長(zhǎng)期以來(lái)，清理“僵尸主體”一直是市場(chǎng)監(jiān)管部門的工作重點(diǎn)，而對(duì)于農(nóng)村地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域，清理“僵尸個(gè)體工商戶”就顯得更為重要。以北京市延慶區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局為例，自2017年以來(lái)，該局按照原工商總局《關(guān)于清理長(zhǎng)期停業(yè)未經(jīng)營(yíng)企業(yè)工作有關(guān)問題的通知》要求，對(duì)轄區(qū)連續(xù)兩年未年報(bào)且查無(wú)下落的個(gè)體工商戶依法進(jìn)行清理整治，四年來(lái)共清吊虛戶個(gè)體7200余戶，占轄區(qū)個(gè)體總量的21%，達(dá)到了夯實(shí)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、擠壓虛數(shù)水分、凈化市場(chǎng)環(huán)境的目的。在清吊過程中，筆者還發(fā)現(xiàn)一些個(gè)體工商戶雖然不經(jīng)營(yíng)卻堅(jiān)持年報(bào)，因不符合“連續(xù)兩年未年報(bào)”的條件，他們成了當(dāng)前清吊政策的“網(wǎng)外之魚”。筆者通過深入調(diào)查，分析歸列出其不經(jīng)營(yíng)只年報(bào)的原因，并提出建議措施，以尋求破解之道。

（一）本人想保留營(yíng)業(yè)執(zhí)照 

獲取各種補(bǔ)償補(bǔ)貼的需要。近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，延慶區(qū)啟動(dòng)多處棚戶區(qū)改造項(xiàng)目。一些房屋所有權(quán)者受利益驅(qū)動(dòng)，在拆遷前突擊辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照，卻不從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并為確保營(yíng)業(yè)執(zhí)照合法有效，他們會(huì)按時(shí)年報(bào)，在未拿到拆遷補(bǔ)償前輕易不會(huì)注銷執(zhí)照；還有一些個(gè)體工商戶開始正常經(jīng)營(yíng)，但因政府或其他單位租用了其經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，此后就不再經(jīng)營(yíng)，但要保留好執(zhí)照作為收取補(bǔ)償?shù)膽{證；疫情期間，個(gè)別人也通過辦理個(gè)體執(zhí)照（多數(shù)不經(jīng)營(yíng)）的方式，領(lǐng)取政府在社保、房租等方面給予的補(bǔ)貼和政策福利。

取得“關(guān)聯(lián)政策”的需要。政府相關(guān)部門的政策與營(yíng)業(yè)執(zhí)照相關(guān)聯(lián)。如外來(lái)務(wù)工人員子女申請(qǐng)?jiān)诰┥蠈W(xué)、隨軍家屬享受再就業(yè)優(yōu)惠、辦理貸款等情況均可通過辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照途徑來(lái)獲取；商事制度改革后，市場(chǎng)準(zhǔn)入更加便捷且不需任何費(fèi)用，于是上述有需求人員隨便租間房，與房東簽個(gè)只辦照不經(jīng)營(yíng)的協(xié)議，就能辦理個(gè)體營(yíng)業(yè)執(zhí)照。同時(shí)，為確保子女持續(xù)上學(xué)和其他既得利益穩(wěn)定，他們一般不會(huì)注銷執(zhí)照，而且堅(jiān)持定期年報(bào)、定期換照，使得執(zhí)照長(zhǎng)期閑置。

保留限制登記項(xiàng)目的需要。2014年10月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》，對(duì)“加工”、“養(yǎng)殖”等項(xiàng)目進(jìn)行限制登記。如鋁合金加工，2014年前為許可項(xiàng)目，之后就對(duì)其進(jìn)行限制登記；《北京市關(guān)于進(jìn)一步支持產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)加強(qiáng)業(yè)態(tài)調(diào)整促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變工作意見》規(guī)定，2011年11月以后禁止住宅樓房辦理個(gè)體營(yíng)業(yè)執(zhí)照，而以前辦理的仍然能夠使用。因此，持有上述兩種執(zhí)照的個(gè)體經(jīng)營(yíng)者，不會(huì)輕易注銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照，即使不經(jīng)營(yíng)也會(huì)千方百計(jì)地保留，以備將來(lái)之需。 

（二）本人想注銷但程序復(fù)雜

個(gè)體經(jīng)營(yíng)者死亡后的注銷過程復(fù)雜。依據(jù)《個(gè)體工商戶條例》“個(gè)體工商戶變更經(jīng)營(yíng)者的，應(yīng)當(dāng)在辦理注銷登記后由新的經(jīng)營(yíng)者重新申請(qǐng)辦理注冊(cè)登記”之規(guī)定，個(gè)體經(jīng)營(yíng)者死亡后，由其法定繼承人作為申請(qǐng)人辦理注銷登記；注銷時(shí)，需提供死亡證明和經(jīng)營(yíng)者與作為申請(qǐng)人的法定繼承關(guān)系的相關(guān)法律文書。因此，如果經(jīng)營(yíng)者生前沒有債權(quán)債務(wù)，其家人通常會(huì)將營(yíng)業(yè)執(zhí)照束之高閣。

