各位領(lǐng)導(dǎo)，大家上午好！非常榮幸和大家交流分享，我報告的題目是“當(dāng)前數(shù)字政府建設(shè)中的幾個核心問題”。

這一輪的數(shù)字政府建設(shè)，更多是強(qiáng)調(diào)在整體數(shù)字化轉(zhuǎn)型的背景下，政府信息化建設(shè)進(jìn)入了一個數(shù)字化的階段。這一建設(shè)階段更強(qiáng)調(diào)基于政務(wù)數(shù)據(jù)的整合共享來實現(xiàn)政府整體性業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)變。

前段時間，我們做了一些調(diào)研，發(fā)現(xiàn)大家在談?wù)摂?shù)字政府建設(shè)時，大家對數(shù)字政府概念的理解是不一樣的，甚至是千差萬別的。因此，厘清數(shù)字政府概念的內(nèi)涵和外延是十分必要的，這是理解和認(rèn)識數(shù)字政府建設(shè)核心問題的前提。

數(shù)字政府的概念與傳統(tǒng)的政府信息化和電子政務(wù)有非常大的差別——這一輪數(shù)字政府建設(shè)的要義，是建立在數(shù)據(jù)整合共享基礎(chǔ)上的數(shù)字化建設(shè)階段，以支撐實現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同和整體政府的模式。

所以，數(shù)字政府建設(shè)是基于數(shù)據(jù)整合共享基礎(chǔ)上的政府業(yè)務(wù)協(xié)同、組織運(yùn)作、制度規(guī)則等治理體系的整體化和政府管理與服務(wù)范式創(chuàng)新實現(xiàn)的過程。在這一過程中，數(shù)據(jù)的整合共享是關(guān)鍵，政務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)用和治理模式創(chuàng)新進(jìn)一步融合，從而推進(jìn)政府的全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

我們知道，原來的政府信息化強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)導(dǎo)向，業(yè)務(wù)導(dǎo)向建設(shè)的信息系統(tǒng)雖然也產(chǎn)生了大量的數(shù)據(jù)，但這些數(shù)據(jù)都是信息系統(tǒng)的副產(chǎn)品，因此這一階段并沒有想到要把這些數(shù)據(jù)打通和共享，更沒有建立在數(shù)據(jù)思維和數(shù)字邏輯上推進(jìn)信息化工作。這導(dǎo)致數(shù)據(jù)是一個分散的狀態(tài)，這是這一輪數(shù)字化轉(zhuǎn)型首先需要面對的客觀實際和條件。

建設(shè)數(shù)字政府，必須將分散的數(shù)據(jù)進(jìn)行整合。整合的方式有兩種，一是物理匯聚，二是通過邏輯方式進(jìn)行匯聚。

在進(jìn)行數(shù)據(jù)匯集時，有些地方政府采用了完全的物理匯聚方式，通過數(shù)字工程將所有的數(shù)據(jù)匯聚到一個平臺或者系統(tǒng)；而有些地方政府由于自身面臨的阻力比較大，所以就選擇了不觸及各部門利益的方式，采用邏輯方式進(jìn)行數(shù)據(jù)匯集。當(dāng)然，很多地方采取了折中的方法——采用兩種方式進(jìn)行數(shù)據(jù)整合匯集。

不管是物理匯聚、邏輯匯聚或者兩者結(jié)合，我們都需要制定一個標(biāo)準(zhǔn)來決定到底采用何種方式匯集數(shù)據(jù)。這個標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該遵循什么原則的呢？我們認(rèn)為它應(yīng)該有兩個參考維度：一個維度是做數(shù)據(jù)使用的頻度；另外一個維度是數(shù)據(jù)的溢出效應(yīng)。

從數(shù)據(jù)應(yīng)用的角度而言，使用頻度越高、溢出效益越明顯的數(shù)據(jù)，其釋放的價值會比較高，適合用物理匯聚的方式進(jìn)行數(shù)據(jù)的集中。對使用頻度低、外溢性也不高的數(shù)據(jù)則更適合采用邏輯方式進(jìn)行共享集中。

