我國流域面積在200～3000km²的中小河流有約1萬條，其中承擔(dān)防洪治理任務(wù)的有6800多條。相對于主要江河，中小河流總長度更長，串聯(lián)的城市、鄉(xiāng)村、產(chǎn)業(yè)和人口更多，人民群眾對其依存度也更高。中小河流治理作為一項重要的民生水利任務(wù)，近十年來國家不斷加大以防洪為主的治理投入，取得了顯著成效，但仍存在不同程度的功能單一化、治理片段化和河流渠道化等問題，綜合考慮生態(tài)、環(huán)境、親水、景觀和水文化的系統(tǒng)性治理不夠。

進入新時期，中小河流治理面臨著一系列新形勢、新使命：一是成為貫徹新時期治水思路和生態(tài)文明建設(shè)思想的重要陣地，二是成為貫徹“兩山”理念、建設(shè)美麗中國促進高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑，三是成為滿足人民日益增長的美好生活需要的重要水利載體。  

1.防洪治理現(xiàn)狀

我國中小河流基本上由省、市、縣、鄉(xiāng)各級河務(wù)機構(gòu)分段管理，缺乏對全流域的統(tǒng)一認識和全面規(guī)劃，治理中往往局限于滿足重點河段的基本防洪要求，上下游、左右岸、干支流防洪及多目標需求未系統(tǒng)整合，部分河流缺乏系統(tǒng)規(guī)劃和科學(xué)治理，導(dǎo)致防洪標準低、質(zhì)量差。

（2）重建輕管問題突出，防洪矛盾日益加劇

長期以來，水利工程領(lǐng)域重建輕管問題突出，項目完工后未建立有效可行的長期運管機制，未能嚴格落實建后管護責(zé)任主體、管護方式、管理經(jīng)費。河道監(jiān)管的松懈致使河道范圍內(nèi)違章搭建、種植、肆意傾倒垃圾廢物等現(xiàn)象屢禁不止，河道嚴重萎縮。

（3）投入嚴重不足，治理效果難以保障

我國中小河流治理任務(wù)繁重，國家財政對中小河流治理資金投入無法實現(xiàn)全覆蓋，需要地方資金配套。個別地區(qū)對中小河流治理工作重視程度不夠，在有關(guān)政策落地見效、組織領(lǐng)導(dǎo)分工、壓實工作責(zé)任、主動溝通協(xié)調(diào)等方面明顯不足，缺乏科學(xué)有效的實施方案和工作計劃，項目建設(shè)進度滯后。

2.水環(huán)境治理現(xiàn)狀

（1）跨域協(xié)同治理面臨困難

我國江河眾多，“小河小溪分兩縣，大江大河分兩省”是流域劃分與行政區(qū)劃錯位的真實寫照。中小河流水環(huán)境問題需要上下游、左右岸跨區(qū)域協(xié)同聯(lián)動治理，而治理主體往往是地方政府，跨域治理涉及兩個及以上地域的利益，導(dǎo)致治理矛盾更加復(fù)雜。

（2）缺乏公眾參與，治理主體單一

中小河流治理主體單一，多由各級政府主導(dǎo)，企業(yè)和公眾的參與重視程度不足，水環(huán)境治理的社會性、共享性未能較好實現(xiàn)。同時水環(huán)境治理缺乏系統(tǒng)合理的結(jié)構(gòu)性安排，下級政府主要依循上級政府的政治邏輯，企業(yè)依循市場邏輯，而社會公眾缺乏參與積極性。

3.水生態(tài)保護與修復(fù)現(xiàn)狀

（1）生態(tài)治理理念淡薄，生態(tài)保護和修復(fù)系統(tǒng)性不足

目前生態(tài)治理理念尚未深入人心，對于山水林田湖草生命共同體的內(nèi)在機理和規(guī)律認識不夠，整體保護、系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理的理念、目標與要求存在較大差距。部分生態(tài)工程建設(shè)目標、內(nèi)容和治理措施相對單一，一些建設(shè)項目還存在拼盤、拼湊問題，以及忽視水資源、土壤、光熱、原生物種等自然稟賦的現(xiàn)象，區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能整體提升成效不明顯。

