地方黨委制發(fā)意見，一般是對特定領(lǐng)域工作進(jìn)行宏觀部署，是地方黨委把方向、管大局的重要抓手。起草的質(zhì)量很大程度上決定了意見的最終“成色”。地方黨委意見的起草不僅是文稿的寫就，更要以高度的政治責(zé)任感做好相關(guān)工作，堅決摒棄草率作風(fēng)和草草了事心態(tài)。

把準(zhǔn)政策導(dǎo)向，奠基“不能草”

地方黨委意見在公文體系中具有承接上位文件要求、部署本地區(qū)全局工作的特殊重要地位，起草時首先需要明確工作方向、定準(zhǔn)政策基調(diào)、夯實理論基礎(chǔ)，做好“奠基”工作。具體應(yīng)當(dāng)把握好“上”“中”“下”三個維度。

“上”要吃透上位文件精神，緊跟政策動態(tài)。起草時，首先要“觀其大略”，反復(fù)研究上位文件，精準(zhǔn)把握工作總基調(diào)。明確是充分激發(fā)活力，還是嚴(yán)格收緊規(guī)范；是強(qiáng)調(diào)政府宏觀調(diào)控職能，還是凸顯市場自我調(diào)節(jié)作用。把上位文件精神貫穿意見起草全過程，才能確保“文順而事成”。在深刻把握上位文件立意導(dǎo)向前提下，再緊扣地方黨委職責(zé)權(quán)限，做好“四梁八柱”下的“添磚加瓦”工作。

上位文件已經(jīng)出臺且明確提出配套要求的，要做到“其疾如風(fēng)”，及時啟動起草程序；上位文件暫未出臺但已列入發(fā)文計劃的，要做到“其徐如林”，從容有序跟進(jìn)了解最新政策導(dǎo)向、預(yù)判發(fā)文時間，多向上級主管部門請示報告；對確無發(fā)文必要性或存在嚴(yán)重合法合規(guī)性問題、時機(jī)不成熟的，要做到“不動如山”，謹(jǐn)慎評估發(fā)文必要性，堅決防止“不必要發(fā)文”“逆行發(fā)文”“搶跑發(fā)文”。

“中”要理順文件制度體系，緊抓政策協(xié)調(diào)。制定意見，往往是因為對重要問題有了“新見解”和“新辦法”，要作“新部署”、提“新要求”，但原有黨委文件、地方性法規(guī)、政府規(guī)章等已經(jīng)形成了相對成熟的制度體系和執(zhí)行主體、實施機(jī)制，牽一發(fā)而動全身。黨委意見的制定，一方面要處理好與現(xiàn)行有效的同領(lǐng)域黨委文件的關(guān)系，明確是“取而代之”還是“共存并行”；是進(jìn)一步細(xì)化推進(jìn)、開展“新探索”，還是抽象提煉、升華“原模式”。另一方面要把握好與地方性法規(guī)和政府規(guī)章的銜接，對現(xiàn)行制度及其“競合”情況了然于胸，“有所為有所不為”，避免“制度沖突”和“制度漏縫”。

“下”要瞄準(zhǔn)最新實踐情況，緊盯政策落地。意見要對特定領(lǐng)域工作定調(diào)指向。這就要求起草部門對專業(yè)領(lǐng)域知識和基層真實情況有深入的了解，避免脫離本地實際，將意見寫成“空中樓閣”。同時，地方黨委意見要重原則，重在為制度配套和細(xì)化落實提供中觀指導(dǎo)，起草時應(yīng)當(dāng)要言不煩，避免事無巨細(xì)、煩瑣細(xì)碎，為執(zhí)行層面順暢過渡、細(xì)化落實留下緩沖空間，防止制度規(guī)定在基層“硬著陸”。

此外，還要避免兩個誤區(qū)。一個是對上位文件完全照搬照抄，沒有發(fā)揮地方的主觀能動性，制度設(shè)計“上下等高同粗”，制度執(zhí)行“四望無處落腳”；另一個是完全另起爐灶，對上位文件精神置若罔聞，以“地方特色”為理由，“自轉(zhuǎn)有余、公轉(zhuǎn)不足”，發(fā)生方向偏差。意見起草要在上位要求和地方實際間尋找結(jié)合點，在上位文件、同位制度、下級執(zhí)行間尋找平衡點。

貫通落實路徑，程序“不能草”

“起”是起草的動作，“落”是起草的目標(biāo)，程序就是起草到落實之間的橋梁。周全嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蚴且庖娏⒌米?、行得通、落得實的保障?/span>

做好流程統(tǒng)籌，把程序走全。公文起草不是文字的簡單堆砌，而是立足于黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)在機(jī)理特點，對工作進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)和凝練升華，應(yīng)當(dāng)具備建章立制的“高段位”思維。起草也是一項系統(tǒng)工程，每一項程序都有其不可替代的價值，要扎扎實實“結(jié)硬寨、打呆仗”。

要從“頭”做起，堅持先立項后起草，明確文件名稱、規(guī)格、依據(jù)、目的、主要內(nèi)容、創(chuàng)新舉措、效果預(yù)評估以及起草部門、征求意見部門、進(jìn)度安排等，切實增強(qiáng)計劃性、針對性。要注意“中控”，立項后做好過程動態(tài)管理，既按照上級部門要求及時完善，又結(jié)合本地實際主動調(diào)整，避免起草“過時文”“架空文”。還要收好“尾”，將發(fā)文準(zhǔn)備納入起草工作一體考慮，與發(fā)文機(jī)關(guān)對接好定密、印發(fā)范圍、公開版本、發(fā)布時間等事宜，實現(xiàn)政治效果、社會效果的有機(jī)統(tǒng)一。