搭建平臺

政務(wù)數(shù)據(jù)平臺是建設(shè)數(shù)字政府中需要打造的新型基礎(chǔ)設(shè)施之一。政務(wù)數(shù)據(jù)平臺的定位應(yīng)該是什么？

首先，政務(wù)數(shù)據(jù)平臺應(yīng)該是一個數(shù)據(jù)落地的平臺，是一個邏輯集中的樞紐，是實現(xiàn)數(shù)據(jù)匯聚的物理設(shè)施。通過這種設(shè)施，便可以構(gòu)建數(shù)據(jù)共享的渠道，打造數(shù)據(jù)開放、交易的出口，實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值的安全釋放。

其次，該平臺也是數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理的一個基礎(chǔ)設(shè)施。通過搭建數(shù)據(jù)平臺，便可以對政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行集中統(tǒng)籌管理。如果數(shù)據(jù)都是分散化的，同時也沒有遵循一個統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的頂層設(shè)計，那么即便擁有再多的數(shù)據(jù)，也無法對其進(jìn)行統(tǒng)籌管理，讓數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化成資產(chǎn)也無從談起。

因此，這個基礎(chǔ)設(shè)施是統(tǒng)一的數(shù)據(jù)匯聚平臺，是數(shù)據(jù)集中的管理平臺。盡管各個地方政府在推進(jìn)的時候表示可以多平臺運(yùn)營，但是事實上只能有一個集中管理平臺，形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)出口，只有這樣才能使得數(shù)據(jù)更加安全、規(guī)范，進(jìn)而能夠在安全體系下釋放數(shù)據(jù)的價值。

我們把分散性的數(shù)據(jù)通過物理、邏輯的方式進(jìn)行匯聚，目的是要進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)一管理、發(fā)揮數(shù)據(jù)的價值。但是，要實現(xiàn)該目的有一個前提——就是各個部門同意將數(shù)據(jù)拿出來共享。

對于各個部門而言，數(shù)據(jù)共享的依據(jù)是什么，如何進(jìn)行共享？在數(shù)據(jù)共享的過程中，各個部門的權(quán)限和邊界是什么？相關(guān)責(zé)任如何劃分？這是匯聚政務(wù)數(shù)據(jù)和打造數(shù)據(jù)平臺必須解決的一個客觀問題，也是大家一直在思考的問題。

由于存在各個部門自上而下的各種責(zé)任機(jī)制，如果這一問題不能得到根本性的解決，數(shù)據(jù)被拿出來共享的難度就非常大。

目前，政務(wù)數(shù)據(jù)共享模式有“一對一”模式和“中心化”模式。但是，這兩種模式在實際使用中都存在一些問題。因此，我們需要建立一個新的機(jī)制免去各部門的后顧之憂。其中有幾個核心問題需要我們重點(diǎn)考慮：

第一就是明確權(quán)屬問題。這里說的權(quán)屬問題更多的是指權(quán)責(zé)問題，需要保證共享不改變數(shù)據(jù)的歸屬權(quán)，解決數(shù)據(jù)提供部門的后顧之憂。

第二是解決信任問題。現(xiàn)在我們很多文件規(guī)定還是“誰的孩子，還是誰來抱”即“誰的數(shù)據(jù)誰負(fù)責(zé)”。在這種情況下，數(shù)據(jù)提供部門不愿提供，數(shù)據(jù)使用部門不敢使用，所以數(shù)據(jù)共享機(jī)也就無從真正談起。

一些地方政府說它的數(shù)據(jù)匯聚工作做得非常好，于是我們基于三定方案做了一個考察，把職責(zé)事項、權(quán)力清單等拿出來做比對，權(quán)力清單下面有系統(tǒng)的且能有數(shù)據(jù)沉淀下來的不到30%。數(shù)據(jù)比較完整、質(zhì)量比較好的，可以通過平臺共享使用的數(shù)據(jù)，30%里面也就不到20%了。簡單點(diǎn)說，就是只有30%職責(zé)事項是有數(shù)據(jù)的，這些數(shù)據(jù)里面僅有20%數(shù)據(jù)實現(xiàn)了共享。

