的制度設(shè)計。一個制度必須被人利用才有效果。民國時期建立的行政訴訟制度，雖然原告勝訴率不低，但畢竟數(shù)量有限，對整個社會的糾紛解決作用極其有限。當(dāng)代行政訴訟制度建立之初，一些法院也曾面臨“無米下鍋”的尷尬。自行政訴訟制度建立以來，行政案件的數(shù)量總體上有較大的增長?！缎姓V訟法》制定的1989年，全國法院受理一審行政案件9934件。1990年10月全面實施后，1991年全國法院受理一審案件25,667件，約為1990年的兩倍。此后，受案數(shù)量總體上升，至2014年達到141,880件。受《行政訴訟法》修改和立案登記制的刺激，全國一審行政案件的數(shù)量大幅增加。2019年受案達到279,574件，是2014年的兩倍。二審行政案件也持續(xù)上升，2019年達到139,513件的峰值（見圖6）。當(dāng)然，相對于14億人口的大國和社會糾紛多發(fā)的轉(zhuǎn)型時期，這個數(shù)字并不算高。如果考慮到法院不予立案和立案后駁回起訴的情況，進入實質(zhì)審理的案件數(shù)量還得打一個折扣。尤其是實行立案登記制后，起訴門檻降低，法院裁定不予立案和駁回起訴相應(yīng)增多。最近幾年，這兩項相加，占到三成左右。以2020年為例，裁定不予立案的占5.2%，駁回起訴占21.1%。從地域分布來看，山東、河南長期是行政訴訟案件最多的省份，兩個省相加一度占據(jù)全國的三分之一，目前仍有五分之一。北京、廣東、江蘇、浙江、四川等地也有相當(dāng)數(shù)量的案件。而直到近年，青海、寧夏、甘肅、新疆、海南等地可能一年只有數(shù)百件行政案件，西藏則只有幾十件。各地行政訴訟案件的數(shù)量，除了當(dāng)?shù)厝丝跀?shù)量，還與經(jīng)濟發(fā)展水平、行政執(zhí)法狀況、司法環(huán)境和民風(fēng)有關(guān)，很難用單一的因素來解釋，也不宜簡單地用行政案件數(shù)量來評判一個地方行政法治的狀況。盡管如此，有一個因素對行政訴訟案件的數(shù)量起到顯著的影響：房地產(chǎn)開發(fā)。房地產(chǎn)投資帶來了大量的征地拆遷，引發(fā)了土地管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的大量糾紛，也衍生出信息公開、社會治安等領(lǐng)域的訴訟。這也印證了當(dāng)代中國伴隨快速城市化“大拆大建”的特征。行政訴訟中有一個揮之不去的問題：是誰在告政府？原告中，有多少企業(yè)、多少個人、多少外國人？來自農(nóng)村、沒有多少知識卻一心討要說法的“秋菊”，現(xiàn)在還有多少？占據(jù)較高社會地位的人群，有多少會提起行政訴訟？從全國來看，一審行政訴訟中，原告為公民個人的約占八成。這個數(shù)字因地域和案件類型而異。在浙江東部的一個山區(qū)縣，法院自1990年至2015年審理的1985件行政訴訟案件中，原告為公民個人的占89.4%，原告為村民集體（包括村委會、村民小組、生產(chǎn)隊、自然村）的占5.1%，而原告為企業(yè)的只有3.8%；個人原告中，男性占四分之三，標明職業(yè)為農(nóng)民的占四分之三。[1] 在城市里，景觀自然相當(dāng)不同，北京知識產(chǎn)權(quán)法院審理的案件尤其特殊。自該院2014年11月建院以來4年半左右的時間里，涉外知識產(chǎn)權(quán)行政案件（不包括涉港澳臺地區(qū)）達1.3萬件，占總收案量的五分之一，其當(dāng)事人不乏世界500強企業(yè)。[2]與原告情況相應(yīng)的是，我國行政訴訟中律師代理的比例較低。有學(xué)者對部分法院的裁判文書進行統(tǒng)計，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：一審行政訴訟案件中，原、被告聘請律師代理的只占35%和30%，委托公民代理（包括委托親戚、單位員工）仍是常見現(xiàn)象。[3] 律師代理的比例近年有所提高，但仍處在較低水平。[4] 律師代理比例較低，一個重要原因是原告多為“升斗小民”，所爭案件價值細小，聘請律師對他們還是相當(dāng)奢侈的事情。由于法律沒有強制要求律師代理，到最高法院申訴的很多案件中，當(dāng)事人還是沒有律師代理。被告情況也從一個側(cè)面反映了行政案件的性質(zhì)。根據(jù)全國法院上網(wǎng)公開的2014-2020年間68萬份裁判文書，五級政府承當(dāng)被告的比例分別為：中央5.3%，省級3.4%，地市級21.4%，縣級57.9%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)10.9%。