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2020年11月24日，司法部通過(guò)官網(wǎng)公布了《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法（修訂）（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱“征求意見(jiàn)稿”），向社會(huì)各界征求意見(jiàn)，范小強(qiáng)律師根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)及中央政策，結(jié)合行政復(fù)議、行政訴訟實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，提出如下修改建議。 （一）修改第十三條，增加對(duì)實(shí)施方案等非規(guī)范性文件依據(jù)的合法性審查1．修改前后對(duì)比征求意見(jiàn)稿 | 修改建議 | 第十三條 公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的行政規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該行政規(guī)范性文件的審查申請(qǐng)。 前款所稱行政規(guī)范性文件，包括國(guó)務(wù)院部門、縣級(jí)以上地方人民政府及其工作部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府制定的行政規(guī)范性文件，也包括法律、法規(guī)授權(quán)的組織制定的行政規(guī)范性文件。 | 第十三條 公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的行政規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該行政規(guī)范性文件的審查申請(qǐng)。 前款所稱行政規(guī)范性文件，包括國(guó)務(wù)院部門、縣級(jí)以上地方人民政府及其工作部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府制定的行政規(guī)范性文件，也包括法律、法規(guī)授權(quán)的組織制定的行政規(guī)范性文件。 公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的規(guī)范特定權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的行政實(shí)施方案、會(huì)議紀(jì)要等非規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該非規(guī)范性文件的審查申請(qǐng)。 |
2.主要理由雖然行政規(guī)范性文件有概念界定，但在法律實(shí)務(wù)中，在一定時(shí)間內(nèi)可以反復(fù)適用的、規(guī)范不特定權(quán)利義務(wù)人的文件，有相當(dāng)一部分以某實(shí)施方案、某整合方案、某會(huì)議紀(jì)要等形式表現(xiàn)，而不以“辦法”“規(guī)定”“細(xì)則”等表現(xiàn)。此時(shí)，行政機(jī)關(guān)，甚至部分審判機(jī)關(guān)也以“方案”并非行政規(guī)范性文件而不予合法性審查。 由于有部分“方案”涉嫌非法減損市場(chǎng)主體的權(quán)利或不當(dāng)增加市場(chǎng)主體的義務(wù)，因此，將該部分“紅頭文件”納入合法性審查范圍內(nèi)，對(duì)于堵塞單純的行政規(guī)范性文件附帶審查的不足，督促行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，全面推進(jìn)法治政府、法治社會(huì)、法治國(guó)家建設(shè)，具有重大意義。 （二）完善第二十四條1.修改前后對(duì)比征求意見(jiàn)稿 | 修改建議 | 第二十四條 公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道或者應(yīng)當(dāng)知道該行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng)；但是法律另有規(guī)定的除外。 因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請(qǐng)期限的，申請(qǐng)期限自障礙消除之日起繼續(xù)計(jì)算。 行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政復(fù)議的權(quán)利、行政復(fù)議機(jī)關(guān)和申請(qǐng)期限的，申請(qǐng)期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政復(fù)議申請(qǐng)期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)一年。 | 第二十四條 公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道或者應(yīng)當(dāng)知道該行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng)；但是法律另有規(guī)定的除外。 因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請(qǐng)期限的，申請(qǐng)期限自障礙消除之日起繼續(xù)計(jì)算。 行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)，未書(shū)面告知公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政復(fù)議的權(quán)利、行政復(fù)議機(jī)關(guān)和申請(qǐng)期限的，申請(qǐng)期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政復(fù)議申請(qǐng)期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為具體內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)一年。 |
