【摘要】學(xué)前教師工資待遇不高是影響美國(guó)學(xué)前教師隊(duì)伍和學(xué)前教育質(zhì)量提升的重要因素。20世紀(jì)90年代以后，美國(guó)聯(lián)邦和州政府面對(duì)學(xué)前教育的勞動(dòng)力市場(chǎng)失靈，強(qiáng)化了政府職責(zé)，提升教師工資水平。聯(lián)邦政府重在通過(guò)立法提供制度保障，撥款激勵(lì)各州投入。而州和地方政府也通過(guò)推行工資增長(zhǎng)項(xiàng)目、使用稅收返還、發(fā)放補(bǔ)助或獎(jiǎng)金來(lái)增加教師收入；在州的質(zhì)量提高和評(píng)價(jià)系統(tǒng)中嵌套教師收入提升機(jī)制，明確Pre—K項(xiàng)目教師工資收入水平，完善教師薪資結(jié)構(gòu)。

　　【關(guān)鍵詞】學(xué)前教師；教師工資；學(xué)前教育政策

　　【作者簡(jiǎn)介】劉穎(1987一)，女，四川成都人，南京師范大學(xué)博士研究生，主要研究方向?yàn)閷W(xué)前教育政策；樂(lè)曉云，南京師范大學(xué)(江蘇南京210097)。

　　【原文出處】《教師教育研究》(京)，2017．3．121—127

　　【基金項(xiàng)目】山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目(15CJYJ12)、江蘇省普通高校研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目(KYLXl6—0746)。 工資水平直接影響著幼兒園教師的職業(yè)滿意度、工作動(dòng)機(jī)，從而間接地對(duì)教學(xué)質(zhì)量、師幼互動(dòng)產(chǎn)生影響。較低的工資成為優(yōu)秀人才流人學(xué)前教育行業(yè)的障礙，由此引發(fā)的高離職率還對(duì)兒童發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。[l]“在成人工作環(huán)境變量當(dāng)中，對(duì)學(xué)前教育質(zhì)量最具預(yù)測(cè)作用的就是教師的工資，高質(zhì)量的學(xué)前教育需要營(yíng)造一種既重視兒童也重視教師的環(huán)境。”[2]然而，受觀念偏見、市場(chǎng)化傾向等因素影響，我國(guó)學(xué)前教師的勞動(dòng)付出沒有得到合理回報(bào)。他們的經(jīng)濟(jì)待遇偏低，且社會(huì)認(rèn)可度不高。[3]面對(duì)職業(yè)報(bào)酬和社會(huì)認(rèn)可度雙重低下的局面，學(xué)前教師有保護(hù)自身基本權(quán)益、提高工資水平的強(qiáng)烈訴求。[4]與我國(guó)類似，美國(guó)也存在學(xué)前教師工資水平較低的問(wèn)題。為此，美國(guó)聯(lián)邦政府和州政府自20世紀(jì)90年代以來(lái)，采取多種政策，著力提高學(xué)前教師工資水平，提升教師隊(duì)伍質(zhì)量。

　　一、美國(guó)學(xué)前教師工資收入基本狀況

　　與其它學(xué)段教師相比，美國(guó)學(xué)前教育工作者收入很低。據(jù)20l3年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，幼兒保育工作者(childcareworker)平均年收人為21490美元，幼兒教師(preschoolteacher)為31420美元，學(xué)前班教師(kindergartenteacher)為52840美元，小學(xué)和高中教師的收入相當(dāng)于幼兒保育工作者的2．6～2．7倍，而大學(xué)教師的收入則相當(dāng)于3．47倍。與勞動(dòng)力市場(chǎng)中其它工作相比，學(xué)前教師也不是吸引人的工作。有學(xué)士學(xué)位的學(xué)前教師的工資只相當(dāng)于勞動(dòng)力市場(chǎng)中同等學(xué)歷人員工資的2／3，比同等學(xué)歷的男性人均收入要少一半。低工資明顯影響了學(xué)前教育工作的社會(huì)吸引力。此外，在學(xué)前教師群體內(nèi)部，并未實(shí)現(xiàn)同工同酬。在一些社區(qū)日托機(jī)構(gòu)當(dāng)中，有學(xué)士學(xué)位的幼兒教師只能獲得同等資質(zhì)的學(xué)前班教師收入的2／3。以上數(shù)據(jù)反映出美國(guó)學(xué)前教育工作者待遇偏低，且內(nèi)部差異較大等問(wèn)題。[5]

