作者：陽(yáng)光時(shí)代律師事務(wù)所油氣事業(yè)部  沈楠忻

行政協(xié)議因其公益性而被公法調(diào)整，同時(shí)又因其協(xié)議性而被私法所調(diào)整，行政法和民事法律常常在解決行政協(xié)議糾紛過(guò)程中出現(xiàn)法律適用的沖突和碰撞。行政協(xié)議爭(zhēng)議中能否適用合同法領(lǐng)域“可得利益”的概念即為較典型的爭(zhēng)論問(wèn)題。燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議屬于行政協(xié)議的一種，也存在公法和私法沖突的問(wèn)題，本文將結(jié)合案例，淺談特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議爭(zhēng)議中可得利益的相關(guān)問(wèn)題。

一、補(bǔ)償范圍or賠償范圍？

行政協(xié)議是“為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)”而簽訂，也即該類協(xié)議的目的具有公益性，政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議也不例外。在繼續(xù)履行特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議不能滿足公共利益或?qū)?guó)家利益、公共利益造成嚴(yán)重?fù)p害的情況下，行政機(jī)關(guān)可變更、解除協(xié)議。2020年1月1日施行的《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第十六條^[1]對(duì)該問(wèn)題已作出了明確規(guī)定。可見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)除了享有合同法律中法定解除權(quán)和約定解除權(quán)之外，還具有基于行政優(yōu)益權(quán)的單方解除權(quán)。

若是行政機(jī)關(guān)違法變更或解除行政協(xié)議的，需承擔(dān)相應(yīng)違約責(zé)任，承擔(dān)方式包括“繼續(xù)履行協(xié)議”、“采取補(bǔ)救措施”或者“賠償損失”等；而若行政機(jī)關(guān)基于行政優(yōu)益權(quán)對(duì)協(xié)議進(jìn)行合法變更或解除的無(wú)需承擔(dān)違約責(zé)任，僅需對(duì)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償。因補(bǔ)償責(zé)任和賠償責(zé)任分別對(duì)應(yīng)合法行為和違法行為，責(zé)任承擔(dān)的范圍和程度也有顯著區(qū)別，簡(jiǎn)單理解，補(bǔ)償責(zé)任小于賠償責(zé)任。

合同法領(lǐng)域?qū)傻美娴倪m用是在違約賠償?shù)那樾蜗掠懻摰模蚱浔举|(zhì)是能履行的合同因一方違約而不能繼續(xù)履行產(chǎn)生的可得損失。從協(xié)議能否繼續(xù)履行的角度，行政機(jī)關(guān)行使優(yōu)益權(quán)時(shí)，原協(xié)議已因不符合公共利益而不具有繼續(xù)履行的基礎(chǔ)，談不上存在繼續(xù)履行的可得利益。因此，能否主張可得利益應(yīng)屬于在行政機(jī)關(guān)違約或違法解除之時(shí)討論的問(wèn)題，屬于賠償范圍。

二、國(guó)家賠償or違約賠償？

在行政訴訟中認(rèn)定行政賠償問(wèn)題，法院可能傾向于在國(guó)家賠償制度的框架下討論，而《國(guó)家賠償法》對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)造成的損害只規(guī)定了賠償“直接損失”，而無(wú)間接損失。根據(jù)人大法工委對(duì)《國(guó)家賠償法》的釋義，“直接損失”是指“因不法侵害而致財(cái)產(chǎn)遭受的直接減少或消滅，主要是指既得利益的損失或現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)的減少?！倍傻美鎸儆诤贤男泻竽軌蛉〉玫念A(yù)期收益，通常不屬于直接損失的范圍，因此，在國(guó)家賠償制度框架內(nèi)主張可得利益很難。

如（2020）魯行終276號(hào)案件中，政府重復(fù)授予兩家企業(yè)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)，在先取得特許權(quán)的企業(yè)主張賠償經(jīng)營(yíng)性損失，一審法院認(rèn)為“《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第三十六條第八項(xiàng)明確規(guī)定了對(duì)財(cái)產(chǎn)造成損害的，按照直接損失給予賠償。此處的直接損失是因遭受違法行政行為侵害而使現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)的必然減少或消滅，其與間接損失相對(duì)。間接損失，是指由于侵權(quán)人侵害他人財(cái)產(chǎn)的行為，導(dǎo)致被害人在一定范圍內(nèi)與財(cái)產(chǎn)相關(guān)的未來(lái)利益的損失。間接損失不是現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)的減少，而是可得利益的減少。顯然，原告在本案中所主張的損失屬于燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)過(guò)程中產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)性損失，具有一定的期待性和不確定性，屬于間接損失范疇，并非行政行為造成的直接經(jīng)濟(jì)損失。因此，原告的起訴缺乏事實(shí)根據(jù)，依法應(yīng)予駁回。”二審中山東省高院維持了一審觀點(diǎn)。