做好程序統(tǒng)籌，把程序走精。不同的意見有不同的特點，比如有些要對疫情防控等現(xiàn)實緊迫問題迅速作出部署，有些要對民生關(guān)切問題審慎長遠(yuǎn)謀劃。把程序走精就是要在“及時高效”和“行穩(wěn)致遠(yuǎn)”之間尋找最優(yōu)解。

一是提前謀劃，明確必經(jīng)程序。對于相同或相似程序，要在全面掌握相關(guān)規(guī)定和要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合實際需要靈活適用。二是區(qū)分情況，確保程序公平。如專家論證、合法性審查等涉及專業(yè)人士的程序，要排除利害相關(guān)人，避免“私心雜念”的影響?？赡軐?dǎo)致“鄰避效應(yīng)”的，要兼聽則明，廣泛聽取不同利益群體的意見。三是倒排工期，留足程序時間。如重大行政決策合法性審核至少要預(yù)留7個工作日的審查時間，應(yīng)當(dāng)在報請決策前倒排程序啟動時間。

做好單個程序效果統(tǒng)籌，把程序走實。只有把程序走向基層痛點、輿情熱點、職責(zé)斷點，最終意見才能走向民心深處、規(guī)范盲區(qū)，具備長久旺盛生命力。以征求意見為例，要“廣泛征”，從中央到基層、從專家到公眾、從政府到企業(yè)，集思廣益、兼顧各方。也要“重點征”，立法事項、重大項目、財政資金、機(jī)構(gòu)編制、表彰獎勵、示范創(chuàng)建、督查考核等，需主管部門同意方可寫入。還要“反復(fù)征”，各部門反饋意見集中、訴求存在矛盾的內(nèi)容，不能一改了之，修改后要再次征求意見。把程序走實還要避免“征而不求”“求而不用”。基本表述存在分歧的，可在法律法規(guī)和政策范圍內(nèi)求同；實質(zhì)事項存在分歧的，要在深入調(diào)研基礎(chǔ)上求是；實質(zhì)事項分歧協(xié)商無法達(dá)成一致的，不可淡化處理，在報請審批時應(yīng)專門作說明以求實。

規(guī)范語言表述，落字“不能草”

語言表述是文件的最終載體，也是貫徹落實的最直接依據(jù)，因此，要字斟句酌、落地有聲。

從發(fā)文主體入手，找準(zhǔn)站位。無論是以地方黨委名義還是以黨委辦公廳（室）名義制定意見，其主體都是地方黨委。因此，要以地方黨委的口吻作部署、提要求。應(yīng)避免兩種傾向：一種是站位過高，從黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的角度，大篇幅闡述重大意義、指明歷史方位，表述固然沒有問題，但超出了地方黨委的應(yīng)有格局。另一種是站位過低，不經(jīng)意間代入部門角色來部署工作，顯得視野過窄，如涉及其他部門工作時，只站在本部門立場上“建議”“協(xié)商”“推動”，缺少地方黨委站位的決策部署和指令性要求。

從文種特點入手，掌握“精準(zhǔn)規(guī)范”的標(biāo)準(zhǔn)。意見的宏觀指導(dǎo)性特點，決定了其表述必須恰如其分體現(xiàn)行文意圖。一忌“張冠李戴”，比如“黨委（黨組）對黨的工作機(jī)關(guān)進(jìn)行督促”的表述，由于黨組無法對黨的工作機(jī)關(guān)進(jìn)行督促，就會引發(fā)操作中的偏差。二忌“未授先動”，比如，需要中央審批的事項尚未獲得批復(fù)，只能“探索”“推動”，而不能直接“開展”。三忌意義不明，比如，全文多次使用“產(chǎn)業(yè)導(dǎo)師”“融入專員”等新名詞，卻未作出必要的解釋說明，導(dǎo)致基層落實時“一頭霧水”。四忌夸張失實，比如，要求人才貢獻(xiàn)對原創(chuàng)科技產(chǎn)生“顛覆影響”，導(dǎo)致實際執(zhí)行時力有不逮。

從發(fā)文意義入手，提升文字美感。意見是地方黨委意志的直接表達(dá)，是下級貫徹落實時反復(fù)研讀揣摩的對象，既不同于“措施”的細(xì)致充實，也不同于事務(wù)性“通知”的簡易通俗，還不同于宣傳稿的情真意摯。意見應(yīng)講究結(jié)構(gòu)美，一般采用“鳳頭、豬肚、豹尾”的篇幅設(shè)置，重點內(nèi)容修短適度、用墨均衡。講究文字美，語言規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)、格高意遠(yuǎn)，既是曉暢通達(dá)的“說明書”，又是適度留白的“水墨畫”。講究音韻美，摒棄佶屈聱牙的艱深和駢四儷六的古板，避免“一逗到底、一段一句”和反復(fù)出現(xiàn)“的”“了”“且”等詞的情況。

（作者單位：北京市委辦公廳法規(guī)室）