這在很大程度上反映了中國“縣域治理”的重要地位。在縣級以上政府中，由其部門承當(dāng)被告的占七成以上。這在很大程度上顯示了中國政府“部門治理”的特征。法院受理的行政案件的性質(zhì)也是評判其訴訟制度的重要方面。我們設(shè)想兩種情況：在A國，法院經(jīng)常受理以中央機關(guān)為被告的涉及重大決策的行政案件；在B國，法院審理的案件充斥著雞毛蒜皮的糾紛，重大糾紛幾乎不在法院解決。不管最后的結(jié)果如何，這兩個國家司法的面貌是相當(dāng)不同的。如果法院不能受理并解決實質(zhì)性的糾紛，以致于真正冤屈者不來法院，這樣的訴訟制度就有走向空洞化的危險。我們很難知道，那些沒有進入法院的糾紛是什么；根據(jù)裁判文書，我們能夠大概知道，那些進入法院的糾紛是什么。從行政管理領(lǐng)域來看，行政訴訟案件幾乎遍及所有部門。公安案件曾經(jīng)長期是行政訴訟的第一大類。在《治安管理處罰條例》施行的1987年，治安案件占比高達45％。此后，公安行政案件所占比例不斷下降，連續(xù)幾年都在10％以下。隨著計劃生育政策的調(diào)整，曾經(jīng)的“老大難”計劃生育案件從幾千件迅速萎縮到兩三百件。與之同時，國土資源和城鄉(xiāng)建設(shè)成為數(shù)量最多的兩類行政案件，兩者之和一度超過40%。國土資源行政案件（包括土地、林業(yè)、草原、礦產(chǎn)等）的比例整體上有下降，但仍然突出。2020年，國土資源行政案件占全部一審行政案件的15.9％。城鄉(xiāng)建設(shè)行政案件（包括規(guī)劃、拆遷、房屋登記等）自2002年以后有較大上升，躍居第一大類。2020年，城鄉(xiāng)建設(shè)行政案件占全部一審行政案件的21.7％。這反映了土地管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃和征收拆遷成為當(dāng)前社會的熱點問題。此外，知識產(chǎn)權(quán)、勞動與社會保障案件日益顯著（見圖7）。法院受理的行政行為類型，受限于統(tǒng)計口徑和方法，很難有精確可靠的數(shù)據(jù)，但總體趨勢仍是清晰可辨的（見圖8）。早期曾經(jīng)有一半以上的行政案件是針對行政處罰提起的，此后行政處罰比例不斷下降，最近幾年已經(jīng)不到10%。行政機關(guān)違法要求履行義務(wù)（主要是向農(nóng)民和企業(yè)的攤派）曾經(jīng)是一個嚴重問題（1998年還有15.5%），最近幾年已經(jīng)不到2%。根據(jù)全國法院上網(wǎng)公開的2014-2020年間68萬份裁判文書，被訴最多的行為分別是行政處罰（10.1%）、行政登記（9.3%）、政府信息公開（7.3%）、行政確認（5.8%）和行政強制（5.7%）。行政訴訟案件類型構(gòu)成的變化反映了行政管理方式的變化。總的來說，行政處罰、強制、許可等管制行政不再占據(jù)行政法的大部分天空，行政給付、登記、裁決等服務(wù)行政正在日漸擴展。我們很難知道，有多少案件的當(dāng)事人在訴訟過程中感受到了公平正義；我們甚至很難統(tǒng)計，有多少案件的原告獲得了勝訴。但有兩個相對簡單的指標可以幫助理解行政糾紛的處理情況：一是有多少案件法院作了實體裁判，二是有多少案件判決原告勝訴。原告起訴的案件不一定都有判決。法院可能不予立案，立案后駁回起訴，或者移轉(zhuǎn)給其他法院審理；原告還可能撤回起訴，或者因為不交訴訟費、不參加開庭而被法院按撤訴處理；原、被告之間還可能達成調(diào)解。從實踐來看，不予受理和駁回起訴占據(jù)了一個顯著比例；尤其是在新《行政訴訟法》和立案登記制實施后，駁回起訴的比例更是在20%以上。原告撤回起訴一度是最主要的結(jié)案方式，最高時曾經(jīng)超過一半（見第一章圖2）。原、被告以調(diào)解結(jié)案的相當(dāng)少見；即使新《行政訴訟法》擴大了調(diào)解的適用范圍，也沒有顯著變化。2020年，一審行政訴訟調(diào)解結(jié)案1148件，只占0.4%。一審案件中，法院判決結(jié)案的比例有較大起伏：行政訴訟制度實施初期曾超過七成，最低時不足三成，最近幾年接近一半（見圖9）。相比之下，在法院判決結(jié)案的一審案件中，原告的勝訴率比較穩(wěn)定，長期在30%上下。如果以法院審結(jié)的所有一審案件為基數(shù)，判決原告勝訴的比例則有所起伏：《行政訴訟法》實施初期曾經(jīng)超過20%，后來一度跌到不足10%，最近幾年維持在13%上下。但不同地方、不同類型案件的情況可能差異較大。2017年，北京知識產(chǎn)權(quán)法院審結(jié)的7279件授權(quán)確權(quán)行政案件，以判決方式結(jié)案的6622件，其中法院判決撤銷行政行為1708件，占全部審結(jié)案件的23.5%。