一、集體土地征收中支付征地安置補償費用的責(zé)任主體

（最高人民法院第五巡回法庭2019年第16次法官會議紀(jì)要）

法律問題

當(dāng)事人起訴行政機關(guān)不履行支付征地補償費用職責(zé)的適格被告應(yīng)如何確定？當(dāng)事人以市、縣人民政府及土地行政主管部門為共同被告提起訴訟，請求確認(rèn)行政機關(guān)未支付征地補償安置費用的行為違法，受訴人民法院在立案階段應(yīng)如何處理？

法官會議意見

當(dāng)事人起訴認(rèn)為行政機關(guān)不履行支付征地補償安置費用職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)以具體組織實施補償職責(zé)的行政機關(guān)為被告。當(dāng)事人以市、縣人民政府及土地行政主管部門為共同被告向中級人民法院提起行政訴訟，請求確認(rèn)行政機關(guān)不履行支付征地補償安置費用行為違法，受訴人民法院在立案階段未能查明適格被告的，應(yīng)當(dāng)先予立案并移交審判業(yè)務(wù)庭進一步查明確定。當(dāng)事人所列被告中既有適格被告也有不適格被告的，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人釋明，當(dāng)事人拒絕撤回對不適格被告起訴的，受訴人民法院可裁定駁回對不適格被告的起訴，并將案件直接移送有管轄權(quán)的人民法院。

二、對批準(zhǔn)同意征地補償安置方案的行為可否申請行政復(fù)議

（最高人民法院第五巡回法庭2019年第42次法官會議紀(jì)要）

法律問題

對市、縣人民政府批準(zhǔn)同意征地補償安置方案的行為不服申請復(fù)議，是否屬于行政復(fù)議受案范圍？

法官會議意見

補償安置方案制定及實施程序可分為三個階段：市、縣人民政府土地行政主管部門擬訂征地補償安置方案，予以公告并聽取被征地農(nóng)民的意見；市、縣人民政府經(jīng)審查后對補償安置方案予以批準(zhǔn)；市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的補償安置方案組織實施。據(jù)此，補償安置方案經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后即由土地行政主管部門組織實施，最終確定補償安置標(biāo)準(zhǔn)的書面載體即市、縣人民政府作出的批復(fù)及所附補償安置方案。市、縣人民政府作出該批復(fù)的受文對象雖系土地行政主管部門，但該批復(fù)并非僅在行政機關(guān)內(nèi)部流傳，而是直接對外實施。補償安置方案的確定是市、縣人民政府的法定職權(quán)，市、縣人民政府作出該批復(fù)體現(xiàn)了其確定補償安置標(biāo)準(zhǔn)的意思表示，屬實質(zhì)性批準(zhǔn)行為，并非內(nèi)部行政行為。在對補償安置標(biāo)準(zhǔn)爭議采取復(fù)議而非裁決方式予以救濟的省市，該批準(zhǔn)行為屬于行政復(fù)議的受案范圍。

三、國有土地使用權(quán)權(quán)屬爭議處理決定糾紛應(yīng)否適用行政復(fù)議程序前置

（最高人民法院第五巡回法庭2019年第44次法官會議紀(jì)要）

法律問題

當(dāng)事人不服行政機關(guān)就國有土地使用權(quán)權(quán)屬爭議作出的處理決定，向人民政府提起訴訟前，是否應(yīng)當(dāng)按照《行政復(fù)議法》第三十條第一款的規(guī)定，先行向上一級行政機關(guān)申請復(fù)議？

法官會議意見

《行政復(fù)議法》及《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政復(fù)議法>第三十條第一款有關(guān)問題的批復(fù)》（法釋[2003]5號）中均明確規(guī)定了土地權(quán)屬爭議處理決定應(yīng)適用復(fù)議前置。國有土地使用權(quán)權(quán)屬爭議處理決定糾紛案件具有專業(yè)性強、涉及面廣的特征，適用復(fù)議前置程序，將行政機關(guān)的復(fù)議審查挺在前面，便于查明事實、分清是非，使土地權(quán)屬爭議得以及時解決。

