楊繼東、劉凱 中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授、中國(guó)人民大學(xué)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶研究院研究員

新中國(guó)成立70年以來(lái)，尤其是改革開(kāi)放40多年以來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大的成就，其中工業(yè)化進(jìn)程的大力推進(jìn)和基礎(chǔ)設(shè)施的逐步完善是“中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡”的兩個(gè)重要表現(xiàn)。而無(wú)論是工業(yè)的發(fā)展，還是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，土地要素的有效供給都必不可少。中國(guó)特色的土地制度和土地供給模式在保障土地要素較為有效的供給、促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。

黨的十九大報(bào)告指出，深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)之一是完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置。與勞動(dòng)、資本等生產(chǎn)要素不同，土地要素具有非流動(dòng)性和不可復(fù)制性，以及某種程度的壟斷性。正是由于土地要素的特殊性以及中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的特殊性，土地要素市場(chǎng)化改革相對(duì)滯后。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中國(guó)城市用地全部由政府通過(guò)無(wú)償劃撥進(jìn)行計(jì)劃性配置。從20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，中國(guó)城市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地逐步由無(wú)償劃撥轉(zhuǎn)為有償出讓。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)城市土地出讓制度改革全面開(kāi)啟，2002年規(guī)定商住用地必須招拍掛出讓，2006年進(jìn)一步完善了工業(yè)用地出讓招拍掛制度，城市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓進(jìn)入全面市場(chǎng)化階段。

目前，我國(guó)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在制度規(guī)定上基本實(shí)現(xiàn)了各類土地均采用招拍掛、各類市場(chǎng)主體均可公平參與競(jìng)拍、政府有償出讓土地使用權(quán)的制度體系，土地要素的市場(chǎng)化配置機(jī)制已基本形成。但是，土地市場(chǎng)，特別是工業(yè)用地市場(chǎng)，仍然存在市場(chǎng)化程度滯后、資源配置效率較低、供給與需求不匹配等問(wèn)題。伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)的任務(wù)日益迫切，這必然要求進(jìn)一步推動(dòng)土地要素市場(chǎng)改革，以提高土地要素利用效率和整體資源配置效率。

一、當(dāng)前土地要素配置在工業(yè)用地方面存在的主要問(wèn)題

第一，工業(yè)用地土地指標(biāo)區(qū)域分配不平衡，導(dǎo)致土地資源區(qū)域錯(cuò)配。目前，我國(guó)每年的新增建設(shè)用地指標(biāo)由中央以計(jì)劃指標(biāo)形式分配到省，再由省分配給地方，而且建設(shè)用地指標(biāo)無(wú)法跨省進(jìn)行交易，導(dǎo)致用地指標(biāo)緊張地區(qū)和用地指標(biāo)富裕地區(qū)并存，資源配置存在區(qū)域錯(cuò)配。偏向于中西部的土地供應(yīng)政策，相應(yīng)壓縮了東部的土地供應(yīng)，東部城市用地相對(duì)緊張，這是造成東部地區(qū)土地價(jià)格快速上升的重要原因。與此同時(shí)，即使在同一省份，也存在用地指標(biāo)區(qū)域內(nèi)分配不平衡問(wèn)題。

第二，工業(yè)用地土地出讓使用權(quán)期限仍然缺乏足夠彈性，土地要素存在期限錯(cuò)配。目前,我國(guó)各地的工業(yè)用地出讓大多采用了最高年限（即50年）,真正實(shí)施工業(yè)用地彈性出讓、靈活確定土地出讓年期的土地占比仍然相對(duì)較少。這帶來(lái)的直接后果是，在現(xiàn)有法律法規(guī)下，不同企業(yè)的經(jīng)營(yíng)波動(dòng)和土地使用無(wú)法有效銜接，一些企業(yè)盡管存在經(jīng)營(yíng)困難，但是其使用的工業(yè)用地很難轉(zhuǎn)移給其他企業(yè)?，F(xiàn)行工業(yè)用地出讓的期限安排，阻礙了低效用地的盤活利用和土地資源的有效配置,缺乏對(duì)企業(yè)低效用地的制約機(jī)制,難以協(xié)調(diào)受讓人土地使用權(quán)益與公共利益之間的矛盾。

第三，土地出讓以較低成本向特定企業(yè)傾斜，土地要素存在一定程度的企業(yè)錯(cuò)配。低價(jià)工業(yè)用地出讓仍然是當(dāng)前地方政府招商引資的重要手段。特別是當(dāng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)下行壓力時(shí)，地方政府為了實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的政策目標(biāo)，往往以較低的價(jià)格將土地出讓給相應(yīng)企業(yè)，通過(guò)穩(wěn)定投資、吸引投資來(lái)保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但是，在招商引資過(guò)程中，一方面受到政府產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄限制，另一方面地方政府更偏好大型企業(yè)，這就導(dǎo)致不同行業(yè)、不同規(guī)模企業(yè)在土地市場(chǎng)上存在差別待遇，工業(yè)用地土地出讓主要提供給了大型企業(yè)。很多中小企業(yè)有強(qiáng)烈的用地需求，但是地方政府土地出讓的規(guī)模偏好導(dǎo)致中小企業(yè)很難獲得土地資源。因?yàn)椴煌貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，所以上級(jí)政府統(tǒng)一制定的產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄未必適應(yīng)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，大型企業(yè)也未必能夠?qū)崿F(xiàn)集約用地并真正起到穩(wěn)經(jīng)濟(jì)和穩(wěn)就業(yè)的作用。