　　二、美國(guó)聯(lián)邦及州政府提升學(xué)前教師工資的政策措施

　　經(jīng)典的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論依賴市場(chǎng)而非政府來(lái)解釋學(xué)前教師工資水平較低的現(xiàn)象。從供求理論出發(fā)，工資由勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求和供給關(guān)系決定。如果存在對(duì)高工資的需求，市場(chǎng)自然會(huì)滿足它。[6]人力資本理論認(rèn)為，學(xué)前教育勞動(dòng)力市場(chǎng)工資過(guò)低是由于勞動(dòng)力受教育水平低造成的。提高學(xué)前教育工作者的學(xué)歷、資質(zhì)，自然會(huì)提高他們的待遇。然而，內(nèi)嵌于一定社會(huì)文化規(guī)范與制度下的學(xué)前教育勞動(dòng)力市場(chǎng)是以低工資和信息不對(duì)稱為顯著特征的。在這個(gè)勞動(dòng)力市場(chǎng)中，完全依賴市場(chǎng)的供求關(guān)系、依靠勞動(dòng)者與強(qiáng)勢(shì)的雇主進(jìn)行博弈來(lái)提高教師工資并不現(xiàn)實(shí)。美國(guó)學(xué)前教育工作者收入顯著低于同等學(xué)歷的其它學(xué)段教師以及勞動(dòng)力市場(chǎng)中其它工作人員的現(xiàn)實(shí)，說(shuō)明僅僅依靠提升教師的學(xué)歷和資質(zhì)，很難實(shí)現(xiàn)待遇自然改善。因此，為應(yīng)對(duì)學(xué)前教育勞動(dòng)力市場(chǎng)失靈的問(wèn)題，保證學(xué)前教師工作的吸引力，美國(guó)聯(lián)邦和州政府都努力推動(dòng)學(xué)前教師工資提升。

　　(一)聯(lián)邦政府：立法提供制度保障，撥款刺激各州投入

　　為提升學(xué)前教師的工資，美國(guó)聯(lián)邦政府不僅在本級(jí)政府推行的早期項(xiàng)目中，以立法為學(xué)前教師獲得合理工資待遇提供制度保障；而且還利用聯(lián)邦的財(cái)政工具，激勵(lì)州政府提高學(xué)前教師工資水平。

　　1．立法保障學(xué)前教師工資水平

　　在聯(lián)邦政府直接推行的早期項(xiàng)目中，政府多采用立法手段，保證學(xué)前教師薪資待遇?！?990年提前開端擴(kuò)展和質(zhì)量提升法案》(HeadStartExpansionandQualityImprovementActof1990)就明確提出要求，用于質(zhì)量提升的資金中至少有一半要用作教師的工資待遇，同時(shí)鼓勵(lì)提前開端機(jī)構(gòu)建立與教師的培訓(xùn)和教育經(jīng)歷掛鉤的薪資結(jié)構(gòu)。[7]《1989年軍事兒童保育法案》(MilitaryChildCareActof1989)指出，“那些直接為兒童提供兒童保育的工作人員，應(yīng)該獲得與同一個(gè)軍事基地中其它工作人員等同的待遇”。[8]該法案從制度上保障了軍隊(duì)系統(tǒng)的兒童保育機(jī)構(gòu)工作人員的工資待遇。[9]法律條文所具有的權(quán)威性和穩(wěn)定性使得通過(guò)立法來(lái)保障學(xué)前教育工作者的待遇成為成效較好的一項(xiàng)舉措。

　　2．競(jìng)爭(zhēng)性撥款與教師工資水平掛鉤

　　聯(lián)邦政府利用財(cái)政工具的杠桿作用激勵(lì)州政府保障學(xué)前教師待遇。學(xué)前教育發(fā)展和擴(kuò)展撥款(PreschoolDevelopmentandExpansionGrant)是聯(lián)邦政府投向州政府的競(jìng)爭(zhēng)性撥款。在申請(qǐng)?jiān)擁?xiàng)撥款時(shí)，各州在關(guān)于幼兒班(Pre-kindergarten，簡(jiǎn)稱Pre-K)現(xiàn)行政策和未來(lái)規(guī)劃的報(bào)告中要闡明幼兒班教師與K-l2教師的收入對(duì)比狀況。這方面表現(xiàn)影響到該州獲得撥款的資格及數(shù)額。2014年，美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算了2．5億美元用于學(xué)前教育發(fā)展和拓展撥款，學(xué)前教育發(fā)展撥款撥付給了阿拉斯加等5個(gè)州，而拓展撥款撥付給了紐約州等13個(gè)州。[10]將撥款資格和數(shù)額與地區(qū)、機(jī)構(gòu)的幼兒教師工資水平嵌套，是聯(lián)邦層面激勵(lì)各州提升幼兒教師工資的重要舉措。[ll]