（2）科技支撐能力不足

中小河流水生態(tài)治理標準體系建設(shè)、新技術(shù)推廣、科研成果轉(zhuǎn)化等方面相對欠缺，理論研究與工程實踐存在一定程度脫節(jié)，關(guān)鍵技術(shù)和措施的系統(tǒng)性和長效性不足。

4.水文化建設(shè)現(xiàn)狀

國外河流系統(tǒng)治理的研究實踐起步較早。20世紀中葉以來，一些發(fā)達國家意識到大規(guī)模的河流整治工程破壞了生物多樣性，帶來人居環(huán)境質(zhì)量惡化等系列問題，河流生態(tài)治理相關(guān)理論研究和實踐應(yīng)運而生，并針對不同需求層次，分階段提出了相應(yīng)治理目標。20世紀80年代以來日、韓等國也逐漸認識到河流綜合治理與生態(tài)建設(shè)的緊迫性和必要性。一些國外典型河流歷經(jīng)幾代人的治理，在機制體制、規(guī)劃設(shè)計、資金投入、法制建設(shè)、技術(shù)標準、科技支撐等方面積累了寶貴經(jīng)驗，為我國中小河流治理提供了良好借鑒。

（1）建立流域間高效合作體制

1950年，荷蘭聯(lián)合流域各國成立了“保護萊茵河國際委員會（ICPR）”，并先后簽署《萊茵河保護公約》《萊茵河行動計劃》《萊茵河2020計劃》等一系列行動計劃，經(jīng)過70多年發(fā)展，已成為全球流域治理中政府間高效合作的典范。英國泰晤士河在治理過程中進行了有效體制改革，將流域內(nèi)200多個分散管理單位合并成隸屬于環(huán)境部的權(quán)力性機構(gòu)——泰晤士河水務(wù)管理局，對防洪、治污、漁業(yè)、灌溉等進行統(tǒng)籌規(guī)劃與管理，顯著提高了治理效率。由此看來，建立流域間高效合作體制是河流綜合治理的必要條件，強有力的綜合決策和協(xié)調(diào)手段可有效提高治理效率。

（2）強化公眾參與機制

韓國清溪川在治理過程中建立了以政府為主導(dǎo)的公眾參與制度。各級民意代表和環(huán)境、文化、交通、歷史等領(lǐng)域?qū)＜医M成市民委員會，通過政策說明、現(xiàn)場參觀、問卷調(diào)查等方式收集和反饋公眾意見，召開聽證會并提供咨詢服務(wù)。日本的社區(qū)和不同階層的志愿者參與到河流保護項目中，公眾對水環(huán)境保護的積極參與使得琵琶湖污染得到有效控制。德國則通過頒布《環(huán)境信息法》賦予公眾參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，列出詳細途徑、方法和程序供公眾參考。社會公眾積極參與決策和執(zhí)行，大幅度提升了規(guī)劃的完整性、決策的科學(xué)性和政治合法性。

2.轉(zhuǎn)變規(guī)劃設(shè)計思路

萊茵河治理探索河流的動態(tài)和一體化治理，注重工程和非工程措施結(jié)合，進行源頭控制、分散治理。觀念上的轉(zhuǎn)變引導(dǎo)治理措施和治理目標的改變，更加注重維護、恢復(fù)河流的自然特性。日本借鑒德國“近自然河川”思路提出了“多自然型河川”工法，在恢復(fù)河道原有生物生境的同時兼顧自然景觀的保護與創(chuàng)建。韓國清溪川河流改造以生態(tài)學(xué)和循環(huán)經(jīng)濟理論為指導(dǎo)，考慮河流所屬區(qū)位特點和經(jīng)濟社會狀況，在改善生態(tài)環(huán)境的同時也為市民提供了適宜的生活環(huán)境。

