2021年10月30日，第18屆中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)科發(fā)展論壇上，自然資源部國(guó)土空間規(guī)劃局張兵局長(zhǎng)發(fā)表主題演講“國(guó)土空間規(guī)劃的知與行”。報(bào)告分為“轉(zhuǎn)變、知識(shí)、行動(dòng)”三部分，闡述了變化的規(guī)劃環(huán)境賦予規(guī)劃實(shí)踐的新意義，結(jié)合正在開展的國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)踐，深入探討了規(guī)劃工作者的知識(shí)與行動(dòng)對(duì)新時(shí)期城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科發(fā)展的意義。

主題演講人：張兵（自然資源部國(guó)土空間規(guī)劃局局長(zhǎng)）

（本文根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)演講內(nèi)容整理，經(jīng)報(bào)告人審定。更多詳細(xì)內(nèi)容請(qǐng)關(guān)注《城市規(guī)劃學(xué)刊》2021年第6期）

1、轉(zhuǎn)變

“多規(guī)合一”國(guó)土空間規(guī)劃改革是生態(tài)文明體制建設(shè)的重要任務(wù)。2018年3月黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，2019年5月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》。經(jīng)過(guò)三年多的努力，“總體建立'多規(guī)合一’國(guó)土空間規(guī)劃體系，落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)?！保戧?，關(guān)于2020年度國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理情況的專項(xiàng)報(bào)告，2021.10.21）

新制度環(huán)境對(duì)規(guī)劃實(shí)踐產(chǎn)生了四方面重要影響，正在改變規(guī)劃形態(tài)。一是規(guī)劃對(duì)象，拓展到了全要素和全域范圍；二是規(guī)劃目標(biāo)，國(guó)土空間規(guī)劃融合改革前多種空間類規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)內(nèi)容更多，目標(biāo)更綜合；三是規(guī)劃過(guò)程，通過(guò)國(guó)土空間信息平臺(tái)和國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”的支撐，規(guī)劃工作終于實(shí)現(xiàn)編制-決策-實(shí)施-評(píng)估-反饋的連續(xù)過(guò)程，技術(shù)工作與行政工作得到高度融合；四是規(guī)劃?rùn)C(jī)制，規(guī)劃面向空間治理，治理主體政府（中央與地方）-市場(chǎng)-社會(huì)-規(guī)劃師之間的聯(lián)動(dòng)，不斷塑造新的規(guī)劃角色認(rèn)知。

2、知識(shí)

回顧規(guī)劃學(xué)科的演進(jìn)歷程，每一個(gè)歷史階段有代表性的技術(shù)和理論實(shí)踐都會(huì)成為那個(gè)時(shí)期學(xué)科發(fā)展的組成部分。這種經(jīng)驗(yàn)對(duì)于今天思考規(guī)劃學(xué)科的發(fā)展是有啟發(fā)的，一是規(guī)劃工作者們積極適應(yīng)和融入國(guó)家建設(shè)的需要，二是堅(jiān)持不懈地追求規(guī)劃的科學(xué)性。

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》強(qiáng)調(diào)，“建立全國(guó)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國(guó)土空間規(guī)劃體系，整體謀劃新時(shí)代國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局，綜合考慮人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等因素，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間” ，提出“按照高質(zhì)量發(fā)展要求，做好國(guó)土空間規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)”，“健全國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，體現(xiàn)戰(zhàn)略性、提高科學(xué)性、強(qiáng)化權(quán)威性、加強(qiáng)協(xié)調(diào)性、注重操作性，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)。” 規(guī)劃工作者確實(shí)要深入思考，如何借助相關(guān)學(xué)科的理論知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提升當(dāng)下規(guī)劃統(tǒng)籌解決實(shí)際問題的綜合能力，體現(xiàn)出“整體謀劃”“綜合考慮”“科學(xué)布局”和“高質(zhì)量發(fā)展要求”。

當(dāng)前，“統(tǒng)籌推進(jìn)五級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制和三條控制線上下貫通落地，努力做到國(guó)家的'數(shù)’與地方的'線’和'圖’一致?！保戧?，自然資源助力全面建成小康社會(huì)新聞發(fā)布會(huì)，2021.10.29） 縱向維度，“全國(guó)-省-市-縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)”國(guó)土空間規(guī)劃在不同管理層次、不同空間尺度上有各自的分工，在市縣總體規(guī)劃層面三條控制線和約束性指標(biāo)要落圖落地，要確認(rèn)是可操作的，以此來(lái)支撐全國(guó)和省層面有關(guān)底線約束管控的規(guī)劃決策，這是自上而下和自下而上的反復(fù)過(guò)程。橫向維度，多部門充分協(xié)作，對(duì)目標(biāo)、規(guī)則、機(jī)制的協(xié)同研究，使規(guī)劃成為政府的規(guī)劃，而非部門的規(guī)劃。上上下下、各個(gè)方面為此付出努力，正塑造國(guó)土空間規(guī)劃的過(guò)程和新的工作形態(tài)。

