《最高人民法院印發(fā)〈關(guān)于行政案件案由的暫行規(guī)定〉的通知》（法發(fā)〔2020〕44號，本文簡稱為《新版行政案由規(guī)則》或《新版》）所發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于行政案件案由的暫行規(guī)定》（以下簡稱為《新版行政案由》或《新案由》）于2021年1月1日施行，原《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》（法發(fā)〔2004〕2號，以下簡稱為《舊版》）就此廢止。

一、“行政案由”的價值

《新版》以“一、……行政案件案由是行政案件名稱的核心組成部分，起到明確被訴對象、區(qū)分案件性質(zhì)、提示法律適用、引導(dǎo)當(dāng)事人正確行使訴訟權(quán)利等作用”揭示了“行政案由”的重要性：①核心：它是“行政案件名稱”的核心組成部分，其“核心”價值具體化為“引導(dǎo)”；②引導(dǎo)：它是每起案件辦理思維的起點(diǎn)、統(tǒng)領(lǐng)，引導(dǎo)著辦案人尋找規(guī)則、合理維權(quán)。

二、正確適用《新版》的思維點(diǎn)在于“命名”

《新版》“二、……行政案件案由按照被訴行政行為確定，表述為‘××（行政行為）’……”，《新案由》的“一級案由”即為“行政行為”，均明確了：用“行政行為”來“命名”該起行政案件的“案由”。

先舉例說明，鎮(zhèn)政府為了“盡快”拆違，連夜形成“會議紀(jì)要”：張三、李四……有違建，告知他們?nèi)諆?nèi)自行拆除，第四日由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一強(qiáng)拆；次日，鎮(zhèn)政府帶“會議紀(jì)要”向張三等人宣讀了紀(jì)要中的內(nèi)容，張三向法院訴請“撤銷會議紀(jì)要”。這里，“會議紀(jì)要”是被訴行政行為的“文字名稱”，但被訴行政行為的實(shí)質(zhì)內(nèi)容包括：“認(rèn)定張三實(shí)施違建行為”“科以張三3天內(nèi)自行拆除的義務(wù)”“預(yù)告第4天強(qiáng)拆”；但在《新案由》中找不到對應(yīng)的“案由”名稱，此時，根據(jù)《新版》關(guān)于“六、應(yīng)注意的問題……（二）……對于《暫行規(guī)定》未列舉案由的案件，可依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及司法解釋對被訴行政行為的表述來確定案由……”之規(guī)定，以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中規(guī)定的“限期拆除決定”來命名該案的“案由”。

該案中，如果用“會議紀(jì)要”這一鎮(zhèn)政府自述的、或者原告認(rèn)為“文字名稱”來“命名”案由，《新版》所揭示的“區(qū)分案件性質(zhì)、提示法律適用”引導(dǎo)作用根本無從發(fā)生，唯有以與該行政行為“實(shí)質(zhì)內(nèi)容”最為貼近的“精準(zhǔn)標(biāo)簽”來“命名”案由時，“案由”在具體個案中的“核心”“引導(dǎo)”價值作用也就自然而然地發(fā)生了。

所以，我們要避免的是“以名定實(shí)”然后后續(xù)辦案思維全部跑偏，我們要做到“以實(shí)正名”然后再“以名引思”，方是對《新版》及《新案由》的正確適應(yīng)思維。

三、重點(diǎn)掌握“二級案由”框架

首先，“命名”≠“等于”。

 “案由”是“案件名稱”的核心，而“案由”的核心就是“行政行為”。正如，“案由”不是“案件名稱”全部，所以，也不可以把“行政行為”非常狹隘地等同于“案由”。比如，《新案由》中的“（二十二）××（行政行為）公益訴訟”是由“原告”“行政行為”構(gòu)成而并非僅“行政行為”，“（二十）行政賠償”中的“賠償”應(yīng)當(dāng)是“行為不合法后的填平、彌補(bǔ)行為”而非“履行行政管理之行政行為”，該兩項(xiàng)例子反而說明的是，“行政行為”是“案由”的核心組成內(nèi)容。

其次，《新案由》給出三級案由。

“一級案由”就是“行政行為”，“三級案由”從屬于所在的“二級案由”，所以，《新案由》適用思維的起點(diǎn)是對“二級案由”的理解、識別與記憶?？梢杂谩笆蛹墶⒍址ā保?，用“二分法”以及“每一層級適用一項(xiàng)分類標(biāo)準(zhǔn)”）把“二十二項(xiàng)”的二級案由分出“十二個層級”，從而使得大腦對“二十二項(xiàng)”“二級案由”的名稱形成“網(wǎng)狀”記憶，圖形如下：