第四，工業(yè)用地二級(jí)市場(chǎng)發(fā)育不夠，土地要素的流動(dòng)性較差。當(dāng)前，工業(yè)用地供地方式單一，流轉(zhuǎn)機(jī)制不暢?，F(xiàn)行國(guó)有建設(shè)用地有償使用普遍是采取招拍掛方式出讓，租賃等供地方式十分鮮見(jiàn)。在存量土地方面，用地監(jiān)管不到位，“重審批、輕監(jiān)管”問(wèn)題較為突出，土地利用粗放、產(chǎn)出不高以及不按合同約定的投資強(qiáng)度履約使用土地的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。更重要的是，存量工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)以及工業(yè)用地二次流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律與制度建設(shè)不到位，土地要素有效流轉(zhuǎn)的激勵(lì)機(jī)制還沒(méi)有建立起來(lái)。

二、工業(yè)用地市場(chǎng)化配置可以通過(guò)多個(gè)渠道促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

我們可以看到，當(dāng)前工業(yè)用地配置方面的主要問(wèn)題歸結(jié)起來(lái)，就是其市場(chǎng)化配置程度有待提高、土地要素因?yàn)楦鞣N制度摩擦而不能充分流向其邊際使用效率最高的地方。而進(jìn)一步推動(dòng)工業(yè)用地市場(chǎng)化改革，可以通過(guò)以下幾個(gè)渠道促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

首先，工業(yè)用地進(jìn)一步市場(chǎng)化改革，可以優(yōu)化土地要素的配置效率。土地要素市場(chǎng)化，能夠帶來(lái)豐厚的“土地制度紅利”，有利于提高土地資源配置效率，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第一，土地出讓市場(chǎng)化可以通過(guò)減少尋租腐敗活動(dòng)以及競(jìng)爭(zhēng)性定價(jià)的篩選機(jī)制兩個(gè)渠道改善土地要素的配置效率，使土地要素流向更高效的企業(yè)，進(jìn)而改善經(jīng)濟(jì)整體效率。第二，土地市場(chǎng)化可以通過(guò)調(diào)節(jié)土地市場(chǎng)供需結(jié)構(gòu)，顯化土地價(jià)值，有利于提高土地利用效率，促進(jìn)企業(yè)集約用地。

其次，工業(yè)用地進(jìn)一步市場(chǎng)化改革，可以提高土地要素的融資效應(yīng)，進(jìn)而在一定程度上緩解地方政府的財(cái)政壓力和高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。工業(yè)用地進(jìn)一步市場(chǎng)化，不僅能夠增加土地出讓金，直接緩解地方政府的財(cái)政壓力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而且可以通過(guò)完善土地要素的相關(guān)權(quán)利配置，實(shí)現(xiàn)土地抵押融資，帶來(lái)城市融資規(guī)模擴(kuò)張。一直以來(lái)，盡管存在種種爭(zhēng)議，不可否認(rèn)國(guó)有土地出讓收入有力支撐中國(guó)城市化進(jìn)程。2017年全國(guó)地方本級(jí)一般公共預(yù)算收入為91469億元，而政府性基金預(yù)算收入中，國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入為49997億元。國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入與地方本級(jí)一般公共預(yù)算收入之比達(dá)到0.55。此外，地方政府融資平臺(tái)和企業(yè)通過(guò)土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押，獲得了比土地出讓金更多的信貸融資。因此，土地出讓市場(chǎng)化帶來(lái)的高額收入，一方面能夠緩解地方政府的財(cái)政壓力，另一方面也能為地方政府和企業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供一定資金支持。

再次，工業(yè)用地進(jìn)一步市場(chǎng)化改革，可以通過(guò)一般均衡效應(yīng)引導(dǎo)資本、勞動(dòng)等其他生產(chǎn)要素有效配置，進(jìn)而有助于提高經(jīng)濟(jì)的整體資源配置效率并助推產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。土地市場(chǎng)化使得土地要素價(jià)格相較于其他要素發(fā)生變化，在減少成本和增加利潤(rùn)的驅(qū)動(dòng)下，生產(chǎn)者會(huì)不斷調(diào)整要素投入比例，產(chǎn)生要素替代，這將促進(jìn)企業(yè)的技術(shù)、組織形式和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)同步變化，進(jìn)而推動(dòng)行業(yè)內(nèi)部升級(jí)。而某些企業(yè)或行業(yè)一旦跟不上這種變動(dòng)將步入衰退并最終被淘汰，或是轉(zhuǎn)而進(jìn)入后發(fā)地區(qū)去尋找相對(duì)成本較低的土地要素。同時(shí)，工業(yè)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)中的比重不斷下降，服務(wù)業(yè)比重不斷上升，工業(yè)用地市場(chǎng)化將有利于調(diào)整工業(yè)——服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)，遏制某些低效工業(yè)部門的發(fā)展。

