新修訂的《行政處罰法》第五十七條是關(guān)于調(diào)查終結(jié)后行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定的規(guī)定。該條第二款規(guī)定：“對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定”，將修訂前“較重的”刪除，明確只要是對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰的，都應(yīng)當(dāng)經(jīng)過行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定，以促進(jìn)行政處罰決定的合法性和合理性，體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論程序的獨(dú)立價(jià)值。

重大、復(fù)雜行政處罰案件的決定程序，除了按照一般案件決定程序辦理以外，增加了由行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人集體討論決定的程序。這主要是考慮到案件當(dāng)事人有可能承擔(dān)較重處罰的法律后果，為了防止作出錯(cuò)誤的處罰決定，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的同時(shí)，確保行政處罰的程序正義得以實(shí)現(xiàn)。但是，由于新《行政處罰法》第五十七條第二款的規(guī)定較為原則寬泛，因此，在行政執(zhí)法工作實(shí)踐中如何理解與適用，引發(fā)了不少爭議。筆者將針對這些問題逐一進(jìn)行分析。

一、“情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為”如何認(rèn)定？

根據(jù)新《行政處罰法》第五十七條第二款規(guī)定，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過集體討論決定的情形包括兩種：“情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為”。但是，何為“情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為”，新《行政處罰法》的其他條款并無相關(guān)規(guī)定。因此，關(guān)于“情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為”的認(rèn)定，只能從行政執(zhí)法工作中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，再結(jié)合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考量。

筆者經(jīng)研究整理，對于“情節(jié)復(fù)雜”，實(shí)踐中一般包括以下幾種情形：1、事實(shí)和證據(jù)認(rèn)定方面存在困難的；2、適用法律法規(guī)難以確定的；3、案件處理存在重大分歧的。而“重大違法行為”一般是指：1、違法行為性質(zhì)較重或者危害較大的；2、違法行為主體具有涉外因素的；3、產(chǎn)生重大社會(huì)影響的；4、給予較重行政處罰的。不過，我們要判定案件是否符合“情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為”的情形或標(biāo)準(zhǔn)，除了對比前述幾種情形之外，建議同時(shí)參考新《行政處罰法》第五十八條關(guān)于法制審核和第六十三條關(guān)于聽證適用范圍的相關(guān)規(guī)定，再結(jié)合違法事實(shí)的性質(zhì)和社會(huì)危害的程度等案件具體情況，最后進(jìn)行比較適用、綜合判定。

總之，鑒于目前對于“情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為”的認(rèn)定缺乏明確的法律規(guī)定，筆者認(rèn)為：對于判定一個(gè)行政處罰案件是否屬于情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為，在行政執(zhí)法程序中，應(yīng)當(dāng)賦予行政機(jī)關(guān)一定的裁量空間并尊重行政機(jī)關(guān)作出的合理認(rèn)定。

二、“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”如何界定？

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百二十八條規(guī)定：行政訴訟法第三條第三款規(guī)定的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，包括行政機(jī)關(guān)的正職、副職負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人。另，《最高人民法院關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問題的規(guī)定》第2條第1款也有規(guī)定：行政訴訟法第三條第三款規(guī)定的被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，包括行政機(jī)關(guān)的正職、副職負(fù)責(zé)人、參與分管被訴行政行為實(shí)施工作的副職級(jí)別的負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人。

因此，我們可以明確，新《行政處罰法》第五十七條第二款規(guī)定的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)為：行政機(jī)關(guān)的正職、副職負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人。

三、“集體討論”如何確定？

在行政執(zhí)法工作實(shí)踐中，在調(diào)查終結(jié)后、行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定前，參與案件集體討論的人員一般是案件經(jīng)辦人員、科室負(fù)責(zé)人以及該科室的主管領(lǐng)導(dǎo)。那么，這樣的集體討論是否符合法律規(guī)定？為了確定正確的“集體討論”模式，筆者查詢了以下幾個(gè)判例：

（2020）黔26行終2號(hào)行政判決書認(rèn)定，上訴人參與集體會(huì)審人員不屬于土地行政管理機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人或領(lǐng)導(dǎo)，其作出的行政處罰決定，不符合法律規(guī)定，屬程序違法。

（2020）黑0125行審35號(hào)行政裁定書認(rèn)定，副職負(fù)責(zé)人均未參會(huì)，故該案件的集體討論不符合法律規(guī)定。

（2019）遼行終1320號(hào)行政判決書認(rèn)定，參加案件討論（會(huì)審）的人員中屬于單位負(fù)責(zé)人的僅有一名副局長，即是說該案并未經(jīng)行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人集體討論決定，屬于程序嚴(yán)重違法。

（2019）閩72行初14號(hào)行政判決書認(rèn)定，該程序強(qiáng)調(diào)集體討論、集體決定，不應(yīng)異化為簡單的行政機(jī)關(guān)相關(guān)人員依次簽署（會(huì)簽）。被告的《案件處理意見書》屬于行政處罰實(shí)踐中典型的處罰意見審批表格，不能證明、體現(xiàn)上述行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論、集體決定的過程。被告沒有依法進(jìn)行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定環(huán)節(jié)，程序違法。

因此，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百二十八條“行政訴訟法第三條第三款規(guī)定的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，包括行政機(jī)關(guān)的正職、副職負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人”之規(guī)定，再結(jié)合上述判例，我們可以總結(jié)如下：

1、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人參加集體討論決定，不能簡化為簽名、簽批，而應(yīng)實(shí)實(shí)在在地開展集體討論活動(dòng)，并做好相應(yīng)的記錄；

2、參加集體討論的人數(shù)雖無明確要求，但某些學(xué)者以及相關(guān)指導(dǎo)意見認(rèn)為不應(yīng)少于二人。不過，筆者著眼于“集體”，從合議模式的角度出發(fā)，認(rèn)為參加集體討論的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的人數(shù)，三人或三人以上較為符合立法目的；

3、不符合“機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”范圍的人員參加集體討論，不符合法律規(guī)定，屬程序違法。機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人以外的人員，如行政機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、案件承辦人員等，如果要參加案件的“集體討論”，只能列席、介紹案情，但是不能參與處罰決定的表決。