│簡小文*　

　　[摘　要]　檢察官員額制度作為按司法規(guī)律配置司法人力資源、實現(xiàn)檢察官革命化正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化的重要制度,是實行司法責任制的基石。當前,雖然司法責任制各項配套制度正在不斷建立和完善,突出檢察官辦案主體地位的司法辦案模式初步確立,但是檢察官員額制度運行中人員隊伍結構、體制機制等方面與司法責任制改革目標還存在差距,一定程度上影響了檢察隊伍整體建設和“四大檢察”職能的充分發(fā)揮,因此,需要從優(yōu)化人員隊伍結構、完善檢察官權力清單、加強監(jiān)督制約、優(yōu)化績效考核等方面對現(xiàn)有制度進一步予以完善?！?/span>

　　黨的十九大報告指出,深化司法體制綜合配套改革,全面落實司法責任制,努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義,從而為深化司法體制改革指明了方向。司法責任制是司法體制改革的關鍵,而檢察官員額制度作為按司法規(guī)律配置司法人力資源、實現(xiàn)檢察官革命化正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化的重要制度,則是實行司法責任制的基石。確保檢察官員額制在科學合理的軌道上健康運行,并由此調整和改善檢察權運行機制,是當前檢察改革所面臨的突出問題。因此,研究檢察官員額制的運行狀況,具有重要的理論和實踐意義。筆者所在的檢察官員額制度運行情況實證研究課題組圍繞檢察官員額制度運行整體評價、檢察人員分類情況、檢察權運行情況、司法責任制度落實情況、職業(yè)保障落實情況等五個方面,選取了內蒙古自治區(qū)包頭、呼倫貝爾、烏海三個盟市及所屬基層檢察院進行了問卷調查,共收回有效調查問卷823份。通過對問卷調查結果的分析,初步掌握了檢察官員額制度運行的情況。　

　　一、檢察官員額制度運行現(xiàn)狀(略)　

　　二、檢察官員額制度運行中存在的主要問題　

　　(一)員額檢察官能力不足與獨立承擔司法責任不相適應　

　　一是當前員額檢察官群體中年齡偏大者較多,還有部分人員原在綜合崗位且多年不辦案,這部分同志獨立辦案比較吃力,信息化應用水平相對不高。特別是基層檢察院入額的檢察官中領導占比較大,他們雖承擔一定的辦案任務,但需要其他員額檢察官、檢察輔助人員做大量的輔助工作。因此,當前雖實現(xiàn)了辦案力量向一線傾斜,但距離檢察官真正專業(yè)、專注、專心辦案的狀態(tài)還有不小差距。一些員額檢察官在認定案件事實、收集固定證據、正確適用法律等方面,不敢獨立辦案,導致檢察委員會會議召開頻繁或請示檢察長決定較多,降低了辦案效率。二是骨干斷層,人才流失現(xiàn)象較為明顯。以內蒙古自治區(qū)為例,專家型人才、一專多能復合型人才不足,本領恐慌問題比較突出。⑤特別是民行檢察部門員額檢察官數(shù)量較少,情況較好的檢察院有1至2名,沒有員額檢察官的檢察院比例也較高,顯然與推進“四大檢察”全面協(xié)調充分發(fā)展的要求不相適應?！?/p>

　　(二)檢察輔助人員力量不足與組建辦案團隊要求不相適應　

　　一是檢察輔助人員力量嚴重不足,無法與員額檢察官達到1:1比例。在內蒙古自治區(qū),員額檢察官與檢察官助理配比倒掛的現(xiàn)象較為普遍,有的檢察院員額檢察官與檢察官助理的配比為17︰5。問卷調查中,超過一半的人員(占受訪人員的55%)認為各類人員配比需要改善。二是員額檢察官和檢察輔助人員職業(yè)素養(yǎng)不能滿足工作需要,培養(yǎng)機制仍需進一步完善。問卷調查中,55%的受訪人員認為檢察官助理業(yè)務能力基本滿足工作需要,57%的受訪人員認為書記員職業(yè)素養(yǎng)不能滿足工作需要,64%的受訪人員認為應該健全培養(yǎng)機制,加強人員培訓。此外,事業(yè)編人員、聘用人員與政法專項編制人員收入差距較大,工作積極性不高。⑥　