　　3．列明撥款經(jīng)費(fèi)允許提高學(xué)前教師工資

　　美國(guó)聯(lián)邦政府相當(dāng)部分的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)下?lián)艿街?，由州?fù)責(zé)支出與管理。近年來(lái)，聯(lián)邦投向各州的多項(xiàng)撥款中都允許安排一定比例用于提高學(xué)前教師工資。兒童保育和發(fā)展撥款(ChildCareandDe-velopmentBlockGrant，CCDBG)是為低收人工作者的子女接受學(xué)前教育提供支持的專項(xiàng)撥款。該撥款中單列了4％的資金用于提升托幼機(jī)構(gòu)的質(zhì)量。州政府可以安排這部分資金用于提高學(xué)前教師工資。新近的多項(xiàng)聯(lián)邦項(xiàng)目，例如跑步前進(jìn)——早期學(xué)習(xí)挑戰(zhàn)撥款(Racet0theTop-earlyLearningChallengeGrants)、提前開端——兒童保育合作關(guān)系(EarlyHeadStart-childCarePartnerships)等都允許(但非必須)將部分資金用于教師工資。[12]整體來(lái)看，該政策于提升學(xué)前教師工資的作用較弱。一是由于單列的經(jīng)費(fèi)額度較小，二是教師工資提升只是可能而非必須的支出方向。

　　(二)州和地方政府：多舉措提高學(xué)前教師工資水平

　　聯(lián)邦政府允許將公共經(jīng)費(fèi)用于增加教師工資的聲明激勵(lì)了學(xué)前教師在1991年發(fā)動(dòng)了全國(guó)性的提高教師工資的運(yùn)動(dòng)，教師的呼聲進(jìn)入各州學(xué)前教育政策議程中。然而，提高教師工資的努力卻面臨多重障礙。首先，一些其它項(xiàng)目開支也在爭(zhēng)奪有限的公共經(jīng)費(fèi)。其次，美國(guó)早期保育與教育的經(jīng)費(fèi)來(lái)源、管理規(guī)定、托幼機(jī)構(gòu)類型和學(xué)前教育工作者的類型都非常多樣，這極大地增加了提高學(xué)前教師工資的難度。即便如此，由于20世紀(jì)90年代以來(lái)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展和受訓(xùn)教師的短缺，美國(guó)很多州都加大了投入力度，提高教師的工資待遇。

　　1．學(xué)前教師工資提升項(xiàng)目

　　(1)增加學(xué)前教師的基本工資 增加學(xué)前教師的基本工資主要通過(guò)實(shí)行新的薪資結(jié)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)。一些地方政府向符合資格的機(jī)構(gòu)提供一定數(shù)額的專項(xiàng)撥款，用于增加教師的基本工資。圣弗朗西斯科市的工資增長(zhǎng)計(jì)劃(CompensationandWageAugmentationGrantsforEconomicSupport，C-WAGES)就是一個(gè)典型的案例。該計(jì)劃合并了WAGES+項(xiàng)目、直接運(yùn)行撥款(DirectOperatingGrants，DCYF)等多個(gè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，集中用于在處境不利兒童服務(wù)的托幼機(jī)構(gòu)，提高在這些機(jī)構(gòu)中工作的幼兒教師的工資，改善健康和退休福利。

