5月30日，中國(guó)資源環(huán)境與發(fā)展研究院、中國(guó)生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)會(huì)、農(nóng)村土地資源利用與整治國(guó)家地方聯(lián)合工程研究中心聯(lián)合主辦高質(zhì)量發(fā)展與資源環(huán)境政策創(chuàng)新研討會(huì)，來自不同領(lǐng)域的專家圍繞國(guó)土空間規(guī)劃、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)、碳達(dá)峰碳中和和自然資源制度創(chuàng)新等議題深入交流，共同探討經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展資源環(huán)境政策創(chuàng)新的新方位、新使命?，F(xiàn)將論壇嘉賓發(fā)言內(nèi)容整理刊發(fā)，本期編發(fā)的是馬賢磊教授題為“高質(zhì)量發(fā)展背景下產(chǎn)業(yè)用地政策體系創(chuàng)新”的文章。

高質(zhì)量發(fā)展對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新要求。一是優(yōu)化升級(jí)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)要優(yōu)化升級(jí)，邁向價(jià)值鏈中高端，提高競(jìng)爭(zhēng)力。二是提升效率，提升科技創(chuàng)新能力與水平，借助科技創(chuàng)新，提升產(chǎn)業(yè)全要素生產(chǎn)率。三是“三低三高”，大力發(fā)展低投入、低消耗、低污染、高產(chǎn)出、高質(zhì)量、高效益的產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)關(guān)注“雙碳”目標(biāo)對(duì)產(chǎn)業(yè)類型與生產(chǎn)技術(shù)的約束與引導(dǎo)。

現(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)用地政策體系。產(chǎn)業(yè)用地政策的核心，是通過土地資源高效優(yōu)配推動(dòng)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。其作用體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是通過深化產(chǎn)業(yè)用地市場(chǎng)化配置改革促進(jìn)要素流動(dòng)，提升配置效率；二是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)用地政務(wù)服務(wù)與調(diào)控監(jiān)管，規(guī)范用地秩序，抑制投機(jī)行為。近年來，國(guó)家出臺(tái)了一系列涉及產(chǎn)業(yè)用地政策的文件。通過梳理匯編這些政策文件，自然資源部先后兩次頒布了《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引（2016和2019年版）》，形成了涉及國(guó)土空間規(guī)劃、土地用途管制、土地利用計(jì)劃安排、土地供應(yīng)、土地利用、不動(dòng)產(chǎn)登記等全方面的產(chǎn)業(yè)用地政策體系。各地政府結(jié)合地方實(shí)際也制定了細(xì)化的實(shí)施細(xì)則，對(duì)接產(chǎn)業(yè)用地發(fā)展新需求，積極落實(shí)嚴(yán)控增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提升效率的要求，切實(shí)做好產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展用地保障，在推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)、保障民生服務(wù)設(shè)施建設(shè)等方面發(fā)揮了積極的作用。

產(chǎn)業(yè)用地政策體系的創(chuàng)新維度。“十三五”期間，我國(guó)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系初步建立，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正處于實(shí)質(zhì)性優(yōu)化；產(chǎn)業(yè)用地市場(chǎng)化配置改革不斷深入，產(chǎn)業(yè)用地利用效率持續(xù)提高；集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市壁壘已經(jīng)打破，農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展已經(jīng)初顯。但是產(chǎn)業(yè)用地利用依然存在明顯的不足：產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨同，傳統(tǒng)制造業(yè)用地占比大；產(chǎn)業(yè)用地利用強(qiáng)度偏低，利用效率提升空間顯著，區(qū)域差異明顯；集體建設(shè)用地市場(chǎng)配置效率不高，產(chǎn)業(yè)門檻相對(duì)較低。與此同時(shí)，“十四五”期間乃至更長(zhǎng)時(shí)間，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著新形勢(shì)與新要求：國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局、做好碳達(dá)峰、碳中和工作的雙碳目標(biāo)、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略促進(jìn)農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展的要求、將民生福祉達(dá)到新水平的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。實(shí)踐中產(chǎn)業(yè)用地利用中的不足以及國(guó)家面臨的新形勢(shì)與新要求均要求產(chǎn)業(yè)用地政策體系創(chuàng)新刻不容緩。產(chǎn)業(yè)用地政策體系涉及的政策類型與部門眾多，但是創(chuàng)新需要重點(diǎn)統(tǒng)籌以下三個(gè)維度：一是優(yōu)化城市增量產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)監(jiān)管政策，保障招商引資和城市產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展；二是完善存量產(chǎn)業(yè)用地盤活機(jī)制，引導(dǎo)低效產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)；三是優(yōu)化集體建設(shè)用地入市利用政策，保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

