獅子吼系列之二

《國有土地使用權(quán)出讓合同是行政合同》

本公眾號(hào)“獻(xiàn)林交叉訴訟研究站”專注民事與刑事、行政訴訟交叉研究。獅子吼，佛教名詞，是佛講法之譬喻，形容佛講法如獅子威服眾獸一般，能調(diào)伏一切眾生（包括外道）。我明白，我的文章不可能如佛法，沒有獅子吼般的威力。我愿意做愚公，惟愿大眾得自由，國家更強(qiáng)大。因此，將類似主題的文章歸入獅子吼系列。

是為記。

我們先厘清民事合同與行政合同的概念：

（1）民事合同：依據(jù)《民法典》，合同（民事合同）是民事主體之間設(shè)立、變更、終止民事法律關(guān)系的協(xié)議；依據(jù)《合同法》，合同（民事合同）是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。

（2）行政合同，也叫行政契約，指行政機(jī)關(guān)為達(dá)到維護(hù)與增進(jìn)公共利益，實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)之目的，與相對(duì)人之間經(jīng)過協(xié)商一致達(dá)成的協(xié)議。在行政合同之中，行政主體并非以民事法人的身份而是行政主體的身份與行政相對(duì)人訂立關(guān)于民事權(quán)利義務(wù)的協(xié)議，以合同的方式來達(dá)到維護(hù)與增進(jìn)公共利益的目的。在其間行政主體享有行政優(yōu)益權(quán)。

對(duì)于國有土地使用權(quán)出讓合同的法律性質(zhì)，有人認(rèn)為，國家是土地所有權(quán)人，通過土地行政管理部門簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同，將所有權(quán)中的使用權(quán)讓渡給土地使用人，從事的是民事活動(dòng)，其身份是民事主體，二者之間不是行政主體與相對(duì)人的關(guān)系，因此，國有土地使用權(quán)出讓合同是民事合同。也有人認(rèn)為，國有土地使用權(quán)出讓合同屬于行政合同。后者的意見，是獻(xiàn)林同意的觀點(diǎn)，同時(shí)，我認(rèn)為，國有土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)該由行政法律調(diào)整，納入行政訴訟受案范圍。

理由如下：

《最高人民法院行政審判庭關(guān)于拍賣出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)的土地行政主管部門與競(jìng)得人簽署成交確認(rèn)書行為的性質(zhì)問題請(qǐng)示的答復(fù)》（最高人民法院【2010】行他字第191號(hào)）:

山東省高級(jí)人民法院：

你院魯高法函〔2010〕17號(hào)《關(guān)于國有土地使用權(quán)拍賣后土地管理部門與競(jìng)得人簽署的成交確認(rèn)書行為的性質(zhì)問題的請(qǐng)示》收悉。經(jīng)研究，答復(fù)如下：

土地行政主管部門通過拍賣出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)，與競(jìng)得人簽署成交確認(rèn)書的行為，屬于具體行政行為。當(dāng)事人不服提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

此復(fù)。

二〇一〇年十二月二十一日

承辦法院：中華人民共和國最高人民法院

案號(hào)：（2020）最高法行申11753號(hào)行政裁定書

合議庭成員：梁鳳云、張艷、楊迪

裁判日期：二〇二一年一月十四日

再審申請(qǐng)人遼寧省葫蘆島市自然資源局（以下簡(jiǎn)稱葫蘆島市資源局）因葫蘆島鴻億房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡(jiǎn)稱鴻億公司）訴其與遼寧省葫蘆島市龍崗區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱龍崗區(qū)政府）土地出讓行政協(xié)議一案，不服遼寧省高級(jí)人民法院（2019）遼行終1050號(hào)行政判決，向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彙?/span>

葫蘆島市資源局申請(qǐng)?jiān)賹?，?qǐng)求：撤銷一、二審判決，依法改判。主要事實(shí)理由之一：本案應(yīng)為民事案件，不屬于行政訴訟的受案范圍。