　　為保障經(jīng)費(fèi)確實(shí)用于學(xué)前教師基本工資的增長(zhǎng)，托幼機(jī)構(gòu)要通過(guò)勞動(dòng)力注冊(cè)(WorkforceRegistry)系統(tǒng)上報(bào)教職工的情況及他們的工資待遇；主管部門會(huì)對(duì)項(xiàng)目情況和資金運(yùn)作情況進(jìn)行定期審計(jì)和現(xiàn)場(chǎng)訪問(wèn)，機(jī)構(gòu)在受到資助第一年要接受至少兩次的督導(dǎo)訪問(wèn)。該計(jì)劃并沒有規(guī)定統(tǒng)一的薪金支付標(biāo)準(zhǔn)，但機(jī)構(gòu)在申請(qǐng)補(bǔ)助時(shí)，需要提交薪金補(bǔ)助計(jì)劃，列明機(jī)構(gòu)當(dāng)前的薪資結(jié)構(gòu)和薪資結(jié)構(gòu)改善計(jì)劃。[13]此外，該項(xiàng)目還將教師工資增長(zhǎng)與機(jī)構(gòu)質(zhì)量提升、服務(wù)處境不利兒童等目標(biāo)捆綁起來(lái)，以綜合實(shí)現(xiàn)質(zhì)量提升和教育公平。這種直接提高教師工資的做法，能比較有效且相對(duì)穩(wěn)定地提高教師工資。但由于要政府相對(duì)長(zhǎng)期地資助托幼機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目通過(guò)撥款預(yù)算的難度較大。因此，目前采用這種措施的地方政府?dāng)?shù)量較少。

　　(2)給予教師一次性或周期性的補(bǔ)助或獎(jiǎng)金

　　為學(xué)前教師發(fā)放一次性或周期性的補(bǔ)助或獎(jiǎng)金是各州常采用的措施。該政策主要面向教師個(gè)人，由學(xué)前教師個(gè)人提出申請(qǐng)。由教師教育和薪資協(xié)助早期教育組織(TeacherEducationandCompensationHelpsEarlyChildhoodProject)倡導(dǎo)推行的兒童保育工資項(xiàng)目(ChildCareWAGE$)就是其中的一類。WAGE$項(xiàng)目主要是為那些達(dá)到了資質(zhì)要求的學(xué)前教師提供工資補(bǔ)助。該項(xiàng)目同時(shí)注重教師工資水平和資質(zhì)的提高。北卡羅來(lái)納州早在1994年開始實(shí)施該項(xiàng)目，到2015年，已有5個(gè)州陸續(xù)加入。以運(yùn)行時(shí)間最長(zhǎng)的北卡羅來(lái)納州WAGE$項(xiàng)目為例，項(xiàng)目資金來(lái)源包括聰明起步(SmartStart)的經(jīng)費(fèi)和地方配套資金。項(xiàng)目面向教師個(gè)人，由符合資格的教師提出申請(qǐng)。在申請(qǐng)獲批以后，項(xiàng)目將以支票形式向教師個(gè)人發(fā)放六個(gè)月工資補(bǔ)助。申請(qǐng)補(bǔ)助的教師需要滿足多項(xiàng)要求，包括薪水的上限、工作時(shí)長(zhǎng)、學(xué)歷要求等。[14]2014年，該項(xiàng)目給4010名兒童保育工作者提供了工資補(bǔ)助。得到資助的對(duì)象僅有13％的教師離開了原來(lái)工作的機(jī)構(gòu)。[15]

　　一次性或定期的工資補(bǔ)助雖然能在一段時(shí)期內(nèi)增加教師收入，但也存在著明顯的缺陷：首先，由于其沒有采用制度化的財(cái)政投入機(jī)制，當(dāng)預(yù)算和優(yōu)先項(xiàng)目調(diào)整的時(shí)候，此類項(xiàng)目很容易被削減或取消。其次，補(bǔ)助數(shù)額較小，并不能從根本上改善教師工資水平。當(dāng)然，學(xué)者也指出，在現(xiàn)實(shí)的政治氣候下，一次性或周期性的工資補(bǔ)助是最具有可行性的政策，同時(shí)最可能給不同辦園體制的教師提供資助。[l6]然而，要想長(zhǎng)期保障學(xué)前教師的工資，政府還應(yīng)采取更為穩(wěn)定、更具有持續(xù)性的政策 (3)建立教師工資補(bǔ)助的稅式支出