2.主要理由行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法做出行政行為，并在書(shū)面決定中告知公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政復(fù)議的權(quán)利、行政復(fù)議機(jī)關(guān)和申請(qǐng)期限，而不能口頭告知。 同時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)書(shū)面告知其行政行為的全部?jī)?nèi)容，而非遮遮掩掩、故意遺漏、僅告知單一、某階段或片面的內(nèi)容，因?yàn)樯暾?qǐng)人只有全面、具體了解了行政行為的內(nèi)容，才知道行政機(jī)關(guān)向自己設(shè)定的全面義務(wù)及要求，才能評(píng)估該義務(wù)或要求對(duì)自己權(quán)利義務(wù)的影響程度，進(jìn)而決策是否提起維權(quán)救濟(jì)及選擇維權(quán)類型。 （三）完善第三十條，依法規(guī)范國(guó)務(wù)院裁決程序1. 修改前后對(duì)比 征求意見(jiàn)稿 | 建議修改條文 | 第三十二條 對(duì)省、自治區(qū)、直轄市人民政府依照本法第三十條第二款、國(guó)務(wù)院部門依照本法第三十一條第（一）項(xiàng)作出的行政復(fù)議決定不服的，可以就原行政行為向人民法院提起行政訴訟；也可以向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)裁決，國(guó)務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決。 | 第三十二條 對(duì)省、自治區(qū)、直轄市人民政府依照本法第三十條第二款、國(guó)務(wù)院部門依照本法第三十一條第（一）項(xiàng)作出的行政復(fù)議決定不服的，可以就原行政行為向人民法院提起行政訴訟；也可以向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)裁決，國(guó)務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決。具體裁決程序，由國(guó)務(wù)院授權(quán)機(jī)關(guān)另行制定。 |
2.主要理由為提高復(fù)議效率，做到有法可依，規(guī)范國(guó)務(wù)院對(duì)行政復(fù)議案件的受理、裁決程序，由國(guó)務(wù)院授權(quán)機(jī)關(guān)制定行政復(fù)議案件裁決辦法，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意后發(fā)布，是非常有必要的。 （四）完善審理復(fù)議案件的法律依據(jù)1. 修改前后對(duì)比 征求意見(jiàn)稿 | 建議修改條文 | 第四十四條 行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理行政復(fù)議案件，依照法律、法規(guī)、規(guī)章，參照行政規(guī)范性文件。 地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章適用于本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政復(fù)議案件。 行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理民族自治地方的行政復(fù)議案件，同時(shí)依照該民族自治地方的自治條例和單行條例。 | 第四十四條 行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理行政復(fù)議案件，依照法律、法規(guī)、規(guī)章，參照行政規(guī)范性文件，但申請(qǐng)人提起附帶審查的行政規(guī)范性文件及正在被有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行備案審查的除外。 地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章適用于本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政復(fù)議案件。 行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理民族自治地方的行政復(fù)議案件，同時(shí)依照該民族自治地方的自治條例和單行條例。 |
2.主要理由行政規(guī)范性文件可以作為審理復(fù)議案件的參照，但是復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)以審查其合法性為前提。對(duì)于已被申請(qǐng)人提請(qǐng)合法性負(fù)帶審查的行政規(guī)范性文件，復(fù)議機(jī)關(guān)不能參照其作為審理復(fù)議案件的依據(jù)。 另外，根據(jù)《立法法》《法規(guī)規(guī)章備案條例》地方制定的規(guī)范性文件審查辦法等法律法規(guī)規(guī)章，公民法人有權(quán)依照法定程序向有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件提請(qǐng)備案審查。對(duì)于這些正被審查的規(guī)范性文件，在結(jié)果出來(lái)之前，不能作為行政復(fù)議審理依據(jù)。 （五）完善第四十六條，增加申請(qǐng)人對(duì)復(fù)議中止的救濟(jì)權(quán)利1. 修改前后對(duì)比 征求意見(jiàn)稿 | 建議修改條文 | 第四十六條 行政復(fù)議期間，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)無(wú)正當(dāng)理由中止行政復(fù)議的，上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其恢復(fù)審理；必要時(shí)，上級(jí)行政機(jī)關(guān)也可以直接審理。 | 第四十六條 行政復(fù)議期間，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)無(wú)正當(dāng)理由中止行政復(fù)議的，上級(jí)行政機(jī)關(guān)依照職權(quán)或者根據(jù)申請(qǐng)人、第三人的申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其恢復(fù)審理；必要時(shí)，上級(jí)行政機(jī)關(guān)也可以直接審理。 |