　　(三)檢察官職權不清晰與突出檢察官主體地位要求不相適應　

　　一是檢察官的權限不清晰,部分檢察官就案辦案、機械辦案,僅履行好審查、監(jiān)督、起訴等法定訴訟職責,對圍繞服務經濟社會發(fā)展大局履行職責的重視程度不夠。二是檢察官與檢察官助理辦案權限的界限不清晰,存在兩種錯誤傾向,一種是檢察官當“甩手掌柜”,將本應自己親力親為的事項交由檢察官助理去辦理;另一種是檢察官助理的作用沒有充分發(fā)揮出來,將檢察官助理等同于書記員,僅負責記錄、案件裝訂等事務性工作。三是檢察官與檢察官助理的管理關系不清晰。問卷調查顯示,認為檢察官對檢察官助理的考核有一定作用的僅占56%,員額檢察官對檢察官助理的考核所起到的作用仍有較大提升的空間。四是作為檢察官的檢察長、副檢察長等院領導,仍然存在辦理程序性案件等簡單案件情形,帶頭作用仍有進一步發(fā)揮的空間。⑦　

　　(四)對檢察官賦權程度與實踐要求不相適應　

　　司法體制改革初期,雖然明確了檢察長、檢察委員會、檢察官的權限劃分,但一般案件的不捕、不訴的決定權仍由檢察長行使。⑧隨著司法體制改革的深入,以及附條件不起訴、認罪認罰從寬制度的有效落實,不捕、不訴案件數(shù)量大幅增加。此類案件案情普遍比較簡單,普通員額檢察官完全能夠勝任,不捕、不訴案件決定權仍由檢察長行使已經不符合實踐要求。同時,在對檢察官進行賦權的同時,案件審核評查等內部監(jiān)督制約機制建設相對滯后,導致出現(xiàn)監(jiān)督的真空地帶,⑨因而,需進一步完善外部監(jiān)督引入及制約機制。同時,在司法責任清單明晰的背景下,應進一步加強司法責任豁免清單的落實情況。⑩　

　　(五)績效考評機制與激勵目的不相適應11　

　　員額制改革后,檢察工作績效考評機制已初步建立,但由于檢察機關案件種類多、難易度差別較大等原因,較難設計出一套絕對科學合理的考評獎懲制度。一些地方檢察機關單純以案件數(shù)量為考評標準,或采用數(shù)個簡單案件折抵一個疑難案件的考評方式,導致考評結果不能充分反映辦案的實際情況。　

　　(六)檢察官單獨職務序列與干部管理制度不相適應　

　　一是員額檢察官交流使用、待遇以及檢察輔助人員晉升渠道等方面存在不暢通的問題。最高人民法院、最高人民檢察院于2017年6月聯(lián)合印發(fā)了《關于法官、檢察官單獨職務序列實施后交流適用政策的通知》,對于檢察官交流轉任司法行政、檢察官助理等職務,如何比照確定行政職級作出了明確規(guī)定。但由于沒有相應的政策落地,各地組織部門表示政策不好把握,檢察官交流后如何確定行政職級不便操作。二是與檢察官等級相對應的工作待遇和住房、醫(yī)療、差旅等生活待遇及其他待遇尚不明確。三是在檢察輔助人員晉升方面,尤其是檢察官助理、書記員晉升方面,相關機制仍未建立或實際開展,存在晉升渠道不暢通的問題。12　

　　三、完善檢察官員額制度的對策和建議　

　　構建公正高效的檢察官員額制度,涉及到調整優(yōu)化人員結構,合理劃分檢察官權責,強化檢察權運行保障,強化內部監(jiān)督考核與責任追究等多個方面,既要加強頂層設計,也要深入基層實踐,因此,需要科學處理好突出檢察官主體地位與“檢察一體”之間的關系,保障檢察權獨立行使與追究司法責任之間的關系,以及檢察官辦案權限與檢察長、部門負責人對案件把關的關系?！?/p>