思維導(dǎo)圖 解說如下：

邏輯分層01

在一級案由“行政行為”項(xiàng)下，分出“傳統(tǒng)私益訴訟” 與“（二十二）××（行政行為）公益訴訟”。公益訴訟中的“××（行政行為）”在個案中是需要被具體化的，具體化的思路參照“傳統(tǒng)私益訴訟”項(xiàng)下所包含的“（一）”至（二十一）“的所有二級案由。

邏輯分層02

在“傳統(tǒng)私益訴訟”分出“賠償所據(jù)之行政行為”與“（二十）行政賠償”。前者“賠償所據(jù)之行政行為”包含著除“（二十）”“（二十二）”之外的其他所有二級案由（以下例同，不再重復(fù)）。

邏輯分層03

在“《新案由》已列舉”項(xiàng)下，分為“傳統(tǒng)單向行政行為”與新型“（十八）行政協(xié)議”?！皞鹘y(tǒng)單向行政行為”項(xiàng)下包括除“（十八）行政協(xié)議”“（二十）行政賠償”“（二十二）××（行政行為）公益訴訟”的其他所有二級案由。

邏輯分層04

在“傳統(tǒng)單向行政行為”項(xiàng)下，分出“行政作為”與“行政不作為”即“（二十一）不履行××職責(zé)”。特別提示兩點(diǎn)：

①可以用更容易掌握的“有回應(yīng)”與“無回應(yīng)”來識別，前者是“行政作為”，后者是“行政不作為”。根據(jù)《新版》“五、關(guān)于幾種特殊行政案件案由確定……（六）不履行法定職責(zé)案件……未依法履責(zé)、不完全履責(zé)、履責(zé)不當(dāng)和遲延履責(zé)等以作為方式實(shí)施的違法履責(zé)行為，均不屬于不履行法定職責(zé)”的規(guī)定，“行政不作為”或者“（二十一）不履行××職責(zé)”指的是“始終無回應(yīng)”或者“法定辦案期已屆滿直至起訴之前無回應(yīng)”，不包括：拒絕履責(zé)行為（如“不受理申請”的啟動程序上的拒絕行為），延遲履責(zé)行為（如，雖然法定辦案期內(nèi)沒有回應(yīng)，但在起訴前已送達(dá)到行政相對人的“回應(yīng)”行政行為）。

②尤其需要注意的是，“不履行協(xié)議”是屬于“（十八）行政協(xié)議”項(xiàng)下的三級案由，所以，“（二十一）不履行××職責(zé)”中所“不履行”的僅是“傳統(tǒng)單向行政行為”。這一點(diǎn)，需要廣大的法律職業(yè)者注意區(qū)分“協(xié)議約定的合同義務(wù)”與“法定職權(quán)對應(yīng)的法定職責(zé)”這兩項(xiàng)，切不可混淆。

邏輯分層05

在“行政作為”項(xiàng)下，分出“《新案由》未列舉”和“《新案由》已列舉”。對于“《新案由》未列舉的”，可依次采用如下三種處理方式：

①“法律術(shù)語”之案由命名法

即，《新版》關(guān)于“六、應(yīng)注意的問題……（二）……對于《暫行規(guī)定》未列舉案由的案件，可依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及司法解釋對被訴行政行為的表述來確定案由……”之規(guī)定。

②“原告訴愿”之案由命名法

即，《新版》關(guān)于“四、準(zhǔn)確理解案由的確定規(guī)則……（三）不可訴行為案件案由的確定……通過概括當(dāng)事人訴訟請求所指向的行為或者事項(xiàng)確定案由”之規(guī)定。

③“一級案由”之案由命名法

即，《新版》關(guān)于“四、準(zhǔn)確理解案由的確定規(guī)則……（一）行政案件案由分為三級……3.優(yōu)先適用三級案由……二級案由仍然無對應(yīng)的名名稱，適用一級案由”的規(guī)定。這相當(dāng)于，用“一級案由”命名法，取代了《新版》所禁止的“六、應(yīng)注意的問題……（二）……不得使用‘其他’或者‘其他行政行為’概括案由”的“概括其他”命名法，現(xiàn)實(shí)效果無差別。

邏輯分層06

在“行政作為”類項(xiàng)下，分出三類行政行為，依次為“基礎(chǔ)行政行為”“（十六）行政復(fù)議”“（十三）政府信息公開”。因?yàn)椋盎A(chǔ)行政行為”的作出的同時就在形成“政府信息”，相應(yīng)地會引發(fā)后續(xù)的“（十三）政府信息公開”案件，同時，所有的“基礎(chǔ)行政行為”也因可被行政復(fù)議而形成了“（十六）行政復(fù)議”。當(dāng)然，注意一下，“行政復(fù)議”過程也會形成“政府信息”。