　　所謂稅式支出，是指國(guó)家為達(dá)到一定的政策目標(biāo)，在稅法中對(duì)正常的稅制結(jié)構(gòu)有目的有意識(shí)地規(guī)定一些背離條款，形成對(duì)一些特定納稅人或課稅對(duì)象的稅收優(yōu)惠，以起到稅收激勵(lì)或稅收照顧的作用。2007年，路易斯安那州立法機(jī)構(gòu)通過(guò)了入學(xué)準(zhǔn)備稅收返還(School．Readiness。taxCredits，SRTC)政策。[16]該州將州個(gè)人所得稅的一定比例專門用于補(bǔ)助學(xué)前教師和主管的工資。工資補(bǔ)助的資格和數(shù)額與教師或主管本人是否需要繳納稅款無(wú)關(guān)，只與教師的工作時(shí)間、工作機(jī)構(gòu)類型和教育水平及培訓(xùn)相關(guān)。為了鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)提升質(zhì)量，補(bǔ)助只針對(duì)在該州質(zhì)量評(píng)價(jià)與促進(jìn)系統(tǒng)中獲得質(zhì)量星級(jí)評(píng)價(jià)的托幼機(jī)構(gòu)中工作的學(xué)前教師。政策同時(shí)規(guī)定了教師最低工作年限。工資補(bǔ)助的具體數(shù)額由教師的受教育水平和所接受的培訓(xùn)共同決定，與教師的職業(yè)發(fā)展等級(jí)有關(guān)，補(bǔ)助金額還會(huì)隨著物價(jià)變化而變化。雖然很多州包括聯(lián)邦都利用稅收政策來(lái)發(fā)展學(xué)前教育，但路易斯安那州是唯一一個(gè)利用稅收返還來(lái)補(bǔ)助學(xué)前教師的州。稅式支出不需要通過(guò)財(cái)政預(yù)算競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程，也就不會(huì)因經(jīng)費(fèi)緊張而被削減或取消，故而能制度化地補(bǔ)助學(xué)前教師。[17]

　　2．利用質(zhì)量評(píng)價(jià)與促進(jìn)系統(tǒng)提高教師工資

　　州政府推行的質(zhì)量評(píng)級(jí)與促進(jìn)系統(tǒng)，是美國(guó)近年來(lái)保障和提升學(xué)前教育質(zhì)量的一項(xiàng)重要舉措。[l8]美國(guó)部分州也利用該系統(tǒng)來(lái)促進(jìn)教師工資增長(zhǎng)。具體的做法有兩類，其一是將教師的工資結(jié)構(gòu)和水平納入到機(jī)構(gòu)質(zhì)量評(píng)定的標(biāo)準(zhǔn)中，是事前的要求；其二是獲得質(zhì)量評(píng)級(jí)以后劃撥的財(cái)政支持一部分用于提升工資，這是事后的支持。

　　就第一種方式而言，有11個(gè)州明確要求申請(qǐng)質(zhì)量等級(jí)評(píng)價(jià)的機(jī)構(gòu)應(yīng)該建立一個(gè)基于教師學(xué)歷和工作經(jīng)歷的工資結(jié)構(gòu)。但是此項(xiàng)要求僅表明教師的工資會(huì)隨著教師學(xué)歷的提升和工作年限的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)，并不足以保證工資水平。而洛杉磯和福蒙特州給出了工資水平的具體指導(dǎo)線。洛杉磯的質(zhì)量評(píng)價(jià)與促進(jìn)系統(tǒng)——走向卓越項(xiàng)目的步驟(StepstoExcellenceProject)包括了六個(gè)指標(biāo)類別。在工作環(huán)境與資質(zhì)領(lǐng)域下的“工作環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”的子領(lǐng)域中明確了五個(gè)水平的要求，其中第二等級(jí)要求制定工資結(jié)構(gòu)，并且向員工書面確認(rèn)工作類型、薪水和工作時(shí)間，第四等級(jí)要求工資結(jié)構(gòu)與教師的教育和工作經(jīng)歷掛鉤，第五等級(jí)要求機(jī)構(gòu)執(zhí)行的工資結(jié)構(gòu)要和洛杉磯市的示范性工資結(jié)構(gòu)一致。[19]

　　就第二種方式而言，有少數(shù)幾個(gè)州例如特拉華州、賓州等為每年獲得質(zhì)量評(píng)價(jià)等級(jí)的機(jī)構(gòu)提供專項(xiàng)的教師工資補(bǔ)助。賓州的質(zhì)量評(píng)價(jià)與促進(jìn)系統(tǒng)重點(diǎn)星級(jí)(KevstoneSTARS)中，為參與評(píng)級(jí)且招收不少于10％的受資助兒童的托幼機(jī)構(gòu)提供財(cái)政激勵(lì)。年收入在45000美元以下的項(xiàng)目主管和35000美元以下的教師，都能獲得一定數(shù)額的補(bǔ)助。[20]特拉華州也在該州的質(zhì)量評(píng)價(jià)與促進(jìn)系統(tǒng)中設(shè)立了專門的教師資助方案——《工資、留職和教育獎(jiǎng)勵(lì)》(CompensationRetentionandEducationAwards，CO-RE)。這是特拉華州第一個(gè)對(duì)0～5歲早期教育工作者提供的財(cái)政支持項(xiàng)目。教師申請(qǐng)的資格與他們的專業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、現(xiàn)有工資狀況、所在機(jī)構(gòu)的質(zhì)量、工作時(shí)間等都有關(guān)系。例如，獲得資助的教師時(shí)薪應(yīng)該不超過(guò)15美元，管理者的薪水不超過(guò)20美元；他們應(yīng)該在質(zhì)量評(píng)級(jí)系統(tǒng)中被評(píng)為三星級(jí)以上的機(jī)構(gòu)工作；在特拉華學(xué)前教師職業(yè)階梯的4．5級(jí)或更高；每周至少工作30個(gè)小時(shí)，在同一個(gè)早期教育機(jī)構(gòu)至少工作了3個(gè)月以上。[2l]