　　(一)優(yōu)化隊伍人員結構　

　　一是針對檢察輔助人員力量嚴重不足、骨干斷層的問題,通過招錄補員不斷調整優(yōu)化人員結構,多舉措解決檢察官與檢察輔助人員配比不足問題。按照“檢察官+檢察官助理+書記員”模式,建立檢察官辦案團隊。二是針對當前員額檢察官和檢察輔助人員能力不足的問題,要以提升員額檢察官履職能力為重點,緊盯三類人員素能短板,突出實戰(zhàn)要求,大力推行“教、學、練、戰(zhàn)”一體化模式,積極開展分級分類按需培訓、因需施教和崗位練兵競賽。通過舉辦基層檢察院檢察長素能培訓班,抓住關鍵少數(shù);通過推動領導干部上講臺,“檢察官教檢察官”幫助式培訓不斷深入。特別是對于業(yè)務骨干斷層問題,必須高度重視,以往“師傅帶徒弟”式的人才培養(yǎng)模式已經發(fā)生變化,各類人員的成長路徑由復合式、全能型轉變?yōu)閱瓮ǖ?、精專?既需要繼承傳、幫、帶傳統(tǒng),又需要注重對新入額、入職人員的任職資格培訓。三是要進一步創(chuàng)新和完善教育培訓制度,進一步提升培訓經費保障和使用效益,解決基層政法單位缺乏培訓平臺、組訓能力弱、培訓機會少的問題。四是針對員額檢察官交流使用、待遇等問題,需要加強頂層設計,由中央層面統(tǒng)一出臺員額檢察官醫(yī)療待遇、退休待遇等職業(yè)保障的相關政策。　

　　(二)完善檢察官權力清單　

　　突出檢察官的辦案主體地位,激發(fā)檢察官的主動性和責任感。一是進一步明確檢察官職責要求,檢察官不僅要履行好起訴、監(jiān)督、審查等法定職責,還應當履行其他法定責任,特別是服務經濟社會發(fā)展大局、打好“三大攻堅戰(zhàn)”、實現(xiàn)“三大效果”統(tǒng)一等重大職責,并將履職情況納入績效評價體系。二是進一步明確檢察官在辦理案件中的“專屬權限”,如作出決定、全面審查案卷、審查檢察官助理的辦案活動、進行重要的訊問、組織聽證或出席法庭等,檢察官“專屬權限”以外的其他事項可以由檢察官助理具體辦理。三是對檢察官授予權力的范圍應與檢察隊伍專業(yè)化職業(yè)化程度成正比。隨著檢察人員素質能力的提高,應進一步賦予檢察官更多的辦案事項決定權,將適用認罪認罰從寬制度、附條件不起訴等一般案件的不捕、不訴的決定權適當下放,由員額檢察官自行決定,更加突出檢察官辦案的主體地位,也更加符合司法責任制改革的方向。對于重大疑難復雜、有一定社會影響和可能影響其他司法機關判決、裁定、決定的訴訟監(jiān)督案件,應當根據具體情況提交部門負責人、分管檢察長把關。同時,要運用好檢察官聯(lián)席會議機制,把好案件質量關?！?/p>

　　(三)加強監(jiān)督制約　

　　健全檢察官辦案全程監(jiān)控機制,有助于進一步加強監(jiān)督制約,確保放權不放任、監(jiān)管不缺位。在放權的同時,通過創(chuàng)新監(jiān)督方式,加強內部監(jiān)督,實現(xiàn)從宏觀監(jiān)督、程序監(jiān)督向全員、全程的同步監(jiān)督轉變。一是繼續(xù)充分發(fā)揮案件管理辦公室的作用,對案件的流程和實體進行監(jiān)督,將案件管理的事務性、程序性和實體性管理工作整合入案件管理中心的工作職責。進一步加強監(jiān)督模式創(chuàng)新,統(tǒng)籌開展個案評查、重點評查和專項評查,及時研判和綜合治理司法辦案的重點部位、薄弱環(huán)節(jié)和要害問題以及一些事務性管理工作。二是明確檢察長、分管副檢察長等院領導的辦案職權,明確檢察長應當審查的案件情形、可以審查的案件情形及責任承擔等。放權給檢察官后,院領導、部主任不能當“甩手掌柜”,具體辦案都不再管,否則,案件質量就很難有保證。三是完善對由檢察官決定的一般案件不捕、不訴決定的復議程序,明確規(guī)定這兩類案件應當由分管副檢察長或檢察長辦理。四是完善檢察官助理管理機制,賦予檢察官對檢察官輔助人員工作的分配權、獎懲建議權、任職推薦權,從而保證團隊工作的運轉有序?！?/p>