注銷2012年以后的執(zhí)照需先完稅。依據(jù)北京市《關(guān)于依法辦理注銷登記嚴(yán)格規(guī)范市場(chǎng)主體退出程序》規(guī)定，2012年1月20日以后辦理的個(gè)體工商戶執(zhí)照，注銷時(shí)需先出具完稅證明。對(duì)于未辦理稅務(wù)登記證的個(gè)體工商戶，注銷時(shí)需先補(bǔ)辦稅務(wù)登記，有的甚至還需補(bǔ)交一定稅費(fèi)。當(dāng)事人就會(huì)認(rèn)為：放任營(yíng)業(yè)執(zhí)照什么都不用做，且沒有任何損失；相反注銷執(zhí)照不僅手續(xù)繁瑣，還需支付費(fèi)用，因此，不如放棄注銷，只要定期年報(bào)就可“萬(wàn)事大吉”了。

目前未實(shí)現(xiàn)異地注銷功能。有些來(lái)京創(chuàng)業(yè)務(wù)工人員，在辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)一段時(shí)間后，因經(jīng)營(yíng)不善或因其他原因不再經(jīng)營(yíng)，且在未辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照注銷登記的情況下離開北京。因目前還未實(shí)現(xiàn)異地注銷功能，上述“持照人”只能返回辦照屬地才能完成注銷登記，先不說往返路途遠(yuǎn)等困難，僅就高額的交通費(fèi)用來(lái)說，他們輕易是不會(huì)花費(fèi)的，從而成為“僵尸主體”；在基層監(jiān)管干部的“宣傳引導(dǎo)”和“年報(bào)催報(bào)”下，他們只能通過“按時(shí)年報(bào)”的方式進(jìn)行應(yīng)對(duì)。

（三）依法吊銷取證難度較大

清吊“僵尸個(gè)體工商戶”的法律依據(jù)是《個(gè)體工商戶條例》“個(gè)體工商戶登記事項(xiàng)變更，未辦理變更登記情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照”，其中“登記事項(xiàng)變更”的主要證據(jù)是“未在經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”，而“兩年以上未年報(bào)”是對(duì)“未從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”的進(jìn)一步佐證。如果沒有“兩年以上未年報(bào)”證據(jù)相印證，“未在經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”的違法事實(shí)不好認(rèn)定。比如，現(xiàn)場(chǎng)檢查，發(fā)現(xiàn)一個(gè)體經(jīng)營(yíng)者除了營(yíng)業(yè)執(zhí)照外，沒有開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的相關(guān)設(shè)施，但該經(jīng)營(yíng)者稱其只在網(wǎng)上開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，且按時(shí)年報(bào)?？梢?，對(duì)于只年報(bào)不經(jīng)營(yíng)的個(gè)體工商戶，在進(jìn)行清理吊銷時(shí)取證難度較大。

（四）依職權(quán)注銷風(fēng)險(xiǎn)較大

雖然目前多個(gè)省市都在嘗試推行個(gè)體工商戶依職權(quán)簡(jiǎn)易注銷，但在現(xiàn)有法制框架內(nèi)，簡(jiǎn)易注銷突破現(xiàn)行法律，難以全面有效推進(jìn)，一旦發(fā)生利害關(guān)系人以利益受損為由的投訴、復(fù)議、起訴，法院很可能會(huì)以登記機(jī)關(guān)違反法律規(guī)定為由判決其敗訴，并要求市場(chǎng)監(jiān)管部門承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

（五）部門間協(xié)作不夠暢通

《個(gè)體工商戶條例》規(guī)定“個(gè)體工商戶未辦理稅務(wù)登記的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正；逾期未改正的，經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)提請(qǐng)，由登記機(jī)關(guān)吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照”，但從清吊統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)結(jié)果看，由稅務(wù)部門提請(qǐng)吊銷的占比微乎其微；另外，個(gè)體經(jīng)營(yíng)者死亡后營(yíng)業(yè)執(zhí)照處置難的情況，反映出市場(chǎng)監(jiān)管部門與公安、民政、法院等部門在數(shù)據(jù)共享、溝通協(xié)作等方面存在孤立獨(dú)立，缺乏統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)等深層次問題。

（六）考核機(jī)制設(shè)置不合理

考核方向決定工作導(dǎo)向。商事制度改革，使得考核風(fēng)向轉(zhuǎn)為“寬進(jìn)嚴(yán)管”。在登記層面，自上而下重視“準(zhǔn)入便利快捷”，而對(duì)于“主體退出”，因關(guān)注度不夠，相關(guān)制度跟進(jìn)不到位；監(jiān)管層面，因重點(diǎn)考核企業(yè)清戶和年報(bào)率，對(duì)個(gè)體虛戶重視程度不夠，因此缺乏相關(guān)應(yīng)對(duì)舉措和整治動(dòng)力。

