《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第23條規(guī)定:“違反本條例規(guī)定，需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格，建設(shè)項目即投入生產(chǎn)或者使用，或者在環(huán)境保護設(shè)施驗收中弄虛作假的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，或者報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉?！?nbsp;   

根據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)對于“分號”的描述，《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第23條中的“分號”間隔出來的幾句話，都是并列關(guān)系，而不是遞進關(guān)系。因此，對“未驗先投”違法行為的處罰，原則上都應(yīng)當(dāng)進行“雙罰”，即不僅要對建設(shè)單位處以20萬元以上100萬元以下的罰款，還要對建設(shè)單位的直接負責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員處以5萬元以上20萬元以下的罰款。

     上文已經(jīng)提到，根據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)對于“分號”的描述，《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第23條中的“分號”間隔出來的幾句話，都是并列關(guān)系的，而不是遞進關(guān)系。因此，“逾期不改正”是僅針對第23條中“責(zé)令限期改正”的跟進處罰，并且只是表現(xiàn)在處罰金額的變化上，從處20萬元以上100萬元以下的罰款，到如果逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款。    

     鑒于此，2018年2月24日，原環(huán)境保護部發(fā)布了《關(guān)于〈建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例〉第二十三條適用問題的復(fù)函》(環(huán)政法函〔2018〕33號），明確指出“其中'對直接負責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款’規(guī)定的適用，不以環(huán)保部門責(zé)令建設(shè)單位限期改正而其逾期不改正為前提，環(huán)保部門在發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位存在第二十三條規(guī)定的違法行為時，即可以根據(jù)違法情節(jié)、危害后果等因素，在責(zé)令建設(shè)單位限期改正的同時一并適用。”

     復(fù)函中還指出，“對'造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，或者報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉’規(guī)定的適用，也不以環(huán)保部門責(zé)令建設(shè)單位限期改正而其逾期不改正為前提。”

     根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法的解釋》第五十九條的規(guī)定，在訴訟中，個體工商戶以營業(yè)執(zhí)照上登記的經(jīng)營者為當(dāng)事人。有字號的，以營業(yè)執(zhí)照上登記的字號為當(dāng)事人，但應(yīng)同時注明該字號經(jīng)營者的基本信息。營業(yè)執(zhí)照上登記的經(jīng)營者與實際經(jīng)營者不一致的，以登記的經(jīng)營者和實際經(jīng)營者為共同訴訟人。    

    《中華人民共和國個人獨企業(yè)法》第二條規(guī)定，“本法所稱個人獨資企業(yè)，是指依照本法在中國境內(nèi)設(shè)立，由一個自然人投資，財產(chǎn)為投資人個人所有投資人以其個人財產(chǎn)對企業(yè)債務(wù)承擔(dān)無限責(zé)任的經(jīng)營實體?！?nbsp;   

    《中華人民共和國行政處罰法》第二十四條規(guī)定，對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。    

    根據(jù)上述規(guī)定，個體工商戶在法律主體上屬于個人，個人獨資企業(yè)“財產(chǎn)為投資人個人所有，投資人以其個人財產(chǎn)對企業(yè)債務(wù)承擔(dān)無限責(zé)任的經(jīng)營實體”，而根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第二十四條規(guī)定，對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上的罰款處罰，若對個體工商戶或個人獨資企業(yè)實施“雙罰”，相當(dāng)于對經(jīng)營者或投資人個人的同一違法行為，進行了兩次罰款，有違“一事不二罰”的行政處罰原則。

    綜上所述，對“未驗先投”違法行為進行“雙罰”，個體工商戶以及個人獨資企業(yè)是例外情形，即個體工商戶、個人獨資企業(yè)存在“未驗先投”違法行為時，不應(yīng)進行“雙罰”。 