增量產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)監(jiān)管政策創(chuàng)新重點(diǎn)方向。一是彈性出讓制度，包括長(zhǎng)期租賃、彈性年期出讓、先租后讓等，其中重點(diǎn)做好：出讓年期與評(píng)審結(jié)果相掛鉤的彈性出讓機(jī)制，力求通過出讓年期來激勵(lì)產(chǎn)業(yè)用地高效合理利用；科學(xué)評(píng)價(jià)并及時(shí)更新企業(yè)生命周期，做到出讓年期與企業(yè)生命周期相匹配。二是合約管理，即通過合約控制容積率、畝均稅收、畝均產(chǎn)出、投資強(qiáng)度等指標(biāo)以及生態(tài)環(huán)境指標(biāo)，現(xiàn)實(shí)中多通過出讓合同和產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)議實(shí)現(xiàn)雙合同管理機(jī)制，未來建議引入碳減排協(xié)議，實(shí)現(xiàn)“出讓合同+產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)議+碳減排協(xié)議”的多合同管理機(jī)制。三是兼容復(fù)合利用，地方設(shè)立工業(yè)用地為主，融合制造、研發(fā)和服務(wù)等多項(xiàng)用途的復(fù)合地類。在國(guó)家政策規(guī)定基礎(chǔ)上，地方因地制宜地試點(diǎn)靈活政策，重點(diǎn)解決好“誰跟誰復(fù)合”、“復(fù)合比例多少”、“復(fù)合用地怎么用”三個(gè)核心問題。在充分發(fā)揮復(fù)合用地的綜合性功能同時(shí)，避免成為高價(jià)值土地的圈占手段。四是監(jiān)管機(jī)制，包括產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)工前、中及后的全生命周期管理以及多部門的聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制。增量產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)監(jiān)管政策創(chuàng)新要解決以下挑戰(zhàn)：一是克服彈性年期出讓地方財(cái)政和企業(yè)融資影響；二是提高精細(xì)化合約管理執(zhí)行效率；三是調(diào)和復(fù)合用地需求與土地剛性管控沖突。

存量產(chǎn)業(yè)用地盤活政策創(chuàng)新重點(diǎn)與模式。一是激勵(lì)性政策，包括容積率獎(jiǎng)勵(lì)、財(cái)政資金扶持、資金平衡政策、稅費(fèi)優(yōu)惠政策以及考核激勵(lì)政策。二是約束性政策，包括土地使用稅倒逼政策、閑置土地處置、監(jiān)測(cè)監(jiān)管制度、交易價(jià)格限制等。實(shí)踐中可因地制宜選擇以下模式：一是政府主導(dǎo)型，包括政府回購，協(xié)議置換；二是市場(chǎng)主導(dǎo)型，即自主改造或者市場(chǎng)流轉(zhuǎn)；三是政府市場(chǎng)共同主導(dǎo)型，即政企合作特殊模式、業(yè)態(tài)調(diào)整。存量產(chǎn)業(yè)用地盤活政策的抓手在于一方面增加企業(yè)低效存量用地的持有成本，另一方面是降低企業(yè)存量產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)的初始成本，提升盤活的收益份額。因此現(xiàn)實(shí)中盤活政策創(chuàng)新一要提高權(quán)利主體退出意愿，二要克服政府主導(dǎo)模式難以持續(xù)，市場(chǎng)參與度低難題，減緩地方政府財(cái)政資金壓力，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，消除市場(chǎng)主體參與投資顧慮。

集體建設(shè)用地利用政策創(chuàng)新重點(diǎn)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市利用政策創(chuàng)新要解決以下挑戰(zhàn)：一是缺乏統(tǒng)一的價(jià)格機(jī)制，無法發(fā)揮市場(chǎng)的配置功能。二是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市利用缺乏有效監(jiān)管。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市利用政策創(chuàng)新一要完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓的價(jià)格管制制度，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地價(jià)格制度，二要完善激勵(lì)約束機(jī)制，激發(fā)村集體發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)的內(nèi)生動(dòng)力，三要完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供應(yīng)的合約化管理體系。深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，深入推進(jìn)建設(shè)用地整理，也將為鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地要素保障。從產(chǎn)業(yè)政策角度考慮，宅基地利用政策的焦點(diǎn)在于其利用管制，即宅基地可以用于發(fā)展什么類型的產(chǎn)業(yè)，急需依據(jù)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)制定宅基地產(chǎn)業(yè)發(fā)展目錄，形成宅基地有償流轉(zhuǎn)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展指引匹配的制度體系。

總體來看，“十三五”期間保障高質(zhì)量發(fā)展的產(chǎn)業(yè)用地政策體系已經(jīng)基本形成，下一步重點(diǎn)是在現(xiàn)有框架體系，結(jié)合“十四五”期間乃至更長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著新形勢(shì)進(jìn)一步創(chuàng)新政策體系：一是利用并創(chuàng)新現(xiàn)有的政策工具，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地高效利用的激勵(lì)約束機(jī)制。二是優(yōu)化合約治理結(jié)構(gòu)，提升企業(yè)契約精神，提高合約治理效率。三是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)用地的一二級(jí)市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)、城鄉(xiāng)市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)，發(fā)揮政策體系的系統(tǒng)性收益。