我們認(rèn)為這里面核心的問題就是權(quán)責(zé)沒有明晰的問題，是數(shù)據(jù)共享中缺少信任機(jī)制導(dǎo)致的問題。

在數(shù)據(jù)共享過程當(dāng)中，我們需要建立一個可溯的機(jī)制。一旦出現(xiàn)風(fēng)險和爭議，問責(zé)的時候能知道問題出在哪個地方。不管是擁有數(shù)據(jù)的部門，還是通過共享使用其它部門數(shù)據(jù)的部門，責(zé)任應(yīng)該是清晰的。

所以，需要按照職責(zé)將相關(guān)部門分成數(shù)據(jù)歸屬部門、數(shù)據(jù)使用部門和數(shù)據(jù)管理部門三類。這三者之間應(yīng)該有清晰的權(quán)屬界定——基于具體的應(yīng)用場景，數(shù)據(jù)歸屬部門擁有數(shù)據(jù)歸屬責(zé)權(quán)，可以對數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、儲存、更新、維護(hù)；對于數(shù)據(jù)使用部門，則擁有數(shù)據(jù)核驗、調(diào)用等使用權(quán)責(zé)；而對于數(shù)據(jù)管理部門，則擁有對數(shù)據(jù)的共享監(jiān)管管理的權(quán)責(zé)。

在這個基礎(chǔ)上，我們再利用區(qū)塊鏈技術(shù)、智能合約技術(shù)，把大家的權(quán)責(zé)進(jìn)行約定，使整個數(shù)據(jù)的共享交換過程是權(quán)責(zé)是清晰的、可追溯的。這樣一來，我們就建立了一個基于“確權(quán)定責(zé)”跨部門的數(shù)據(jù)共享機(jī)制，從而可以打造了一個可信的數(shù)據(jù)交換機(jī)制。

信息化走到今天，我國電子政務(wù)和政府信息化管理職能分散、多頭管理的問題依然存在。網(wǎng)信部門、電子政務(wù)部門、智慧城市部門、大數(shù)據(jù)部門……信息化建設(shè)職能被分散到了多個部門。

大家也都參加過各類信息化“十四五”規(guī)劃的評審，肯定接觸過地方的信息化規(guī)劃、數(shù)字化規(guī)劃、智慧城市的規(guī)劃……這種多頭規(guī)劃的存在也反應(yīng)出當(dāng)前的很多問題。我們需要從國家到地方層面進(jìn)一步去探索研究，找出解決的辦法，改變這種多頭管理、職能交叉、資源分散的數(shù)字化建設(shè)狀態(tài)。

很多地方成立了數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，以期推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作。目前很多的省和地市一級的政府都設(shè)置了數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，但是這類機(jī)構(gòu)的設(shè)置和定位千差萬別——有的地方是行政部門；有的是二級局或行政機(jī)構(gòu)下面的科室；還有的地方是一個事業(yè)單位。

大數(shù)據(jù)局或者是政務(wù)數(shù)據(jù)管理局應(yīng)該有幾個核心定位，比如說大數(shù)據(jù)部門該承擔(dān)什么角色？與業(yè)務(wù)部門之間在數(shù)字化建設(shè)中的關(guān)系如何劃分？等。對于政府?dāng)?shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的定位和作用，我認(rèn)為還需要進(jìn)一步地去凝練共識。

就這些機(jī)構(gòu)的職能定位，我們在這里想重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)一下以下幾點(diǎn)：

第一是頂層設(shè)計。通過數(shù)據(jù)整合來驅(qū)動政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，因此政策規(guī)劃、頂層設(shè)計是必不可少的。但是這個由誰來做？我覺得應(yīng)該是政府?dāng)?shù)據(jù)管理部門。因為建設(shè)的視角應(yīng)該是基于數(shù)據(jù)驅(qū)動的，不管是智慧城市，還是電子政務(wù)的規(guī)劃，我們認(rèn)為應(yīng)該至少從數(shù)據(jù)視角上相統(tǒng)一的一個整體性的規(guī)劃。