3.拓寬資金籌集渠道

1858年以來，泰晤士河治理費用累計超過380億英鎊，資金主要來源于水費、上市公司股票、市場集資、融資和旅游娛樂業(yè)等。僅1987年，泰晤士河水務(wù)管理局通過私有化經(jīng)營總盈利高達2.11億英鎊，不僅推動泰晤士河的治理，更促進了城市環(huán)境提升與旅游業(yè)發(fā)展。德國通過征收污水處理費和生態(tài)保護稅、出售處理過的循環(huán)水等方式用于萊茵河污水處理工程建設(shè)，并加大研發(fā)與管理領(lǐng)域投入。日本隅田川治理項目則聚集了國家政府、地方政府以及民間三方共同投資。

4.完善法制建設(shè)和技術(shù)標準體系

立法是治理和保護水環(huán)境、控制并消除水污染、保障水資源合理利用的有力措施。英、美、日、德等國家通過制定和完善水污染控制法律法規(guī)嚴格控制各種污染源向水體排放，如排放許可證或取水許可證制度、污染稅制度等。英國在1876年制定世界上第一部水環(huán)境保護法規(guī)《河流污染防治法》，并在20世紀60年代以來出臺一系列法律法規(guī)和治污標準。德國1975年制定并頒布《洗滌劑和清潔劑法規(guī)》，有效遏制了萊茵河的富營養(yǎng)化趨勢；1976年制定《污水收費法》征收污水費和生態(tài)保護稅用于污水處理工程的建設(shè)。日本則先后頒布《河川法》《水污染控制法》《污染防治條例》《小型企業(yè)污染防治條例》等，并制定了保護人體健康和生活環(huán)境的兩類水質(zhì)標準。美國按用途和污染程度將河流劃分不同類型并規(guī)定了景觀用水、養(yǎng)殖用水、公共給水及工農(nóng)業(yè)用水的水質(zhì)標準，如威拉米特河河口以上附近為產(chǎn)卵魚的洄游段和棲息地，規(guī)定溶解氧濃度最低為5mg/L，鮭魚養(yǎng)殖和產(chǎn)卵區(qū)溶解氧濃度不低于7mg/L等；地質(zhì)調(diào)查局（USGS）和陸軍工程兵團（USACE）對河流生態(tài)現(xiàn)狀進行充分野外調(diào)查，提出了河流生態(tài)修復(fù)的評價標準。

5.強化科技支撐力度

通過總結(jié)國內(nèi)中小河流治理現(xiàn)狀不足，系統(tǒng)分析國外先進治理經(jīng)驗，結(jié)合我國實際，從機制體制、規(guī)劃設(shè)計、資金投入、科技支撐、技術(shù)標準等方面，提出了全力推進中小河流系統(tǒng)治理對策體系。

（1）創(chuàng)新管理體制，加強系統(tǒng)治理

可參照萊茵河治理的ICPR模式，打破部門和地域之間的分割狀況，以水利部門為主導(dǎo)，設(shè)立全流域跨部門綜合治理管理機構(gòu)，對流域治理進行統(tǒng)一管理、組織協(xié)調(diào)、綜合決策、系統(tǒng)規(guī)劃、全域推進、分階段實施，賦予流域綜合治理管理機構(gòu)更大的權(quán)力，有力推進項目的實施。

新時期下應(yīng)改變以往“治堤”為主的理念，堅持以“治河”為主，堅持防災(zāi)減災(zāi)、岸固河暢、自然生態(tài)、安全經(jīng)濟、長效管護的治理原則。以流域為單元，樹立系統(tǒng)治理理念，轉(zhuǎn)變規(guī)劃思路，突出治理的整體性、綜合性、協(xié)調(diào)性。

（2）健全建后管護長效機制

按照“先建機制、后建工程”原則，結(jié)合全面推行河長制，明確管護主體和責(zé)任，落實管護機構(gòu)、人員和經(jīng)費，依法依規(guī)對河道內(nèi)危害防洪工程安全的活動進行處罰。同時積極應(yīng)用信息化手段，實行“互聯(lián)網(wǎng)+河長制”管理，并探索社會化、專業(yè)化管護模式，建立完善河道管護績效考核機制。

