李雅

■隨著不起訴適用的不斷強化，相對不起訴案件數(shù)量相繼不斷增長，監(jiān)督不全面、刑行處罰銜接不到位、不起訴權后續(xù)保障機制不完善等，直接影響到不起訴權的公正行使，也將嚴重制約檢察權的全面、正確實施，有損檢察機關的執(zhí)法公信力及人民群眾的司法滿意度，應從立法完善、強化監(jiān)督、增強協(xié)作、機制健全、加強宣傳等方面予以完善。

近日，河南省襄城縣檢察院與當?shù)毓矙C關聯(lián)合開展了相對不起訴案件后司法、行政銜接和懲戒教育情況專項清查調研工作，發(fā)現(xiàn)此類案件存在刑行缺乏有效銜接、行政處罰標準不一等問題，影響了法律的嚴肅性。筆者結合調研開展情況，從此類案件現(xiàn)狀及特點入手，試析深層原因，從立法完善、強化監(jiān)督、機制健全、加強宣傳方面提出建議。

相對不起訴案件辦理現(xiàn)狀及特點

通過對襄城縣檢察院2017年1月1日至2020年5月1日依法作出相對不起訴的116件121人輕微刑事案件采取分類自查、問題整改、聯(lián)合檢查等方式，查閱案件檔案，承辦人員說明情況，發(fā)現(xiàn)此類案件呈現(xiàn)四個特點：

一是相對不起訴案件人數(shù)呈逐年上升趨勢。2018年較2017年上升165%，2019年較2018年上升17.8%。

二是罪名相對集中。相對不起訴案件主要集中在三類案件上，占相對不起訴總人數(shù)的90.9%，即交通肇事案88人占72.73%，危險駕駛案13人占10.74%，盜竊案9人占7.43%。故意傷害、詐騙、掩飾隱瞞犯罪所得案等有個案存在。

三是檢察機關法律監(jiān)督職能發(fā)揮不夠。根據刑事訴訟法第177條第3款的規(guī)定：“人民檢察院決定不起訴的案件……對被不起訴人需要給予行政處罰、處分或者需要沒收其違法所得的，人民檢察院應當提出檢察意見，移送有關主管機關處理。有關主管機關應當將處理結果及時通知人民檢察院。”調研發(fā)現(xiàn)檢察機關所作出的121人相對不起訴案件，除交通肇事、危險駕駛案件向公安交警部門提出吊銷駕駛證的檢察意見外，其他案件檢察機關未提出檢察意見。

四是相對不起訴后作出行政處罰決定甚少。經向公安機關了解情況、查閱行政處罰卷宗，發(fā)現(xiàn)檢察機關作出相對不起訴的案件，除危險駕駛案13人吊銷駕駛證外，其他均未作出相應的行政處罰。以情節(jié)輕微的盜竊案件為例，如依法起訴至法院，可能會被判處拘役或者管制，并處罰金；如依法作出相對不起訴，免除刑事處罰，應給予最高15日以下行政拘留，并處1000元以下罰款的行政處罰。如未作出行政處罰，相當于刑事、行政處罰均予免除，形成了相對不起訴案件免除刑事處罰的同時亦免除了行政處罰，造成處罰失衡。

相對不起訴案件呈現(xiàn)上述特點的原因

深入分析，會發(fā)現(xiàn)立法執(zhí)行標準不一致、法律監(jiān)督職能發(fā)揮不全面、有關主管部門不作為、監(jiān)管不力是相對不起訴案件刑行處罰銜接不到位的根本原因。

立法執(zhí)行標準不一致。以上述所列交通肇事類案件為例，檢察機關依據刑事訴訟法第177條第3款、道路交通安全法第101條第1款的規(guī)定，在對犯罪嫌疑人作出相對不起訴，向公安機關提出對被不起訴人吊銷駕駛證等相關行政處罰，由公安機關交通管理部門吊銷駕駛證。而公安機關以“《道路交通事故處理程序規(guī)定》第82條、《道路交通事故處理工作規(guī)范》第73條均規(guī)定，在收到法院有罪判決書后，才能吊銷駕駛證，而對檢察機關作出相對不起訴決定書后是否吊銷駕駛證未予明確”為由不予吊銷駕駛證，致使應依法吊銷駕駛證的，因檢察機關作出相對不起訴而未吊銷，被不起訴人既免除了刑事責任，行政責任亦予免除，危害公共安全隱患仍未消除，實質上是對其違法行為的一種放縱。且在實際辦案中，此類案件的辦案主體主要是基層檢察院、縣及不設區(qū)的市公安機關，而吊銷駕駛證系由設區(qū)的市級公安機關交通管理部門負責，就會存在縣級層面辦案機關只有建議權，而無決定執(zhí)行權，只有設區(qū)的市級層面達成共識才能予以解決。

檢察機關法律監(jiān)督不全面。對于檢察機關訴訟監(jiān)督職能作限制理解，僅認知為立案監(jiān)督、追捕追訴、糾正違法、審判監(jiān)督等常用監(jiān)督事項，而對于案件的后續(xù)處理監(jiān)督、效果體現(xiàn)等未予關注，存在相對不起訴案件一經作出后依程序宣告送達，當事人、公安機關均無異議即案結事了的執(zhí)法思維，對于刑事訴訟法第177條第3款、刑事訴訟規(guī)則第373條的規(guī)定，只停留在了解層面，只關注刑事處理，未關注案件后期行政處罰及懲戒教育方面的跟蹤監(jiān)督，對于訓誡、責令具結悔過、提出檢察意見移送有關主管機關作出行政處罰、政務處分或其他處分的規(guī)定，未在辦案中做到足夠重視，甚至完全忽略。