然而，該兩級(jí)法院對(duì)國(guó)家賠償法的適用有僵化的嫌疑。行政協(xié)議的“契約性”應(yīng)得到尊重，特別是目前行政協(xié)議的私法特征已得到承認(rèn)的情況下，應(yīng)優(yōu)先適用民事法律的違約賠償責(zé)任，而非國(guó)家賠償制度下的行政賠償責(zé)任，才符合企業(yè)參與公共事務(wù)、與政府簽訂行政協(xié)議的預(yù)期和初衷，同時(shí)也可督促政府按約履行行政協(xié)議，提高其違約成本。（2019）最高法行申8640號(hào)案件中，最高院因行政機(jī)關(guān)不具有違約行為而未支持原告的賠償主張，但在說(shuō)理部分也提到“在解除行政協(xié)議訴訟中，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)違約責(zé)任、賠償可得利益損失的前提在于行政協(xié)議已依法成立且其存在違約行為。”

考慮到行政協(xié)議有別于純民商事合同的公益性，以及最終的賠償負(fù)擔(dān)要國(guó)家財(cái)政來(lái)承受，個(gè)案的處理不應(yīng)走只承認(rèn)行政性而不承認(rèn)契約性的極端，或者走向相反的極端，而應(yīng)根據(jù)個(gè)案情況做出平衡，既能保障企業(yè)的利益，又考量財(cái)政的承受能力。

三、能否主張可得利益？

從最高院近年來(lái)的三個(gè)案例中可初窺法院在判斷行政機(jī)關(guān)行政協(xié)議違約時(shí)，是否應(yīng)當(dāng)賠償可得利益的一些裁判思路。

（2018）最高法行申154號(hào)案件中，因葛店開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)與泓元公司簽訂了土地置換協(xié)議之后，未按約交付置換的地塊，被泓元公司起訴賠償損失。最高院再審認(rèn)為：“對(duì)于再審申請(qǐng)人提出的要求賠償其因置入土地?zé)o法建設(shè)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失之主張，實(shí)際上是要求對(duì)其應(yīng)享有的合同按期履行后可獲取的經(jīng)濟(jì)利益的賠償。……盡管一、二審法院已經(jīng)判決再審被申請(qǐng)人繼續(xù)履行案涉協(xié)議約定的義務(wù)，但畢竟再審被申請(qǐng)人逾期十年多未將置換土地交付給再審申請(qǐng)人使用，即便本案二審判決后再審被申請(qǐng)人將置換土地交付給再審申請(qǐng)人，也僅僅是履行了協(xié)議約定的義務(wù)，并不能彌補(bǔ)再審申請(qǐng)人在這十年多因無(wú)法使用該置換土地而失去的經(jīng)濟(jì)利益，因此，再審申請(qǐng)人的賠償請(qǐng)求也屬法律規(guī)定范圍之內(nèi)的正當(dāng)訴求，應(yīng)予支持。”

（2020）最高法行申5229號(hào)案件中，濰坊高新區(qū)管委會(huì)未按照土地出讓協(xié)議約定履行辦理國(guó)有土地使用證的義務(wù)，被土地受讓人起訴賠償土地增值損失。最高院認(rèn)為：“《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第四條、第三十六條第十項(xiàng)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)，違法行政行為造成財(cái)產(chǎn)損害的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利。財(cái)產(chǎn)損害按照直接損失給予賠償。“直接損失”就是實(shí)際損失，包括已經(jīng)發(fā)生的財(cái)產(chǎn)損失和必將發(fā)生的可得利益損失。未按約定履行協(xié)議義務(wù)行為違法，造成行政協(xié)議相對(duì)人合法財(cái)產(chǎn)利益損失的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決行政機(jī)關(guān)賠償直接損失?！彪m然案件中適用的是國(guó)家賠償法，但本質(zhì)上卻等于支持了合同履行后的可得利益。

以上兩個(gè)案件雖非特許經(jīng)營(yíng)爭(zhēng)議案件，但同為行政協(xié)議違約案件，在行政機(jī)關(guān)違約后的責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題上對(duì)特許經(jīng)營(yíng)案件應(yīng)具有參考價(jià)值。不同的地方在于，特許經(jīng)營(yíng)案件中對(duì)于可得利益更難計(jì)算和證明。（2020）最高法民終896號(hào)案件中，最高院未支持北方公司對(duì)公路特許經(jīng)營(yíng)可得利益的主張，理由歸納起來(lái)主要有四點(diǎn)：其一，未簽訂正式特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，未形成可得預(yù)期；其二，未來(lái)是否必然盈利不確定；其三，雙方對(duì)解除后果已達(dá)成回購(gòu)合意，已包含對(duì)損失的彌補(bǔ)；其四，預(yù)期可得利益數(shù)額未證明?？梢?jiàn)，若上述四個(gè)方面均滿足時(shí)，可得利益的主張仍可能得到支持。

關(guān)于行政協(xié)議或特許經(jīng)營(yíng)糾紛可得利益的相關(guān)問(wèn)題，實(shí)踐中還會(huì)結(jié)合合同約定、當(dāng)事人簽訂合同的預(yù)期、雙方是否已對(duì)賠償達(dá)成合意、具體項(xiàng)目特點(diǎn)而分析，筆者有機(jī)會(huì)將繼續(xù)探討本問(wèn)題。

 ^[1] 《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第16條：“在履行行政協(xié)議過(guò)程中，可能出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的情形，被告作出變更、解除協(xié)議的行政行為后，原告請(qǐng)求撤銷該行為，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為該行為合法的，判決駁回原告訴訟請(qǐng)求；給原告造成損失的，判決被告予以補(bǔ)償。”

*本文不可作為法律咨詢意見(jiàn)或者訴訟方案