最高人民法院認(rèn)為：爭(zhēng)議焦點(diǎn)之一：本案是否屬于行政訴訟的受案范圍問題？依據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》、《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等規(guī)定，國有土地使用權(quán)出讓合同屬于行政協(xié)議。從簽訂主體看，簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同的一方是土地管理部門，系行政主體；從目的要素看，此類協(xié)議是為了實(shí)現(xiàn)公共利益或者國家對(duì)有限的土地資源合理、有效利用的管理目標(biāo)；從雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系看，此類協(xié)議與行政機(jī)關(guān)履行行政職責(zé)或者完成行政管理任務(wù)密切相關(guān)，行政機(jī)關(guān)在協(xié)議的簽訂和履行中享有基于社會(huì)公共利益或者法定事由單方收回土地等權(quán)利。原審法院認(rèn)定，鴻億公司與葫蘆島市資源局于2011年7月簽訂的編號(hào)2011-50《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》（以下簡(jiǎn)稱案涉合同）是行政協(xié)議，屬于行政訴訟的受案范圍，符合法律規(guī)定。

本省各級(jí)人民法院：

關(guān)于房屋征遷糾紛等案件受理問題，司法實(shí)踐中存在認(rèn)識(shí)上的分歧。省高院經(jīng)研究，明確如下：

一、關(guān)于國有土地上房屋征遷糾紛，2011 年 1 月 21 日《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》實(shí)施前簽訂的房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議為民事協(xié)議，由此發(fā)生的糾紛作為民事案件受理；2011 年 1 月 21日《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》實(shí)施后簽訂的房屋征遷補(bǔ)償協(xié)議（除此前已頒發(fā)房屋拆遷許可證且在有效期內(nèi)未完成拆遷的外），屬行政協(xié)議，由此發(fā)生的糾紛作為行政案件受理。 

二、集體土地上房屋征遷協(xié)議及國有土地使用權(quán)出讓合同屬于行政協(xié)議，由此發(fā)生的糾紛作為行政案件受理。請(qǐng)各地結(jié)合實(shí)際貫徹執(zhí)行。實(shí)踐中如遇到新情況、新問題，請(qǐng)及時(shí)與省高院立案庭、民一庭、行政一庭、行政二庭聯(lián)系。

國有土地使用權(quán)出讓合同是一種比較典型的行政合同。行政機(jī)關(guān)代表國家與相對(duì)人簽訂的將國有土地使用權(quán)在一定期限內(nèi)出讓給相對(duì)人，相對(duì)人支付出讓金并按合同的規(guī)定開發(fā)利用國有土地的合同。

這是一種管理和特許使用國有土地使用權(quán)行為的方式，行政機(jī)關(guān)依法履行國有土地行政職能，實(shí)現(xiàn)國有土地合理高效使用的有效途徑，依據(jù)行政管理法規(guī)，在協(xié)商的基礎(chǔ)上訂立的明確政府和使用者之間權(quán)利、義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。

簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同是一種行政管理手段，但是，并不能因?yàn)楹炗喌氖呛贤?，就將其等同于民事合同。因此，不能錯(cuò)誤地把國有土地使用權(quán)出讓合同當(dāng)做民事合同，把國有土地使用權(quán)當(dāng)做商品房或者二手房，認(rèn)為土地使用人支付了土地出讓金，就可以隨意開發(fā)、利用土地，可以隨意轉(zhuǎn)讓。土地行政管理部門有權(quán)依據(jù)合同，對(duì)土地使用人開發(fā)、利用土地活動(dòng)以及轉(zhuǎn)讓行為進(jìn)行監(jiān)督與管理，有權(quán)進(jìn)行糾正，處罰，或者無償收回土地使用權(quán)。未經(jīng)審批程序，未取得土地出讓人的同意，土地使用人不得隨意轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。