（一）完善法規(guī)政策，限制個(gè)體虛戶增量

取消政策關(guān)聯(lián)，嚴(yán)格審核出證，嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)口，堵塞源頭漏洞。

從屬地政府層面：建議教委、社保等部門取消與營(yíng)業(yè)執(zhí)照“政策關(guān)聯(lián)”，讓外來(lái)務(wù)工子女上學(xué)、隨軍安置、社保、貸款等制度政策相關(guān)許可與辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照“脫鉤”，如確需辦理的，要加大審核力度，切實(shí)做到既然辦照，就一定經(jīng)營(yíng)；對(duì)于將農(nóng)村住宅用房作為經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的，要建立街鄉(xiāng)鎮(zhèn)與轄區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管部門對(duì)接制度，特別是待拆遷地區(qū)，要嚴(yán)格審查，從嚴(yán)把關(guān)；建立溯源追責(zé)制度，嚴(yán)厲打擊借個(gè)體登記之名騙取國(guó)家補(bǔ)償補(bǔ)助等不法行為，有效遏制非營(yíng)業(yè)性登記行為。

從市場(chǎng)準(zhǔn)入層面：基層市場(chǎng)監(jiān)管部門要了解掌握轄區(qū)區(qū)域規(guī)劃，明確待拆遷地區(qū)和非拆遷地區(qū)；對(duì)于拆遷地區(qū)的，要完善現(xiàn)場(chǎng)核查機(jī)制，對(duì)注冊(cè)地址、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目等進(jìn)行實(shí)地核查，必要時(shí)可與產(chǎn)權(quán)人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道負(fù)責(zé)人進(jìn)行核實(shí)查證，在確認(rèn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所和從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)真實(shí)合法后，方可登記注冊(cè)。

此外，借鑒深圳特區(qū)商事登記模式，實(shí)施個(gè)體工商戶自愿登記制度，對(duì)于自然人從事無(wú)需許可的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，無(wú)需辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照，在直接辦理稅務(wù)登記后即可開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。從源頭減少個(gè)體虛戶的增量。

（二）健全制度機(jī)制，清理個(gè)體虛戶存量

在限制個(gè)體虛戶增量的同時(shí)，還要對(duì)現(xiàn)有個(gè)體虛戶進(jìn)行清理，減少個(gè)體虛戶存量。

引導(dǎo)依法注銷。依據(jù)《個(gè)體工商戶條例》關(guān)于“不從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)應(yīng)辦理注銷登記”之規(guī)定，加大宣傳力度，引導(dǎo)其依法注銷；向個(gè)體工商戶宣傳吊銷不等同于注銷，注銷是一種自覺的合法行為，而吊銷則是一種比較嚴(yán)重的行政處罰。

加強(qiáng)立法保障。修改現(xiàn)行法律法規(guī)，明確簡(jiǎn)易注銷的審查內(nèi)容、審查職責(zé)和后續(xù)監(jiān)管與補(bǔ)救措施；運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”、“云平臺(tái)”等信息技術(shù)，搭建注銷網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)施一網(wǎng)通辦，實(shí)現(xiàn)異地注銷，優(yōu)化簡(jiǎn)化注銷流程，暢通市場(chǎng)主體退出渠道。

完善考核機(jī)制。堅(jiān)持以社會(huì)效益為導(dǎo)向，科學(xué)設(shè)置考核指標(biāo)。加大對(duì)注銷、吊銷、撤銷等清理“僵尸主體”的考核力度，健全完善相關(guān)制度機(jī)制；從國(guó)家層面加強(qiáng)對(duì)“由稅務(wù)部門提請(qǐng)吊銷”的考核力度，進(jìn)一步拓寬清吊虛戶的途徑。

推行真實(shí)年報(bào)。堅(jiān)持真實(shí)年報(bào)、杜絕虛假年報(bào)。個(gè)別市場(chǎng)監(jiān)管部門急功近利、片面追求年報(bào)率，存在代替年報(bào)等虛假年報(bào)問題，此舉雖然提高了當(dāng)年年報(bào)率，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看不僅增加了虛戶數(shù)量，而且破壞了對(duì)其清戶吊銷的條件。

實(shí)施信用懲戒。建立自然人信用平臺(tái)，完善信用聯(lián)合懲戒機(jī)制，將個(gè)體工商戶有照不經(jīng)營(yíng)的行為納入個(gè)人失信記錄；加大信用聯(lián)合懲戒力度，實(shí)現(xiàn)“一處失信，處處受限”，督促“持照人”主動(dòng)注銷不經(jīng)營(yíng)的個(gè)體執(zhí)照。

作者系北京市延慶區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局 宋德興 張 雷