四、縣級以上人民政府應(yīng)如何履行地質(zhì)災(zāi)害防治職責(zé)

（最高人民法院第五巡回法庭2019年第45次法官會議紀(jì)要）

法律問題

對因礦山開采引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害，縣級以上人民政府具有哪些地質(zhì)災(zāi)害防治職責(zé)？當(dāng)受損房屋達(dá)到搬遷避讓條件時，縣級以上人民政府是否應(yīng)當(dāng)依法履行組織受災(zāi)群眾開展搬遷避讓的法定職責(zé)？當(dāng)人民政府未履行該職責(zé)時是否構(gòu)成行政不作為？

法官會議意見

根據(jù)《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》的相關(guān)規(guī)定，縣級以上人民政府具有對人為活動引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害進行防治的職責(zé)，是地質(zhì)災(zāi)害防治的責(zé)任主體。其中，確保地質(zhì)災(zāi)害危險區(qū)內(nèi)人民群眾的生命、財產(chǎn)安全，既是縣級以上人民政府的法定義務(wù)，也是《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》的立法目的。當(dāng)?shù)刭|(zhì)災(zāi)害已經(jīng)危及到人民群眾的生命、財產(chǎn)安全時，人民政府應(yīng)當(dāng)積極組織受災(zāi)群眾搬遷避讓。人民政府沒有積極履行該義務(wù)的，屬于行政不作為。

五、單獨提起行政賠償訴訟構(gòu)成條件的辨識

（最高人民法院第五巡回法庭2019年第46次法官會議紀(jì)要）

法律問題

單獨提起行政賠償訴訟構(gòu)成要件如何識別？

法官會議意見

根據(jù)《國家賠償法》《行政賠償司法解釋》的規(guī)定，行政機關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時損害公民、法人或其他組織財產(chǎn)權(quán)益的，當(dāng)事人有權(quán)在滿足一定條件時就該違法行為單獨提起，或與行政訴訟同時提起行政賠償之訴。單獨提起行政賠償訴訟的特點在于行政行為已被確認(rèn)違法。首先，法院判決確認(rèn)違法固然是行政行為被確認(rèn)違法的重要方式，但并非唯一方式。除此之外，還包括“作出具體行政行為的機關(guān)與相對人對行政行為違法性已無爭議”、“具體行政行為已被復(fù)議機關(guān)撤銷或變更”、“行政機關(guān)自行糾錯、確認(rèn)違法”等。其次，對賠償義務(wù)機關(guān)先行處理的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)適度寬松掌握。一般而言，單獨提起行政賠償請求應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機關(guān)提出。具體程序是，賠償義務(wù)機關(guān)收到請求人的請求后，應(yīng)當(dāng)依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合損害實際情況，提出處理辦法，并在兩個月內(nèi)容予以答復(fù)。請求人如果不同意行政機關(guān)的處理，可以自該兩個月期限屆滿之日起三個月內(nèi)提起賠償訴訟，如果行政機關(guān)在兩個月內(nèi)不予答復(fù)，當(dāng)事人可直接向法院起訴。

