《行政處罰法》第29條規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。”

根據(jù)上述法律規(guī)定，對于“未批先建”違法行為，只要自其建設(shè)行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)遵守《行政處罰法》第29條的規(guī)定，對建設(shè)單位“未批先建”的違法行為不予行政處罰。因為“未批先建”違法行為在建設(shè)行為終了之時就已經(jīng)結(jié)束，不存在連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)，所以對“未批先建”的違法行為，行政處罰的追溯期限是自建設(shè)行為終了之日起計算，如果是二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，對建設(shè)單位“未批先建”的違法行為不予行政處罰。

但是，建設(shè)項目“未驗先投”而投入生產(chǎn)或者使用，因為“未驗先投”的違法行為一直處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)，無論其是否超過兩年，環(huán)保部門都應(yīng)當(dāng)對建設(shè)單位“未驗先投”的違法行為依法作出處罰，即依照《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》第23條的規(guī)定做出處罰。

除非是從“未驗先投”違法行為終了之日起，到環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)其曾經(jīng)的“未驗先投”違法行為之日期間，超過了兩年的行政處罰追溯期限，環(huán)保部門則應(yīng)當(dāng)遵守《行政處罰法》第29條的規(guī)定，不予行政處罰。而實際上，“未驗先投”違法行為終了，實際上就只有兩種情形，一種是已經(jīng)停產(chǎn)，另一種是及時補(bǔ)辦了驗收手續(xù)。

實踐中，往往是同一個建設(shè)單位的建設(shè)項目，既有“未批先建”的違法行為，同時又有“未驗先投”的違法行為，且這兩種違法行為都是超過兩年才被發(fā)現(xiàn)，該怎么處罰呢？

按照全國人大常委會法工委《關(guān)于建設(shè)項目環(huán)境管理有關(guān)法律適用問題的答復(fù)意見》，建設(shè)單位同時構(gòu)成“未批先建”和“未驗先投”兩個違法行為的，應(yīng)當(dāng)分別依法作出相應(yīng)處罰。根據(jù)上述《行政處罰法》29條的要求，“未批先建”違法行為已超過二年行政處罰追溯期限，不予處罰。

但是，即使“未批先建”違法行為已超過二年行政處罰追溯期限，環(huán)保部門仍可以對“未驗先投”的違法行為依法作出處罰，不受“未批先建”違法行為行政處罰追溯期限的影響。

特別要強(qiáng)調(diào)的是，對于“未批先建”違法行為已超過二年行政處罰追溯期限不予處罰，僅僅是對“未批先建”的違法行為不再予以行政處罰，并不是對建設(shè)單位的其他違法都不處罰了。建設(shè)項目“未批先建”投入生產(chǎn)或者使用后，有關(guān)單位或者個人具有超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排污，通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行污染防治設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排污等情形之一，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)對相關(guān)違法行為依法予以處罰。

而為什么對于“未批先建”違法行為超過二年行政處罰追溯期限則不予處罰？這也是小伙伴們比較困惑的問題，篇幅原因，我們留待下期討論。

對于具有“未批先建”或者“未驗先投”違法行為，或者兩種違法行為都有的企業(yè)，無論其是否已經(jīng)投產(chǎn)超過了兩年，實際上，對于環(huán)保部門保護(hù)環(huán)境的職責(zé)而言，執(zhí)法重點都應(yīng)當(dāng)放在企業(yè)違法行為是否造成對環(huán)境的實質(zhì)影響上，即在于污染環(huán)境的結(jié)果，而不是在于是否做了環(huán)評、是否組織驗收等過程性程序上。

因為做環(huán)評、組織竣工驗收的目的，都是通過環(huán)評和竣工驗收的程序來預(yù)防或者減輕建設(shè)項目實施后可能造成的不良環(huán)境影響。因此，無論是否有“未批先建”或者“未驗先投”違法行為，對于已經(jīng)投入生產(chǎn)或使用的建設(shè)項目，執(zhí)法的重點都應(yīng)該是企業(yè)是否超標(biāo)排污、是否造成對環(huán)境的不良影響，是否造成環(huán)境質(zhì)量惡化等實質(zhì)影響上。

環(huán)境執(zhí)法的目的是保障環(huán)境質(zhì)量，環(huán)評和竣工驗收都是保障環(huán)境質(zhì)量的過程性程序，并不是企業(yè)做了環(huán)評、通過了竣工驗收就一定會達(dá)標(biāo)排放，企業(yè)只有按照環(huán)評批復(fù)要求以及竣工驗收要求去做，才能達(dá)標(biāo)排放，從而保障環(huán)境質(zhì)量，保障公眾健康和經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

實踐中，一些做了環(huán)評的企業(yè)，根本不按照環(huán)評批復(fù)要求或者不完全按照環(huán)評批復(fù)要求去做，造成對環(huán)境的不良影響，甚至造成較惡劣的影響。也有一些既做了環(huán)評，也竣工驗收合格了，但是環(huán)保設(shè)施閑置或者不正常使用，超標(biāo)排放或者直接排污，造成對環(huán)境的污染和生態(tài)的破壞。因此，環(huán)境執(zhí)法的重點本來就應(yīng)該在是否造成對環(huán)境的實質(zhì)影響的行為上，而不是在是否做了環(huán)評、是否驗收合格等這些過程上。