（3）高度重視、增強意識，拓寬投資渠道

各級政府要高度重視、增強意識，發(fā)揮地方政府的主體責(zé)任，建立工作責(zé)任制，積極與市政規(guī)劃、自然資源、生態(tài)環(huán)境等相關(guān)部門（行業(yè)）進行協(xié)調(diào)，穩(wěn)步推進中小河流系統(tǒng)治理。鼓勵經(jīng)營性項目進行市場融資，積極吸引社會資金參與治理，加大宣傳力度，通過財政、金融、稅收、價格等政策廣開投資渠道，對有開發(fā)價值的河段進行綜合開發(fā)利用，引導(dǎo)和調(diào)動社會力量投身于中小河治理中，遵循“誰投資、誰治理、誰受益”的原則，建立完善多元化、多層次、多渠道的投資體系。

2.水環(huán)境治理對策

（1）提高治理的行政層級，厘清責(zé)任歸屬

提高治理的行政層級，實現(xiàn)流域全覆蓋，促進流域內(nèi)各級政府協(xié)商合作共贏。對于跨區(qū)域的中小河流，由上一級政府協(xié)調(diào)主持治理，建立跨流域聯(lián)防聯(lián)治機制，開展流域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)急聯(lián)動演練，加強各治理主體的整合。其次是建立環(huán)境斷面考核機制，厘清責(zé)任歸屬。根據(jù)區(qū)域交界處的斷面水環(huán)境質(zhì)量考核相應(yīng)行政區(qū)域的治理效果，厘清責(zé)任歸屬并制定相應(yīng)的獎懲政策，以此促進流域內(nèi)各治理主體的協(xié)調(diào)配合。

（2）強化公眾參與，促進全民共治共享

參照韓國清溪川的治理模式，引導(dǎo)鼓勵企業(yè)、社會組織和普通公眾等社會各界力量參與水環(huán)境治理，構(gòu)建群策群力、共建共享的社會行動體系，發(fā)揮多元治理主體的水環(huán)境治理優(yōu)勢。政府搭建多方參與平臺，通過協(xié)商見面會讓專家與社會公眾進行對話，聽取社會各方的利益訴求。企業(yè)可通過PPP等融資手段投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，普通民眾通過移動互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代技術(shù)手段參與并監(jiān)督政策、規(guī)劃、方案的制定與執(zhí)行。

3.水生態(tài)保護與修復(fù)對策

（1）明確生態(tài)治理理念，加強系統(tǒng)保護與修復(fù)

牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山理念，秉承自然修復(fù)為主的理念，充分尊重河流生態(tài)演化與生態(tài)系統(tǒng)的自然演替規(guī)律，充分發(fā)揮河流的自我修復(fù)能力，避免人類的過多干預(yù)。中小河流生態(tài)保護與修復(fù)應(yīng)以整個流域為著眼點，整合和協(xié)調(diào)生態(tài)、防洪、游憩等功能，從恢復(fù)河道形態(tài)、營造生境與棲息地、恢復(fù)生物多樣性、營造休閑游憩場地等多個維度進行綜合考慮。

（2）強化科技支撐，推進綜合施策

加強中小河流生態(tài)保護和修復(fù)領(lǐng)域科技創(chuàng)新，開展生態(tài)保護修復(fù)基礎(chǔ)研究、技術(shù)攻關(guān)、裝備研制、標準規(guī)范建設(shè)，推進服務(wù)于生態(tài)保護和修復(fù)的重點實驗室、生態(tài)定位觀測研究站、科研示范基地等科研平臺建設(shè)。構(gòu)建監(jiān)測監(jiān)管信息化平臺，完善各部門信息共享機制，科學(xué)配置保護和修復(fù)、自然和人工、生物和工程等措施，推進一體化生態(tài)保護和修復(fù)。

4.水文化建設(shè)與提升對策