張兵局長(zhǎng)特別強(qiáng)調(diào)，“三區(qū)三線”劃定不是數(shù)字游戲，而是落實(shí)戰(zhàn)略意圖、守住底線、體現(xiàn)控制線劃定優(yōu)先序（耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界）進(jìn)而優(yōu)化國(guó)土空間布局、促進(jìn)資源節(jié)約集約利用的工作過(guò)程。“三線”劃得科學(xué)合理，要建立在對(duì)優(yōu)化國(guó)土空間布局深入研究的基礎(chǔ)上。優(yōu)化國(guó)土空間布局，首先是國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的戰(zhàn)略問題，需要在過(guò)去空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃方面的經(jīng)驗(yàn)以及相關(guān)理論積累的基礎(chǔ)上，就如何做好全域、全要素條件下的空間發(fā)展戰(zhàn)略，提出簡(jiǎn)明的、可指導(dǎo)規(guī)劃編制工作的要領(lǐng)。

在市縣總體規(guī)劃中，優(yōu)化國(guó)土空間布局要重視城市，重視城市創(chuàng)新發(fā)展，重視城市內(nèi)部與外部的整體關(guān)系和系統(tǒng)關(guān)系，城市與區(qū)域、城市與鄉(xiāng)村、特別是城市內(nèi)部各功能分區(qū)的空間結(jié)構(gòu)和布局形態(tài)。三條控制線與城市內(nèi)部“四線”（綠線、藍(lán)線、紫線和黃線）有機(jī)銜接成為系統(tǒng)的空間管控。

3、行動(dòng)

規(guī)劃工作者要聚焦空間配置與土地使用/利用。一是強(qiáng)調(diào)在空間與土地使用中可持續(xù)發(fā)展(安全、環(huán)境、效率、公平、宜居)、維護(hù)公共利益和整體利益的價(jià)值觀念。二是基于現(xiàn)行法律法規(guī)，研究不同規(guī)劃層級(jí)土地使用/利用的規(guī)劃內(nèi)容，在國(guó)家-省的層級(jí)上突出政策性、戰(zhàn)略性的引導(dǎo)，在市-縣的層級(jí)上尋求相對(duì)的戰(zhàn)略性、結(jié)構(gòu)性和實(shí)施性的平衡。三是在銜接土地開發(fā)的操作性方面，基于自然資源調(diào)查、不動(dòng)產(chǎn)登記、國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”等手段，在城市內(nèi)部進(jìn)一步完善控制性詳細(xì)規(guī)劃需要，在鄉(xiāng)村地區(qū)依托縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村莊的規(guī)劃工具因地制宜地綜合發(fā)揮用途管制和規(guī)劃許可依據(jù)的作用。

新的條件下(如雙碳目標(biāo)、氣候變化、生態(tài)保護(hù)、生物多樣性)空間配置和土地使用的可持續(xù)性效應(yīng)和機(jī)理成為規(guī)劃學(xué)科的基礎(chǔ)性理論問題，對(duì)支撐規(guī)劃編制、實(shí)施管理、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警都有重要作用。如何優(yōu)化空間布局、提高城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村土地節(jié)約集約利用水平、統(tǒng)籌存量與增量也成為國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)踐中的重要問題。關(guān)于總體規(guī)劃審批重點(diǎn)，2019年5月自然資源部就發(fā)布了《關(guān)于全面開展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知》，明確一是總體規(guī)劃的戰(zhàn)略性，規(guī)劃目標(biāo)定位要體現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略；二是聚焦底線約束和控制性指標(biāo)，這些要求要有傳導(dǎo)性；三是相鄰關(guān)系的審查，這就涉及空間與土地使用和國(guó)土空間結(jié)構(gòu)布局的科學(xué)性；四是規(guī)劃程序和報(bào)批成果形式，編審程序要合法合規(guī)。市縣總體規(guī)劃編制工作要聚焦在這些基本問題。同時(shí)，在總體規(guī)劃中，不僅要完成國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的戰(zhàn)略部署，而且還要重視城市公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)性、框架性的布局，使國(guó)土空間規(guī)劃有效指導(dǎo)城市建設(shè)。

最后，張兵局長(zhǎng)指出，建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，規(guī)劃工作者要兼容并包、繼承發(fā)展，把包括城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科在內(nèi)的相關(guān)學(xué)科的理論和知識(shí)充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，探索如何更好地滿足國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的需要。國(guó)土空間規(guī)劃的工作體系應(yīng)是一個(gè)多學(xué)科支撐的開放、協(xié)同、不斷發(fā)展演進(jìn)的體系。在黨中央重大決策部署的引領(lǐng)下，按照自然資源部黨組“連續(xù)、穩(wěn)定、轉(zhuǎn)換、創(chuàng)新”的工作要求，規(guī)劃界應(yīng)當(dāng)圍繞著規(guī)劃工作的價(jià)值觀念、主要任務(wù)和理論技術(shù)的核心問題共同發(fā)力，把這一輪的國(guó)土空間規(guī)劃做好。