第二是數(shù)據(jù)管理。要基于政府?dāng)?shù)據(jù)共享平臺，對政務(wù)的采集、整合、應(yīng)用、共享、開放的數(shù)據(jù)納入統(tǒng)一的管理體系當(dāng)中。這個工作由誰來做呢？也應(yīng)該由數(shù)據(jù)管理部門來做。

第三是統(tǒng)籌建設(shè)。項目的建設(shè)、審批，資金的預(yù)算管理，原來都是碎片化的。現(xiàn)在我們至少有一個數(shù)據(jù)管理部門可以發(fā)揮作用，從數(shù)據(jù)視角上來講，通過統(tǒng)一決策、預(yù)算和實施等才能很好地落地。

第四是綜合建設(shè)。數(shù)據(jù)管理部門也要開展數(shù)字政府基礎(chǔ)設(shè)施、綜合型應(yīng)用平臺的建設(shè)工作。

那么，它和業(yè)務(wù)部門是什么關(guān)系呢？整個的數(shù)字化轉(zhuǎn)型不僅是數(shù)據(jù)部門，恰恰業(yè)務(wù)部門應(yīng)該是主體。有些地方過于強(qiáng)調(diào)數(shù)字化的部門，業(yè)務(wù)部門甚至被邊緣化了；有些地方把業(yè)務(wù)部門的信息中心也去掉了。數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)有數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)該做的事，業(yè)務(wù)部門在數(shù)字化轉(zhuǎn)型當(dāng)中也有非常強(qiáng)的責(zé)任，而不是把項目權(quán)、建設(shè)權(quán)、資金權(quán)收走，把人員編制全拿走。這里可能會引出其它很多別的的問題，所以二者之間要做協(xié)調(diào)。

在數(shù)據(jù)采集方面，我們要制定采集的分工，要“一數(shù)一源”。另外，在數(shù)據(jù)管理的層面，通過匯聚，平臺上的數(shù)據(jù)由大數(shù)據(jù)局來管理，通過邏輯匯聚的部門數(shù)據(jù)，應(yīng)該按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一架構(gòu)，明晰好業(yè)務(wù)部門責(zé)任。

在數(shù)據(jù)應(yīng)用方面，有了數(shù)據(jù)歸集、共享的平臺，就可以實現(xiàn)跨層級、跨業(yè)務(wù)的一些整合應(yīng)用。

政務(wù)數(shù)據(jù)是資源，把它變成資產(chǎn)，讓它產(chǎn)生價值，一方面是政府部門應(yīng)用這些數(shù)據(jù)，通過共享交換提出治理水平，同時還要把它通過開放的方式，甚至包括一種有償交易的方式釋放出去。所以，政務(wù)數(shù)據(jù)不是一個簡單的數(shù)據(jù)共享的問題，還包括數(shù)據(jù)開放、交易流動的問題，這就會涉及到分類、脫敏、清洗、開放和交易機(jī)制的問題等，所以很復(fù)雜。

我們不僅要建立一體化政務(wù)數(shù)據(jù)平臺，還有成立或委托相應(yīng)的運(yùn)營機(jī)構(gòu)，對政務(wù)數(shù)據(jù)的共享、開放和流動進(jìn)行運(yùn)營。目前各個地方的探索，多數(shù)是通過引入國有和社會資本參與的方式來運(yùn)營數(shù)據(jù)。這也將是一個發(fā)展的趨勢。

當(dāng)然了，對于運(yùn)營機(jī)構(gòu)定位問題？目前還主要處于探索階段，這其中會涉及到數(shù)據(jù)特性的界定（如權(quán)屬）的問題。甚至就數(shù)據(jù)共享而言，很多地方開始認(rèn)為：部門數(shù)據(jù)不是部門的數(shù)據(jù)，而是整個政府的數(shù)據(jù)。這樣也就為數(shù)據(jù)共享提供了一個管理的基準(zhǔn)，就可以將部門數(shù)據(jù)進(jìn)行歸集，也可以將這些納入政府的統(tǒng)一數(shù)據(jù)資產(chǎn)，甚至認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)即國有資產(chǎn)。