　　3．提高Pre-K項(xiàng)目中的學(xué)前教師工資待遇

　　Pre—K項(xiàng)目是美國(guó)以州為主體、旨在普及(免費(fèi))3～4歲兒童學(xué)前教育的項(xiàng)目。在美國(guó)學(xué)前教育與保育的三大系統(tǒng)當(dāng)中，Pre-K的經(jīng)費(fèi)投入比兒童保育體系和提前開端系統(tǒng)更為慷慨。因此，與K一12的教師保持相同的工資水平更有可能在州立的Pre—K項(xiàng)目當(dāng)中實(shí)現(xiàn)。一些州通過(guò)州立法、制定與K-12教師相同的薪資結(jié)構(gòu)等來(lái)保證Pre-K項(xiàng)目的學(xué)前教師工資收入水平。

　　(1)通過(guò)州立法保證Pre-K項(xiàng)目中幼兒教師待遇

　　部分州也充分利用州的立法權(quán)來(lái)幫助學(xué)前教師獲得合理、公平的工資收入。立法規(guī)定的學(xué)前教師待遇主要解決兩個(gè)問(wèn)題：幼兒教師與K-12教師的收入差異、幼兒教師內(nèi)部的工資差異。首先，解決幼兒教師與K-12教師的收入差異，是為幼兒教師爭(zhēng)取符合其專業(yè)身份的工資待遇。雖然各州很少在法律條文中明確幼兒教師具有與中小學(xué)教師同樣的身份，但有部分州明文規(guī)定幼兒教師應(yīng)該達(dá)到中小學(xué)教師同等的收入水平，并提供配套措施保障政策的執(zhí)行。以俄克拉荷馬州為例，該州的Pre-K項(xiàng)目由各學(xué)區(qū)負(fù)責(zé)實(shí)施，州以生均撥款的方式將經(jīng)費(fèi)下?lián)芙o學(xué)區(qū)，生均撥款的具體標(biāo)準(zhǔn)由兒童的年齡和機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的時(shí)長(zhǎng)共同決定。[22]由于具體提供Pre-K服務(wù)的機(jī)構(gòu)可能是公立學(xué)校、社區(qū)機(jī)構(gòu)、兒童保育中心、提前開端機(jī)構(gòu)，多數(shù)州往往允許托幼機(jī)構(gòu)自行聘任教師。但是俄克拉荷馬州則是統(tǒng)一由學(xué)區(qū)聘用Pre-K教師，并派駐到各個(gè)機(jī)構(gòu)當(dāng)中去任教。[23]該州1998年法案中就明確規(guī)定Pre—K教師和美國(guó)K-12的教師享受同樣的收人水平。[24]通過(guò)立法規(guī)定待遇、“學(xué)區(qū)聘任機(jī)構(gòu)使用”公辦教師、采用生均財(cái)政撥款等多種舉措并舉，俄克拉荷馬州保證了Pre-K項(xiàng)目中的幼兒教師待遇與中小學(xué)教師等同。據(jù)美國(guó)勞動(dòng)部的統(tǒng)計(jì)，俄克拉荷馬州學(xué)前教師的收入超過(guò)了全國(guó)平均值。[25]