邏輯分層07

在“基礎(chǔ)行政行為”項(xiàng)下，分出“行政行為相對方：行政相對人”與“（十四）行政批復(fù)（即，行政行為相對方：下級行政機(jī)關(guān)或者所屬事業(yè)單位）”。實(shí)務(wù)中，名稱為“會議紀(jì)要”“上級責(zé)成”等引發(fā)的行政案件，都可被確定案由為“（十四）行政批復(fù)”。

邏輯分層08

把“行政行為相對方：行政相對人”項(xiàng)下的行政行為，分出“非暫時的”與“暫時的”兩類，后者即“（二）行政強(qiáng)制措施”，比如警察對于醉酒者的“23.采取保護(hù)性約束措施”以令其醒酒。

邏輯分層09

在“非暫時的”項(xiàng)下分為“被執(zhí)行的”與“執(zhí)行的”即“（三）行政強(qiáng)制執(zhí)行”。

基礎(chǔ)行政行為所對于行政相對人權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的設(shè)立、變更或者消滅的意思表示的“法律效力”變?yōu)椤艾F(xiàn)實(shí)效果”，有的是一經(jīng)送達(dá)就可以變現(xiàn)（如不動產(chǎn)登記行為），有的由行政機(jī)關(guān)直接交付執(zhí)行（如拘留處罰），有的則需要經(jīng)過強(qiáng)制執(zhí)行程序（如拆除違建處罰）。

在“（三）行政強(qiáng)制執(zhí)行”項(xiàng)下的三級案由，在個案中既可能是“意思表示行為”也可能是“事實(shí)行為”，比如，“32.強(qiáng)制清除地上物”，既可能是“強(qiáng)制清除地上物”的行政強(qiáng)制執(zhí)行決定，也可能是強(qiáng)制清理地上物的事實(shí)實(shí)施行為。

邏輯分層10

在“被執(zhí)行的”基礎(chǔ)行政行為項(xiàng)下，分為“獲益（令行政相對人獲益）”與“喪失（令行政相對人喪失權(quán)益”行為。

邏輯分層11、12之一

在“獲益”項(xiàng)下，第11層分為三類：

第一類，由“政策”確定給予的利益，“（九）行政允諾”“（十一）行政獎勵”。實(shí)務(wù)中經(jīng)常將“行政獎勵”包括在“行政允諾”當(dāng)中。從《新案由》關(guān)于“（九）行政允諾”“（十一）行政獎勵”各自項(xiàng)下的三級案由規(guī)定來看，“（九）行政允諾”側(cè)重于“兌現(xiàn)”，比如，早年招商引資協(xié)議中給予投資人“若干年內(nèi)的地方稅收減免優(yōu)惠”的允諾；“（十一）行政獎勵”則側(cè)重于“實(shí)際給予”，比如“授予見義勇為義士之榮譽(yù)稱號”。

第二類，行政相對人所獲得的法上利益是金錢內(nèi)容，即“（八）行政給付”

第三類，行政相對人所獲得的法上利益、期待實(shí)現(xiàn)的，是“非金錢內(nèi)容”的，包括“（四）行政許可”“（六）行政登記”“（七）行政確認(rèn)”三項(xiàng)二級案由。僅從文義上看，“行政許可”“行政登記”“行政確認(rèn)”三概念間之間似乎存在著“交叉”關(guān)系而非“不相容并列關(guān)系”，結(jié)合實(shí)務(wù)案例，或可將“解除法上禁止、限制”的行政行為稱為“行政許可”，而將“將客觀事實(shí)上升為法律事實(shí)”的行政行為稱為“行政確認(rèn)”，最后，無論“行政許可”還是“行政確認(rèn)”最終都會以“行政登記”的方式固定在某個可保存、可查閱的物理載體上的行為。這一類行為可被統(tǒng)稱為“使行政相對人獲得非金錢權(quán)益”的行政行為。

在第三類項(xiàng)下進(jìn)行第12層分類，分為“非經(jīng)裁決”和歷經(jīng)裁決的“（十七）行政裁決”。

邏輯分層11、12之二

在“喪失”項(xiàng)下，第11層分為三類：第一類，“（一）行政處罰”與“（十五）行政處理”中的類處罰行政行為；第二類，“（十）行政征繳”與“（十二）行政收費(fèi)”，以向行政相對人收取金錢為內(nèi)容的行政行為；第三類，“（五）行政征收或者征用”以及“（十五）行政處理”項(xiàng)下的“111.有償收回國有土地使用權(quán)”以及“（十九）行政補(bǔ)償”。