　　(四)加強績效考核　

　　堅持效果優(yōu)先和兼顧公平的原則,不搞平均主義,不搞繁瑣流程,充分發(fā)揮績效獎金的正向激勵作用,持續(xù)強化績效考核結果運用。一是堅持全面、協(xié)調、整體、平穩(wěn)的發(fā)展理念,科學設計檢察業(yè)務考評指標。要針對不同案件類型和特點,科學設置考評指標和權重,合理運用加分制、扣分制、排名制等,突出檢察業(yè)務的重點。通過不斷地發(fā)現(xiàn)問題、改正問題,逐步完善考評指標和權重。二是在科學考評的基礎上,進一步完善考評結果運用機制,建立檢察官和檢察輔助人員司法檔案制度,實行“一人一檔”,全面記錄檢察官和檢察輔助人員履職情況,并作為其晉升的依據。對沒有能力完成規(guī)定工作任務的員額檢察官,要有相應的退出員額機制。三是要進一步落實最高人民檢察院的要求,檢察長要帶頭辦理重大、復雜、疑難或有重大社會影響的案件,而且辦案比例要達到中央政法委2017年3月印發(fā)的《關于嚴格執(zhí)行法官、檢察官遴選標準和程序的通知》規(guī)定的要求。同時,繼續(xù)強化檢察人員司法職業(yè)保障,真正讓檢察官成為司法辦案和司法責任的主體,保障檢察權依法健康運行?！?/p>

　　*內蒙古自治區(qū)人民檢察院副檢察長?！?/span>

　?、俦疚南?018年最高人民檢察院檢察理論研究課題《檢察官員額制度運行情況實證研究》(編號:GJ2018D12)的階段性研究成果?！?/span>

　　⑤例如,包頭市檢察院39名員額檢察官中,具有民事、行政、公益訴訟檢察專業(yè)背景或工作經歷的僅有11人,占比28.2%。　

　　⑥以通遼市檢察院為例,在加班補貼、績效考核獎金、未休假補貼、車補等項目上兩者每月相差3000元左右,而這類人員占全市干警的19.1%?！?/span>

　　⑦問卷調查顯示,對檢察長辦理重大案件的認可率為66%?！?/span>

　?、鄦柧碚{查顯示,不捕不訴的辦案權限為副檢察長的占44%?！?/span>

　?、釂柧碚{查顯示,對檢察官行使權力,有制約機制但還需完善的認可率為50%,建有完善的案件審核評查機制的認可率為46%;外部監(jiān)督引入的認可率為56%;制定司法責任清單的認可率為85%;制定司法責任豁免清單的認可率為53%?！?/span>

　?、鈫柧碚{查顯示,對制定司法責任清單的認可率為85%;制定司法責任豁免清單認可率為53%?！?/span>

　　11問卷調查顯示,對所在單位建立考評獎懲機制的認可度為86%,考評結果反映辦案實際的認可度為67%,檢察官助理工作業(yè)績的考核依據由單位制定的認可度為68%,績效考核基本能體現(xiàn)公平的認可度為67%,薪資與勞動基本成正比的認可度為63%。對于檢察官考核指標是否合理這一問題,選擇“基本合理”的占到72%,認為年終獎金有激勵作用的占68%?！?/span>

　　12調查問卷顯示,認為檢察輔助人員晉升渠道不暢通的占49%?！?/span>