六、對集體土地上房屋按國有土地上房屋征收程序作出的征收決定的合法性審查

（最高人民法院第五巡回法庭2019年第47次法官會議紀(jì)要）

法律問題

對集體土地上房屋按國有土地上房屋征收程序作出征收決定的合法性如何審查？

法官會議意見

無論采取哪種征收方式，都應(yīng)當(dāng)符合法律對不同性質(zhì)土地（或房屋）征收所設(shè)的強制性規(guī)定。人民法院可以依照國有土地上房屋征收程序?qū)彶閷w土地上房屋作出的征收決定的合法性，但應(yīng)同時審查是否符合《土地管理法》及《土地管理法實施條例》中關(guān)于征收集體土地的強制性規(guī)定。根據(jù)《土地管理法》第四十五條規(guī)定，征收土地有省、自治區(qū)、直轄市人民政府或國務(wù)院批準(zhǔn)。因此，在未取得省級人民政府或國務(wù)院征地批復(fù)的情況下，市、縣人民政府無權(quán)對集體土地包括該土地上的房屋實施征收。也就是說，征收農(nóng)村集體土地需經(jīng)省級以上人民政府批準(zhǔn)即屬相關(guān)強制性規(guī)定。對集體土地上房屋作出的征收決定，征收對象系集體土地上房屋，土地性質(zhì)屬集體土地，但并非耕地，對被征收人的補償也主要是房屋等地上附著物的價值補償。在滿足對集體土地征收的強制性規(guī)定的前提下，允許對城中村類房屋的征收適用國有土地上征收與補償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，有利于消除城鄉(xiāng)差距，體現(xiàn)實質(zhì)公平。法院應(yīng)結(jié)合兩種征收方式的相關(guān)法律規(guī)定進行合法性審查。

七、對農(nóng)村“住改非”房屋參照國有土地上房屋標(biāo)準(zhǔn)進行征收時的補償問題

（最高人民法院第五巡回法庭2020年第6次法官會議紀(jì)要）

法律問題

對于農(nóng)村集體土地上房屋因“住改非”而用于經(jīng)營，征收時對于待工待業(yè)損失是否應(yīng)當(dāng)進行補償，如何補償？

法官會議意見

行政合理性原則和比例原則要求公共利益征收集體土地時，要給予當(dāng)事人公平合理的補償，保障被征收人的生活水平不降低。2019年8月26日修正并于2020年1月1日實施的《土地管理法》第四十八條規(guī)定：“征收土地應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計有保障?！睘槭罐r(nóng)村集體土地上房屋因“住改非”而用于經(jīng)營的被征收人原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計有保障，應(yīng)當(dāng)對被征收人停產(chǎn)停業(yè)損失酌情給予合理補償。對于已經(jīng)“住改非”的農(nóng)村住房，在征收時與其他的農(nóng)村住房按照同樣的標(biāo)準(zhǔn)進行補償，有失公平。農(nóng)民在取得合法的經(jīng)營證的前提下，通過經(jīng)營活動獲取收入來源，對其房屋進行征收嚴(yán)重影響了農(nóng)民的收入來源，實質(zhì)上造成了農(nóng)民的待工待業(yè)。為保障被征收農(nóng)民的原有生活不下降，應(yīng)基于公平合理的原則在征收補償中酌情給予待工人員補助。

八、立案階段對被告適格問題進行審查的限度

（最高人民法院第五巡回法庭2020年第16次法官會議紀(jì)要）

法律問題

行政訴訟案件的立案階段，應(yīng)否對適格被告問題進行審查？審查深度如何確定？

法官會議意見

行政訴訟采用立案登記制有效解決了行政訴訟“立案難”的問題，其目的是充分保障公民、法人和其他組織的行政訴權(quán)，進而保障其實體法上的合法權(quán)益獲得救濟。在立案階段，根據(jù)起訴材料能夠明顯判斷被告不適格的，人民法院應(yīng)及時向起訴人釋明告知其變更被告，起訴人不同意變更的，及時裁定不予立案，更有利于起訴人高效獲得實體權(quán)利救濟。立案階段應(yīng)對適格被告問題進行必要審查而非過度審查，在審查的材料上主要限于起訴材料及起訴人在立案時所作陳述等；在對被告不適格的判定上僅限于明顯不適格的情形。對于根據(jù)起訴材料不能判定被告明顯不適格的，應(yīng)當(dāng)予以登記立案，經(jīng)進一步審查后再對適格被告問題作出準(zhǔn)確判定。

節(jié)選自《最高人民法院第五巡回法庭會議紀(jì)要》，李少平主編