因此，遏制“未批先建”和“未驗先投”的違法行為，需要全面執(zhí)行生態(tài)環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)和兩高司法解釋的規(guī)定，將執(zhí)法重點放在造成了環(huán)境污染后果的違法行為上，而近幾年修改的新《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《環(huán)境影響評價法》《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》以及《土壤污染防治法》等，恰恰是加大了對造成環(huán)境污染后果的違法行為的處罰，如按日計罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、追究刑事責(zé)任等，這些處罰對于違法企業(yè)和違法者來說，其違法代價和成本是非常高的，比只處罰其“未批先建”和“未驗先投”的代價也高得多。只有罰到痛，才能從根本上減少違法。

那么，都有哪些針對造成環(huán)境污染后果的處罰呢？

一是對超標(biāo)或者超總量排污的違法行為進(jìn)行按日計罰。“未批先建”或“未驗先投”的建設(shè)項目，一般都難以做到達(dá)標(biāo)排放，也不可能滿足重點污染物排放總量控制指標(biāo)的要求。對于超標(biāo)或者超總量排放污染物的違法行為，既可以根據(jù)新《環(huán)境保護(hù)法》第59條的規(guī)定，予以按日計罰。違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，環(huán)保部門可以按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰，直到改正為止，即“罰款上不封頂”。

二是對超標(biāo)或者超總量排污的違法行為實施限產(chǎn)停產(chǎn)。根據(jù)新《環(huán)境保護(hù)法》第60條的規(guī)定，超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的，縣級以上環(huán)保部門可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施；情節(jié)嚴(yán)重的，報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。

三是對排污造成或者可能造成嚴(yán)重污染的可以查封、扣押。根據(jù)新《環(huán)境保護(hù)法》第25條的規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物，造成或者可能造成嚴(yán)重污染的，縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備。

四是對以逃避監(jiān)管的方式違法排污的予以拘留。“未批先建”或“未驗先投”的建設(shè)項目，往往也都存在通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物的行為。根據(jù)新《環(huán)境保護(hù)法》第63條第（三）項規(guī)定，通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物的，尚不構(gòu)成犯罪的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，由縣級以上環(huán)保部門將案件移送公安機(jī)關(guān)，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處10-15日拘留；情節(jié)較輕的，處5-10日拘留。

五是對重金屬超標(biāo)的違法行為追究刑事責(zé)任。根據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱兩高司法解釋），排放、傾倒、處置含鉛、汞、鎘、鉻、砷、鉈、銻的污染物超標(biāo)3倍以上的，或者排放、傾倒、處置含鎳、銅、鋅、銀、釩、錳、鈷的污染物超標(biāo)10倍以上的，按照刑法第338條追究刑事責(zé)任。

六是對減少防治污染設(shè)施運行支出的違法行為追究刑事責(zé)任。根據(jù)兩高司法解釋，對于違法減少防治污染設(shè)施運行支出一百萬元以上的，按照刑法第338條追究刑事責(zé)任。

七是對致使公私財產(chǎn)損失的違法行為追究刑事責(zé)任。根據(jù)兩高司法解釋，對于違法所得或者致使公私財產(chǎn)損失三十萬元以上的, 按照刑法第338條追究刑事責(zé)任。

八是對非法排放危險廢物的違法行為追究刑事責(zé)任。根據(jù)兩高司法解釋，對于非法排放、傾倒、處置危險廢物三噸以上的, 按照刑法第338條追究刑事責(zé)任。

九是對環(huán)境違法行為進(jìn)行公益訴訟。根據(jù)新《環(huán)境保護(hù)法》第58條的規(guī)定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，社會組織可以向人民法院提起公益訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。騰格里沙漠污染公益訴訟案，最高人民法院終審裁定涉案8家污染企業(yè)投入5.69億元用于修復(fù)土壤污染，并承擔(dān)環(huán)境損失公益金600萬元。

十是對污染責(zé)任者實行生態(tài)環(huán)境損害賠償。黨的十八屆三中全會明確提出對造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實行賠償制度。2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》(中辦發(fā)〔2015〕57號)，在吉林等7個省市部署開展改革試點，取得明顯成效。2017年12月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，明確自2018年1月1日起，在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，促使污染責(zé)任者對受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)。生態(tài)環(huán)境損害無法修復(fù)的，實施貨幣賠償，用于替代修復(fù)。污染責(zé)任者因同一生態(tài)環(huán)境損害行為需承擔(dān)行政責(zé)任或刑事責(zé)任的，不影響其依法承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。

實際上，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)以及兩高司法解釋等，還有許多針對不同的違法行為的處罰，就不一一舉例了。總之，現(xiàn)有法律法規(guī)對于違法行為的處罰，涵蓋了現(xiàn)實中存在的絕大多數(shù)的違法行為，也就是說，對于違法行為，并不缺乏予以處罰的法律依據(jù)。

小伙伴們，以上小編已經(jīng)整理了權(quán)威專家解讀的12個有關(guān)“未驗先投”的執(zhí)法難題，如果還有環(huán)境執(zhí)法疑難問題的，歡迎小伙伴們提出來，小編將在今后的文章中予以解答。