2. 主要理由實(shí)務(wù)中，行政復(fù)議中止的，復(fù)議機(jī)關(guān)常出具中止文書(shū)，但并未具體告知中止原因，案件中止有時(shí)長(zhǎng)達(dá)數(shù)年；同時(shí)，申請(qǐng)人向復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)恢復(fù)審理的，復(fù)議機(jī)關(guān)不予理睬。這導(dǎo)致申請(qǐng)人的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)被束之高閣，復(fù)議效率大打折扣。 因此，賦予申請(qǐng)人、第三人向上級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)恢復(fù)復(fù)議案件審理的權(quán)利，有利于實(shí)現(xiàn)上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)復(fù)議職責(zé)履行情況的監(jiān)督。 （六）修改第五十二條，賦予申請(qǐng)人申請(qǐng)復(fù)議機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)利1. 修改前后對(duì)比 征求意見(jiàn)稿 | 建議修改條文 | 第五十二條 行政復(fù)議機(jī)構(gòu)有權(quán)向有關(guān)組織和人員調(diào)查取證，查閱、復(fù)制、調(diào)取有關(guān)證據(jù)，向有關(guān)人員進(jìn)行詢問(wèn)。 申請(qǐng)人或者第三人在行政復(fù)議過(guò)程中提出了在原行政行為作出時(shí)沒(méi)有提出的理由或者證據(jù)的，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)準(zhǔn)許，被申請(qǐng)人可以補(bǔ)充證據(jù)。 | 第五十二條 行政復(fù)議機(jī)構(gòu)有權(quán)向有關(guān)組織和人員調(diào)查取證，查閱、復(fù)制、調(diào)取有關(guān)證據(jù)，向有關(guān)人員進(jìn)行詢問(wèn)。 與本案有關(guān)的下列證據(jù)，申請(qǐng)人或第三人不能自行收集的，可申請(qǐng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)調(diào)?。海ㄒ唬┯杀簧暾?qǐng)人保存而須由復(fù)議機(jī)構(gòu)調(diào)取的證據(jù)；（二）由轄區(qū)內(nèi)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)保存的涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的相關(guān)證據(jù)；（三）申請(qǐng)人、第三人提供了證據(jù)線索，但由于客觀原因無(wú)法自行收集的其他證據(jù)。 申請(qǐng)人或者第三人在行政復(fù)議過(guò)程中提出了在原行政行為作出時(shí)沒(méi)有提出的理由或者證據(jù)的，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)準(zhǔn)許，被申請(qǐng)人可以補(bǔ)充證據(jù)。 |
2. 主要理由《行政訴訟法》第四十一條規(guī)定，與本案有關(guān)的下列證據(jù)，原告或者第三人不能自行收集的，可以申請(qǐng)人民法院調(diào)?。海ㄒ唬┯蓢?guó)家機(jī)關(guān)保存而須由人民法院調(diào)取的證據(jù)；（二）涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的證據(jù)；（三）確因客觀原因不能自行收集的其他證據(jù)。 《征求意見(jiàn)稿》大量借鑒了行政訴訟法的相關(guān)內(nèi)容，關(guān)于調(diào)查取證部分理應(yīng)借鑒，這有利于落實(shí)行政復(fù)議解決行政爭(zhēng)議的主渠道作用。 （七）修改第八十六條，被申請(qǐng)人不履行行政復(fù)議決定書(shū)、行政復(fù)議建議書(shū)時(shí)，應(yīng)賦予申請(qǐng)人更充分的救濟(jì)權(quán)利1. 修改前后對(duì)比 征求意見(jiàn)稿 | 建議修改條文 | 第八十六條 被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)履行行政復(fù)議決定書(shū)、行政復(fù)議調(diào)解書(shū)、行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)。被申請(qǐng)人不履行的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有關(guān)上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期履行。 | 第八十六條 被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)履行行政復(fù)議決定書(shū)、行政復(fù)議調(diào)解書(shū)、行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)。 被申請(qǐng)人不及時(shí)、不全面履行的，申請(qǐng)人、第三人有權(quán)請(qǐng)求行政復(fù)議機(jī)關(guān)責(zé)令被申請(qǐng)人履行。 行政復(fù)議機(jī)關(guān)收到申請(qǐng)書(shū)之日起十日內(nèi)未作出有關(guān)決定并抄送申請(qǐng)人、第三人的；申請(qǐng)人、第三人自行政復(fù)議機(jī)關(guān)簽收十日后，有權(quán)向被申請(qǐng)人住所地基層人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行行政復(fù)議決定書(shū)、行政復(fù)議調(diào)解書(shū)。 |