　　解決Pre—K項(xiàng)目?jī)?nèi)幼兒教師待遇的差異問(wèn)題，其政策側(cè)重在幫助幼兒教師獲得公平的收入，即盡可能實(shí)現(xiàn)同工同酬。如前所述，提供Pre-K服務(wù)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)多樣化，同樣資質(zhì)且從事同樣工作的幼兒教師，僅因?yàn)樵诓煌再|(zhì)的機(jī)構(gòu)中工作，就可能存在工資差異。為解決這一問(wèn)題，《新澤西管理法案》(NewJersevAdministrativeCode，N．J．A．C．)中第6部分第13章《高質(zhì)量學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的要素》(ElementsofHighQualityPreschoolPrograms)關(guān)于財(cái)務(wù)管理一節(jié)中明確要求，各學(xué)區(qū)教育委員會(huì)要確保在私立的機(jī)構(gòu)或者地方提前開端機(jī)構(gòu)當(dāng)中工作的幼兒教師和助教的工資待遇，與那些直接由學(xué)區(qū)教育委員會(huì)聘用的教師或者助教相同。

　　(2)完善教師薪級(jí)結(jié)構(gòu)，給予教師工資激勵(lì)

　　法定的薪級(jí)結(jié)構(gòu)確定了一定學(xué)歷水平、一定時(shí)長(zhǎng)的教師所應(yīng)該獲得的工資待遇。它不僅為教師工資水平的確定提供了依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，也能成為激勵(lì)教師提升學(xué)歷并長(zhǎng)期從事教師工作的動(dòng)力。[27]在Pre-K系統(tǒng)當(dāng)中，政府會(huì)為公立幼兒教師規(guī)定工資結(jié)構(gòu)，例如，美國(guó)北卡羅來(lái)納州政府規(guī)定了在公立學(xué)校中提供Pre—K服務(wù)的學(xué)前教師應(yīng)該按照該州公立學(xué)校教師的工資結(jié)構(gòu)來(lái)取得報(bào)酬。[28]該州根據(jù)學(xué)歷背景、工作性質(zhì)(教師、管理者等)確定了薪級(jí)結(jié)構(gòu)。[29]同時(shí)，該州還設(shè)定了在非公立學(xué)校中提供Pre-K服務(wù)并拿到了相關(guān)證書的幼兒教師的最低工資薪級(jí)結(jié)構(gòu)，并強(qiáng)調(diào)托幼機(jī)構(gòu)應(yīng)努力保證教師工資從最低工資向目標(biāo)工資水平發(fā)展。[30]

　　二、啟示

　　美國(guó)的學(xué)前教育工作者面臨著待遇低、工資差異大、流動(dòng)性較高等問(wèn)題。從20世紀(jì)90年代以后，美國(guó)聯(lián)邦政府和各州政府逐步意識(shí)到提高學(xué)前教育工作者工資水平的必要性，并綜合采取了各種措施，其中Pre-K系統(tǒng)中幼兒教師工資提升的成效最為顯著?？偨Y(jié)美國(guó)在提升幼兒教師工資方面的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)幼兒園教師獲得有尊嚴(yán)的、與專業(yè)身份相符的、公平的工資有一定的啟示。

　　(一)強(qiáng)化政府職責(zé)，保證幼兒園教師獲得符合專業(yè)身份的工資待遇

　　幼兒教師工資待遇是關(guān)系我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)健康發(fā)展特別是教育質(zhì)量提高的關(guān)鍵。然而，即使在《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010一2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》)實(shí)施五年以后，“我國(guó)幼兒園教師待遇偏低。由于編制、待遇問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決，保障程度差，流動(dòng)性大，穩(wěn)定性低，難以吸引優(yōu)秀人才從事幼教事業(yè)”。[31]幼兒園教師的勞動(dòng)力市場(chǎng)存在著明顯的市場(chǎng)失靈問(wèn)題，很難依靠市場(chǎng)自發(fā)解決教師待遇問(wèn)題。從美國(guó)的情況來(lái)看，在20世紀(jì)90年代以后，聯(lián)邦政府和部分州政府逐步意識(shí)到學(xué)前教師工資問(wèn)題的重要性，積極發(fā)揮政府職能，綜合采取各種措施，起到了穩(wěn)定教師隊(duì)伍的作用。而那些放任市場(chǎng)作用的州，往往仍然面臨嚴(yán)重的幼兒教師流失等問(wèn)題。因此，我國(guó)政府應(yīng)充分重視幼兒園教師工資問(wèn)題，采取多種措施，保證教師能獲得與專業(yè)身份相符合的工資待遇。