最后，工業(yè)用地進(jìn)一步市場(chǎng)化改革，有利于抑制土地廉價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。地方政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在招商引資過(guò)程中非理性競(jìng)爭(zhēng)，各地爭(zhēng)相設(shè)立各類開(kāi)發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)，重復(fù)建設(shè)，加劇了土地供需矛盾。另外，一些地方用地控制標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不嚴(yán)，工業(yè)用地價(jià)格偏低。囿于工業(yè)用地必須以招拍掛方式出讓的政策規(guī)定，不少地方只好為掛牌而“掛牌”，有的采取“量體定做”、“定向出讓”等人為限制公平競(jìng)爭(zhēng)的非市場(chǎng)手段。因此，進(jìn)一步推動(dòng)土地要素市場(chǎng)化配置，將有利于保證土地出讓的公開(kāi)透明，抑制地方政府惡性競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、進(jìn)一步推動(dòng)工業(yè)用地市場(chǎng)化改革的政策建議

鑒于上文的分析，針對(duì)如何進(jìn)一步推動(dòng)工業(yè)用地市場(chǎng)化改革，我們提出如下政策建議。

第一，要構(gòu)建彈性供地機(jī)制，推動(dòng)跨地區(qū)用地指標(biāo)協(xié)調(diào)。土地供給應(yīng)該實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，減少行政干預(yù)，減少土地供給在空間上的扭曲。同時(shí)，可適時(shí)加快推行工業(yè)用地彈性出讓，靈活調(diào)整土地使用年限?？梢赃M(jìn)一步加大建設(shè)用地指標(biāo)的跨地區(qū)交易，優(yōu)化土地空間配置結(jié)構(gòu)，讓土地要素的配置同人口流動(dòng)方向一致，實(shí)現(xiàn)土地資源的供給和需求在空間上相匹配。

第二，要合理利用土地資源，通過(guò)加快培育更加成熟的土地二級(jí)市場(chǎng)來(lái)充分開(kāi)發(fā)存量工業(yè)用地。城市管理者在進(jìn)行城市規(guī)劃時(shí)就應(yīng)該根據(jù)預(yù)期的人口變化情況和產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)合理地配置土地資源。一方面著力提升土地利用效率，盤活土地存量資源，尤其是加快培育更加成熟的土地二級(jí)市場(chǎng);另一方面在土地市場(chǎng)的管理中，要完善相關(guān)的監(jiān)管制度，提升土地市場(chǎng)運(yùn)行的透明度，減少土地出讓中的尋租空間。另外，有必要探索以合理的土地增值稅等方式公平分配土地增值收益。

第三，要建立透明的工業(yè)用地交易體系。生產(chǎn)要素市場(chǎng)化需要交易雙方共同參與。通過(guò)完善供應(yīng)體系、需求體系和價(jià)格體系，建立透明的交易體系是推動(dòng)要素價(jià)格市場(chǎng)化改革的關(guān)鍵。在供應(yīng)體系方面，要建立多元、多層次的要素供應(yīng)體系。“多元”意味著要減少要素供應(yīng)的壟斷程度。“多層次”是為了適應(yīng)需求者的多樣化需要。就城市工業(yè)土地而言，應(yīng)該根據(jù)需求者的特征，采取出讓、租賃等差異化供應(yīng)方式。要擴(kuò)大需求者體系，通過(guò)信息公開(kāi)、消除市場(chǎng)分割、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等手段，并堅(jiān)持所有制中性等原則，來(lái)培育競(jìng)爭(zhēng)性的要素需求體系。在競(jìng)爭(zhēng)性供應(yīng)體系和需求體系下，有效率的交易價(jià)格機(jī)制就會(huì)自然形成。

第四，要規(guī)范地方政府行為，合理界定地方政府在土地市場(chǎng)中的角色和地位。

雖然近年來(lái)工業(yè)用地招拍掛出讓的面積占比大幅提升，但是相對(duì)于商服用地和住宅用地，低價(jià)出讓工業(yè)用地的行為依舊非常明顯。其原因在于，地方政府之間為了招商引資而存在激烈的競(jìng)爭(zhēng)，相繼壓低了地價(jià)，導(dǎo)致工業(yè)用地的價(jià)格一直處于極低水平。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)逐步改變以GDP為導(dǎo)向的地方官員考核模式，加大對(duì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和環(huán)境污染等指標(biāo)的考核。要發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，明確政府角色和規(guī)范政府行為?？梢試L試建立由地方政府、中介、公證和法律機(jī)構(gòu)等多方共同參與的新的土地出讓機(jī)制。（責(zé)任編輯：王鑫）