2. 主要理由實(shí)務(wù)中，行政復(fù)議決定書(shū)為被申請(qǐng)人設(shè)置了一定義務(wù)，但被申請(qǐng)人不履行復(fù)議決定書(shū)的情形，時(shí)常發(fā)生。因此，為了尊重行政復(fù)議機(jī)關(guān)的權(quán)力，在被申請(qǐng)人不及時(shí)、不全面履行行政復(fù)議決定書(shū)、行政復(fù)議建議書(shū)的，申請(qǐng)人、第三人應(yīng)先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)請(qǐng)求其責(zé)令被申請(qǐng)人履行；只有經(jīng)過(guò)合理期限，行政復(fù)議機(jī)關(guān)仍不作出決定的，申請(qǐng)人、第三人才有權(quán)向被申請(qǐng)人住所地基層人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。 雖然我國(guó)《行政強(qiáng)制法》等現(xiàn)行法律并沒(méi)有賦予行政相對(duì)人作為非訴執(zhí)行的申請(qǐng)人，但是從有關(guān)司法解釋及法理中，申請(qǐng)人有權(quán)向有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行行政復(fù)議決定。實(shí)務(wù)中，最高人民法院法官在（2017）最高法行申6861號(hào)中華人民共和國(guó)最高人民法院行政裁定書(shū)中表達(dá)了類似觀點(diǎn)，認(rèn)為申請(qǐng)人就同一請(qǐng)求在已選擇行政復(fù)議進(jìn)行救濟(jì)且有復(fù)議決定的情況下，再次提起行政訴訟，違反“一事不再理”原則及缺乏訴的利益，亦不符合行政行為效力理論。但是，該裁定書(shū)在說(shuō)理部分，同時(shí)認(rèn)為，如果復(fù)議機(jī)關(guān)或上一級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)被申請(qǐng)人沒(méi)有采取責(zé)令限期履行措施，申請(qǐng)人可以依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》和最高人民法院有關(guān)執(zhí)行的司法解釋向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。 因此，在修改行政復(fù)議法之際，將申請(qǐng)人、第三人申請(qǐng)人民法院執(zhí)行行政復(fù)議決定書(shū)的有關(guān)程序予以明確，對(duì)于貫徹政令暢通，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)，具有重大意義。 （八）完善第八十八條，賦予國(guó)務(wù)院部門維護(hù)行業(yè)管理和法治統(tǒng)一中的職能1. 修改前后對(duì)比 征求意見(jiàn)稿 | 建議修改條文 | 第八十八條 縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府在辦理以本級(jí)人民政府部門為被申請(qǐng)人的行政復(fù)議案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)將行政復(fù)議決定書(shū)、行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)同時(shí)抄告被申請(qǐng)人的上一級(jí)主管部門。 | 第八十八條 縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府在辦理以本級(jí)人民政府部門為被申請(qǐng)人的行政復(fù)議案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)將行政復(fù)議決定書(shū)、行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)同時(shí)抄告被申請(qǐng)人的上一級(jí)主管部門。 上一級(jí)主管部門應(yīng)層報(bào)國(guó)務(wù)院主管部門，國(guó)務(wù)院主管部門應(yīng)當(dāng)就行政復(fù)議決定書(shū)、行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)中所反映的行政規(guī)范性文件、行業(yè)管理制度、法律適用、法治統(tǒng)一等問(wèn)題，每半年度予以統(tǒng)計(jì)并發(fā)布，并就法律適用差異較大等焦點(diǎn)問(wèn)題及時(shí)研判、發(fā)布指導(dǎo)意見(jiàn)，或者發(fā)布行政復(fù)議指導(dǎo)案例。 |
2. 主要理由征求意見(jiàn)稿賦予地方人民政府對(duì)于其組成部門做出行政行為的復(fù)議職責(zé)，由于我國(guó)具有行政復(fù)議權(quán)限的地方政府眾多，各有地方特色，為了避免同案不同判，事實(shí)相似但結(jié)果差異較大情形的出現(xiàn)，維護(hù)法治統(tǒng)一，在《征求意見(jiàn)稿》第八十八條增加一款，賦予國(guó)務(wù)院主管部門就收到的行政復(fù)議決定書(shū)、行者復(fù)議建議書(shū)中涉及的行政規(guī)范性文件、行業(yè)管理制度、重大法律適用等焦點(diǎn)問(wèn)題，予以統(tǒng)計(jì)分析，定期發(fā)布指導(dǎo)意見(jiàn)和典型案例，以指導(dǎo)行政復(fù)議案件的審理。
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