有關主管機關執(zhí)法監(jiān)管不力。以公安機關為例，《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》第282條明確規(guī)定了檢察機關決定不起訴案件的處理。司法實踐中，公安機關對于檢察機關作出相對不起訴決定的案件，需要對被不起訴人作行政處罰的，常常未作出任何行政處罰，而是一放了之。究其原因：一是存在對法律理解不全面；二是存在辦案人員不作為現(xiàn)象，明知應該對被不起訴人作出行政處罰而消極懈??；三是公安機關法制部門對此缺乏有效的監(jiān)督制約。

完善相對不起訴案件刑行處罰銜接的建議

隨著不起訴適用的不斷強化，相對不起訴案件數(shù)量相繼不斷增長，監(jiān)督不全面、刑行處罰銜接不到位、不起訴權后續(xù)保障機制不完善等，直接影響到不起訴權的公正行使，也將嚴重制約檢察權的全面、正確實施，有損檢察機關的執(zhí)法公信力及人民群眾的司法滿意度，應從立法完善、強化監(jiān)督、增強協(xié)作、機制健全、加強宣傳等方面予以完善。

一是強化溝通匯報，完善立法漏洞。伴隨著不起訴權的逐漸豐富和完善，檢察官貫徹“可訴可不訴的不訴”辦案理念不斷深化，檢察機關不起訴裁量空間也逐步延伸，建議相關行政立法和規(guī)章文件將檢察機關不起訴內容融入其中，避免出現(xiàn)如交通肇事案件作出相對不起訴后因部門規(guī)章對吊銷駕駛證的規(guī)定不完善，而影響相對不起訴案件后續(xù)行政處理。檢察機關應加強與公安機關的溝通研討，積極主動統(tǒng)一思想，形成共識，出臺具體實施意見。如遼寧省大連市公檢法聯(lián)合出臺了《關于辦理交通肇事犯罪案件有關問題的通知》，規(guī)定公安機關交通管理部門應當在收到檢察機關不起訴決定書和法院作出的有罪判決書或者司法建議函后，依照道路交通安全法第101條第1款規(guī)定，及時吊銷違法機動車駕駛人駕駛證，這一做法值得借鑒推廣。

二是強化全局意識，抓落實求極致。充分認識相對不起訴后行政處罰及懲戒教育方面監(jiān)督的重要性和必要性，既保證不起訴制度的合理適用，保障犯罪嫌疑人合法權益，同時最大限度地體現(xiàn)懲罰與教育相結合的刑法目的。樹立法律監(jiān)督貫穿訴訟全過程和雙贏多贏共贏的理念，對依法作出相對不起訴的案件，充分發(fā)揮檢察機關刑事主導責任，根據刑訴法及《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的有關規(guī)定，提出切實可行的檢察意見，確保刑事處罰與行政處罰有機銜接，以抓落實、求極致的作風做好案件后續(xù)跟蹤監(jiān)督，真正做到罰當其罪。

三是建立健全機制，強化制約責任。建立信息通報機制。檢察機關作出相對不起訴決定并提出檢察意見的案件，在向具體辦案部門送達相對不起訴決定書、檢察意見書的同時，抄送相關主管部門一份，避免信息不暢、辦案部門不理、主管部門不知的情形出現(xiàn)。建立定期聯(lián)席會議通報機制。對于檢察機關作出相對不起訴決定并提出檢察意見的案件，檢察機關視案件數(shù)量多少定期與相關主管部門召開聯(lián)席會議，通報刑行銜接及處理中存在的問題，研究意見、對策，提出具體的解決方案。建立責任追究機制。通過開展刑行銜接專項清理活動，對應該給予行政處罰但未依法作出行政處罰的，辦案人員不作為、失職瀆職的，履行法律監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)管不力的，嚴格區(qū)別不同情形，予以處理。建立刑行處罰有效銜接機制。對于檢察機關依法作出不起訴決定的同時，需要作出相關行政處罰的，檢察機關在送達不起訴決定書的同時一并送達檢察意見書，在被不起訴人、被害人未提出異議、辦案機關未復議復核，最終執(zhí)行不起訴決定的情況下，有關主管部門應根據相關行政處罰程序盡快作出相關行政處罰、處分決定，做到規(guī)范、合法，并將處理結果通報檢察機關。建立相對不起訴人員一定期限管控機制。對于檢察機關依法作出相對不起訴人員，一方面由其戶籍所在地或者經常居住地的公安機關對其日常情況進行監(jiān)督，另一方面檢察機關定期開展回訪考察，了解被不起訴人的思想動態(tài)，及時開展引導教育。

四是加強法治宣傳，營造良好氛圍。通過公開聽證召集案件當事人、其他訴訟參與人，邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、偵查人員、基層組織代表、司法所社區(qū)矯正工作人員等參與，充分說明不起訴理由，積極聽取各方意見，最終作出決定。同時通過對被不起訴人公開宣告的方式，對其進行訓誡、責令其書寫悔過書、給被害人賠禮道歉等給予被不起訴人應有懲罰教育。對辦案中發(fā)現(xiàn)的行業(yè)監(jiān)管漏洞，及時發(fā)出檢察建議。通過真實案例宣傳，使廣大群眾知道相對不起訴只免除刑罰，但不免除行政責任，引導公民要自覺嚴格遵法、守法、護法。

（作者單位：河南省襄城縣人民檢察院）