    但是，2017年新修改的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》，僅限于對編制環(huán)境影響報告書、報告表的建設(shè)項目要求開展竣工驗收，而1998年的老《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》是對編制報告書、報告表和登記表的建設(shè)項目都要求開展竣工驗收。在實踐中，隨著 “放管服”改革推進后，實際上個體工商戶或者個人獨資企業(yè)投資的建設(shè)項目，絕大多數(shù)是列入登記表管理的項目。對于列入登記表管理的項目，不適用《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第23條的規(guī)定。因此，實踐中也鮮有不應(yīng)進行“雙罰”例外情況。

    看完上文論述后，小伙伴們明白了，根據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第23條規(guī)定，對于未驗先投的違法行為，首先是責(zé)令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款，同時對直接負責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款。    

    但是，對“未驗先投”違法行為進行處罰后，出現(xiàn)逾期不改正的情形時，對于是否再次進行“雙罰”，小伙伴們又開始了新一輪的分歧。

    支持再次進行“雙罰”的小伙伴們認為，條例第23條關(guān)于“對直接負責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款”的規(guī)定，是與針對建設(shè)單位作出處罰的并行規(guī)定，只要作出了針對建設(shè)單位的處罰，就應(yīng)當(dāng)同時對直接負責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員進行處罰，即第一次處罰建設(shè)單位時，應(yīng)同時處罰直接負責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員；因逾期不改正再次處罰建設(shè)單位時，也應(yīng)該同時處罰直接負責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員。

    不支持再次進行“雙罰”的小伙伴們認為，條例第23條關(guān)于“對直接負責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款”的規(guī)定，并非與針對建設(shè)單位的處罰并行的規(guī)定，無需在處罰建設(shè)單位時必然適用。并且，條例第23條對于“逾期不改正的”，只明確規(guī)定了“處100萬元以上200萬元以下的罰款”。對相關(guān)責(zé)任人進行罰款，是針對單位違法的輔助性懲罰措施，是行政法律體系中少數(shù)的例外規(guī)定。因此，對直接負責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員的處罰，僅應(yīng)適用一次。

    對于這個問題，小編覺得雙方都有道理，為此小編請教了多位專家，其中55%的專家傾向于支持再次進行“雙罰”，理由有兩個：

     一是“雙罰制”對于預(yù)防單位違法，具有十分重要的作用。因為單位違法行為，必然直接或間接地由單位成員造成，尤其是直接負責(zé)的主管人員和相關(guān)責(zé)任人員。

    “雙罰制”原本是一個刑法學(xué)上的概念，一般針對單位犯罪，既要處罰單位，又要處罰單位中的直接責(zé)任人員，這是一種較為合理且有效的預(yù)防和減少犯罪的制度。后來這個法律精神被行政法所吸收，在對單位實施的行政違法行為依法進行行政處罰的同時，分別對單位和單位中的直接責(zé)任人員進行處罰。

    2017年新修改的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》，其中一個非常大的亮點就是對“未驗先投”的違法行為，不僅大大增加了處罰金額，而且引入了“雙罰制”。

    做出這一修改目的，就是針對1998年老《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》中對于“未驗先投”違法行為的處罰太輕（責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以處10萬元以下的罰款），違法成本太低，造成實踐中“未驗先投”的違法行為屢見不鮮。引入“雙罰制”，就是為了提高“未驗先投”違法行為的違法成本，增強環(huán)境執(zhí)法的威懾力，從而預(yù)防和減少“未驗先投”的違法行為。

    二是在環(huán)保部門已經(jīng)對建設(shè)單位、建設(shè)單位直接負責(zé)的主管人員和相關(guān)責(zé)任人員，進行了一次嚴厲的“雙罰”之后，逾期仍舊不改正，說明建設(shè)單位直接負責(zé)的主管人員和相關(guān)責(zé)任人員的主觀態(tài)度存在問題，至少是不重視。因此，對“未驗先投”違法行為進行處罰后，建設(shè)單位逾期仍舊不改正的，應(yīng)當(dāng)再次進行“雙罰”，從而督促其盡快改正。