在第三類行政行為項(xiàng)下，進(jìn)行第12層級分類，分出為“據(jù)以行政補(bǔ)償?shù)男姓袨椤奔础埃ㄊ澹┬姓幚怼表?xiàng)下的“111.有償收回國有土地使用權(quán)”，以及行政補(bǔ)償行為即“（十九）行政補(bǔ)償”。

四. “行政案由”價值在個案中的實(shí)現(xiàn)狀態(tài)

1.幫助法院立案窗口快速立案

《舊版》“二、案由適用范圍和確定時間……在立案審查階段，可以根據(jù)當(dāng)事人的起訴確定初步案由”和《新版》“三、準(zhǔn)確把握案由的適用范圍……在立案階段，人民法院可以根據(jù)起訴狀所列被訴行政行為確定初步案由”，都明確了“確定案由”屬于法院在立案時就要履行的一項(xiàng)司法職責(zé)。

但是，從“張三案例”中我們可以看到，案由“命名”來自于被訴行政行為之“實(shí)質(zhì)內(nèi)容”，要讓第一次接觸案件材料的立案窗口在最短時間內(nèi)就精準(zhǔn)掌握被訴行政行為的“實(shí)質(zhì)內(nèi)容”，這是很不現(xiàn)實(shí)的一項(xiàng)要求。此時，一名掌握“行政案由”識別、記憶技能的律師，無論是起訴人的代理律師，還是在立案大廳的值班律師，都能幫助起訴人快速地告訴立案窗口所起訴案件的“案由”之“命名”，這顯然是可以大大提高立案的速度與質(zhì)量的。

因此，掌握《新版》《新案由》規(guī)則，是每一位行政法法務(wù)人員都應(yīng)當(dāng)掌握的基本技能。

2.“可訴”訴辯觀點(diǎn)隱藏于“案由命名”

《新版》已就“可訴”問題作了特別的規(guī)定，即“四、準(zhǔn)確理解案由的確定規(guī)則……（三）不可訴行為案件案由的確定……”的文字內(nèi)容。這段規(guī)定其實(shí)暗含著一條人類行為規(guī)律：命名方式往往反映著思考者的思考內(nèi)容。

仍以前述“張三案例”為例。假如該案被命名為“會議紀(jì)要”，這個案件首先會面臨著“可訴與否”的爭議。此時，原告向法官提出，案由應(yīng)當(dāng)命名為“限拆決定”，其實(shí)就是在向法官主張被訴行政行為“具備可訴性”。而被告則可能向法官主張，案由應(yīng)當(dāng)命名為“行政指導(dǎo)”，也是在向法官主張被訴行政行為“不具備可訴性”。在后續(xù)審理活動中，法官使用了什么樣“命名”，恰恰反映出法官內(nèi)心對于“可訴”這個問題的傾向性觀點(diǎn)。

所以，聽法官言，某種程度上就可以推測出法官對案件的傾向性審判觀點(diǎn)，然后，訴辯雙方應(yīng)當(dāng)根據(jù)這樣的一個傾向態(tài)度來進(jìn)行訴辯策略準(zhǔn)備。

3.“案由”是行政行為合法性審查思維的起點(diǎn)

正如《新版》“一、認(rèn)真學(xué)習(xí)和準(zhǔn)確適用《暫行規(guī)定》……行政案件案由……區(qū)分案件性質(zhì)、提示法律適用……”所言，不同案由啟發(fā)的“法律適用思維內(nèi)容”各不相同。仍舉例說明，自然資源局以“違反規(guī)劃許可之容積率限定要件而進(jìn)行建設(shè)”為由作出“責(zé)令補(bǔ)繳土地出讓金”行政行為，假如法庭將該案案由“命名”為“（一）……3.罰款”，則意味著法庭將適用行政處罰方面的規(guī)則對被訴行政行為進(jìn)行合法性審查，假如法庭將該案案由“命名”為“（十）行政征繳”，此時，訴辯雙方就應(yīng)當(dāng)尋找行政征收方面的規(guī)則來支持自己的訴辯觀點(diǎn)，而不能再繼續(xù)一廂情愿地在行政處罰方面浪費(fèi)時間與精力了。

正確確定案由，就如同田徑賽的起點(diǎn)；起點(diǎn)錯了，“飛人”也變成了“廢人”。