　　(二)加強(qiáng)立法，明確幼兒園教師工資水平

　　盡管目前我國(guó)已有一些政策法規(guī)涉及到幼兒園教師的待遇問(wèn)題，但由于法律法規(guī)之間的相互沖突、政策模糊和執(zhí)行效力等問(wèn)題，使得在編的公辦教師很難與中小學(xué)教師處于同等地位，實(shí)現(xiàn)“(工資水平)不低于或者高于國(guó)家公務(wù)員平均工資水平”。[32]實(shí)際上，從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，聯(lián)邦和州的立法機(jī)構(gòu)不僅重視通過(guò)立法來(lái)為學(xué)前教師合法權(quán)益提供長(zhǎng)期的、制度性的保障，而且其講究立法技術(shù)，保障立法的明確、可行和合理。幼兒教師工資水平往往與K-12教師工資水平和工資結(jié)構(gòu)對(duì)比，一方面有明確的參照標(biāo)準(zhǔn)，另一方面則體現(xiàn)了對(duì)學(xué)前教師專業(yè)地位的充分肯定。因此，我國(guó)政府需要進(jìn)一步在《中華人民共和國(guó)學(xué)前教育法》以及相關(guān)法律法規(guī)政策中明確幼兒園教師身份，同時(shí)要考慮立法的明確性、可行性，要確定符合幼兒園教師專業(yè)身份的工資水平參照標(biāo)準(zhǔn)，而非“以城市最低收入水平或農(nóng)民工為參照”，或者僅在原則上規(guī)定“中小學(xué)教師包括幼兒園教師”。

　　(三)加大財(cái)政投入，建立保障幼兒園教師工資水平的長(zhǎng)效機(jī)制

　　學(xué)前教育是典型的勞動(dòng)力密集型行業(yè)，根據(jù)國(guó)內(nèi)外學(xué)者的估算，幼兒教師的工資支出大約占到托幼機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本的60％～80％左右。[33][34]要在保證托幼機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下提升幼兒教師工資，又要兼顧學(xué)前教育服務(wù)的可負(fù)擔(dān)性，就意味要加大財(cái)政投入力度?！兑?guī)劃綱要》頒布以后，我國(guó)學(xué)前教育財(cái)政投入規(guī)模增長(zhǎng)明顯，財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占比從201O年的1．7％提高到2013年的3．5％。[27]但從預(yù)算內(nèi)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的支出結(jié)構(gòu)的變化來(lái)看，人員經(jīng)費(fèi)占比從79．59％下降到50．66％，資本性支出卻從6．90％增長(zhǎng)到31．09％。①由此看來(lái)，學(xué)前教育財(cái)政投入的增量并未向教師待遇傾斜，還未建立起保障教師工資待遇的投入機(jī)制。從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，聯(lián)邦政府和州政府試圖通過(guò)稅式支出、生均財(cái)政撥款、設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)加大投入的力度，保障投入的長(zhǎng)效性。就我國(guó)而言，要調(diào)整增量投入中以物為主的投入結(jié)構(gòu)，同時(shí)要繼續(xù)著力解決幼兒園嚴(yán)重缺編的問(wèn)題，增加教師編制；使用合適的籌資方式和支出方式，建立覆蓋非在編教師工資待遇的生均財(cái)政撥款(補(bǔ)助)標(biāo)準(zhǔn)，以穩(wěn)步提升幼兒園教師工資待遇。

　　(四)善用政策工具，用多種方式提升教師工資

　　在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)時(shí)，決策者依據(jù)現(xiàn)有資源、政府能力、工具特點(diǎn)、政策問(wèn)題類型，選擇不同的政策工具。美國(guó)聯(lián)邦和各州政府多綜合采用多種政策工具來(lái)提升教師工資。在投入方面，就選擇了專項(xiàng)投入、稅式支出、轉(zhuǎn)移支付(撥款)與工資水平嵌套等多種方式，來(lái)保證用于教師工資提升政策中經(jīng)費(fèi)的充足性、有效性和持續(xù)性。而權(quán)威型工具，例如采用立法或行政手段明確最低工資、工資結(jié)構(gòu)等，也有配套的財(cái)政型工具的跟進(jìn)，如此才能保證政策的落實(shí)。我國(guó)中央和各級(jí)政府也要加強(qiáng)政策工具的科學(xué)研究和使用，綜合采用多種政策工具，既著眼眼前又保持前瞻性，有針對(duì)性地采用立法、增加編制、人事代理、財(cái)政補(bǔ)助與教師工資水平掛鉤、明確生均財(cái)政經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼可有一定比例用于教師工資等措施，來(lái)逐步提高不同類型園所中幼兒園教師的工資待遇。

　　摘自：《幼兒教育導(dǎo)讀》2017.08

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