[5]一個糾紛從發(fā)生到最終解決需要多長的時間、花多大的成本？這是一個很多人想知道，卻又很難確知的法律之謎。修改后的《行政訴訟法》延長了原告的起訴期限和法院的審結(jié)期限。通常情況下，原告應(yīng)當(dāng)在知道或者應(yīng)當(dāng)知道自己權(quán)益被侵犯時6個月內(nèi)提起訴訟。原告提起訴訟后，法院立案審查通常為7天，一審結(jié)案時間為6個月，上訴期15天，上訴案件卷宗移送時間不等，二審結(jié)案時間為3個月。走完一審到二審，通常需要一年左右；如果需要公告送達、專家鑒定、請示答復(fù)等情況，所需時間不得不延長。法院審理案件的實際時長，可以從裁判文書中得出。我統(tǒng)計了新《行政訴訟法》實施后4年內(nèi)（即2015年5月至2018年4月）立案，并且能夠提取到相關(guān)數(shù)據(jù)的一審行政裁判文書21萬份。絕大部分案件能夠在6個月（按183天計）的審限內(nèi)結(jié)案，有11.6%的案件需要更長時間，3.9%的案件超過一年?？傮w上，裁定結(jié)案用時更短，平均105天，中位數(shù)77天；判決結(jié)案平均用時136天，中位數(shù)112天。立案后的第二、三個月，裁定數(shù)和判決數(shù)分別達到一個高峰，以后逐月減少；但在審限的最后一個月，判決數(shù)和裁定數(shù)陡然增高。這顯然是法官“趕工期”的結(jié)果。在實踐中，法院系統(tǒng)通過簡易程序、在線審理等方式，努力加快行政訴訟進程。浙江法院在試行行政訴訟簡易程序時，曾經(jīng)創(chuàng)下審結(jié)554件（占已結(jié)一審行政案件總量的16%）平均用時29.3天的記錄。[6] 但受多方面因素掣肘，適用簡易程序的案件相當(dāng)有限。由于各種因素，包括人為的拖延、程序的缺陷，一些案件來回折騰，遙遙無期。一個極端的事例是于棲楚訴貴陽市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局強制拆遷案。2012年7月，最高法院再審判決確認被告強制拆遷行為違法。這個判決宣示了行政法的重要規(guī)則，因此上了《最高人民法院公報》，還作為最高法院辦理的重大案件被媒體介紹。讀者可能沒有注意的是，原告在取得這份勝訴判決之前，打了16年官司；在此之后，又花了7年時間，才拿到他應(yīng)得的賠償。[7]訴訟程序的啟動權(quán)在原告，原告在按下啟動鍵之前需要謹慎。訴訟的戰(zhàn)車一旦啟動，最后能否解決、要花多長時間、多大成本卻很難預(yù)料。 一個最好的制度也只能在總體上減少訴訟中的不確定性，減少訴訟的成本。 [1] 朱嵐怡：《基層社會運作中的行政訴訟功能：以浙江省T縣為例》，清華大學(xué)2019年法律碩士學(xué)位論文，第22-26頁。[2]《北京知識產(chǎn)權(quán)法院涉外知識產(chǎn)權(quán)案件審理情況綜述》，轉(zhuǎn)引自中國知識產(chǎn)權(quán)網(wǎng)，http://www./sj/zx/201910/t20191017_235857.html。[3] 黃啟輝：《行政訴訟一審審判狀況研究——基于對40家法院2767份裁判文書的統(tǒng)計分析》，載《清華法學(xué)》2013年第4期。關(guān)于二審情況，參見朱春華：《行政訴訟二審審判狀況研究——基于對8家法院3980份裁判文書的統(tǒng)計分析》，載《清華法學(xué)》2013年第4期。 [4] 根據(jù)全國法院上網(wǎng)公開的2014-2020年間68萬份一審裁判文書，行政訴訟原、被告聘請律師的比例分別占39%和33%。如果統(tǒng)計同期的判決書，其中記載的律師代理比例則要高得多，原、被告聘請律師的比例分別為47%和40%。[5]《司法保護數(shù)據(jù)分析報告》，載北京商報網(wǎng)2018年8月21日，http://www./2018/0821/260690.shtml。[6] 余建華、孟煥良：《從100天到29.3天的蛻變——浙江積極推行行政訴訟簡易審》，載《人民法院報》2014年4月29日，第4版。當(dāng)時浙江高院規(guī)定，適用簡易程序案件應(yīng)當(dāng)在立案后45天內(nèi)審結(jié)。[7]最高人民法院行政判決書，（2012）行提字第17號；貴陽市中級人民法院執(zhí)行裁定書，（2019）黔01執(zhí)1392號。另見《最高人民法院公報》2013年第10期；林子杉、王俏：《65年，那些被記住的案件》，載《人民法院報》2014年11月24日，第8版。
|