政務(wù)數(shù)據(jù)運(yùn)營機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，到底是國有的還是事業(yè)性，或者是市場化的，需要進(jìn)一步研究。如果是市場化運(yùn)營的話，至少有幾個方面必須要厘清：首先，在數(shù)據(jù)運(yùn)營中，要實行產(chǎn)權(quán)和運(yùn)營權(quán)要分離。數(shù)據(jù)歸集在一起，可以視為政府公共資產(chǎn)的，這些資產(chǎn)采取特別許可的方式或者是特許經(jīng)營的方式，委托授權(quán)運(yùn)營機(jī)構(gòu)對數(shù)據(jù)進(jìn)行運(yùn)營。其次，政務(wù)數(shù)據(jù)在加工、開放、共享、交易過程等數(shù)據(jù)運(yùn)營中，要納入到政府全面的監(jiān)管之下。

政府信息化從管理體制和制度上有一個演進(jìn)變化的過程。從原來以各個部門自我管理建設(shè)的分散化階段，走向分工協(xié)調(diào)機(jī)制的確立階段。這個階段強(qiáng)調(diào)，發(fā)改、財政、技術(shù)等部門的明確分工，進(jìn)而建立起分工協(xié)作、協(xié)調(diào)配合的機(jī)制。而未來數(shù)字政府的建設(shè)強(qiáng)調(diào)以數(shù)據(jù)邏輯為導(dǎo)向，所以從管理制度和體制上，應(yīng)該會往前再走一步，即強(qiáng)調(diào)管理上的統(tǒng)籌集中的模式，也就是數(shù)字政府的建設(shè)是統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一資金、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，集中基礎(chǔ)設(shè)施、集中組織體系、集中支撐運(yùn)維、集中領(lǐng)導(dǎo)的。

在這種情況下，分散化和分工協(xié)調(diào)機(jī)制已經(jīng)不能很好地適應(yīng)政府?dāng)?shù)字化建設(shè)。協(xié)調(diào)分工協(xié)作的模式，職責(zé)不好劃分或界定不清的情況下，會使建設(shè)很難推進(jìn)。所以，基于統(tǒng)一集中的模式成為必然趨勢。在這方面，數(shù)字政府的制度規(guī)則應(yīng)該包含三個方面：一是組織體系，二是支撐體系，三是工作機(jī)制三個方面。

從組織體系來說，要有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體系，就像各地的大數(shù)據(jù)局工作模式一樣，對于項目、資金、基礎(chǔ)設(shè)施都進(jìn)行了統(tǒng)一，在此基礎(chǔ)上要有明確建設(shè)主體，要整合社會力量；從工作機(jī)制方面來說，應(yīng)該包括規(guī)劃、建設(shè)、數(shù)據(jù)統(tǒng)籌和統(tǒng)一的運(yùn)維體系；從支撐保障層面來說，要對部門制定數(shù)據(jù)的責(zé)任，還要加強(qiáng)培育專業(yè)機(jī)構(gòu)、多方參與機(jī)制，以及對于數(shù)字化轉(zhuǎn)型建立評估機(jī)制等。

總之，數(shù)據(jù)匯聚和平臺建設(shè)，要強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一；推進(jìn)部門數(shù)據(jù)共享，要強(qiáng)調(diào)對于業(yè)務(wù)部門進(jìn)行確權(quán)定責(zé)；在數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的建立上，要強(qiáng)調(diào)管運(yùn)分離的體系建設(shè)；在支撐數(shù)據(jù)運(yùn)營上，要建立市場和社會機(jī)制許可參與的機(jī)制。另外，還要進(jìn)一步建立健全相應(yīng)的制度規(guī)則，這樣才能有序、規(guī)范地推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)。

謝謝大家！