1    廣州、深圳、上海城市更新制度體系的總體建構(gòu)

經(jīng)過近十年的先鋒探索，廣州、深圳、上海三地的城市更新制度建設(shè)目前已經(jīng)呈現(xiàn)出明顯的體系化、綜合化發(fā)展特征（表 1）：（1）三地均設(shè)置了專門管理城市更新事務(wù)的部門機(jī)構(gòu)。（2）三地分別出臺(tái)了城市更新的專項(xiàng)法規(guī)和政策文件等。（3）城市更新的分類管理。（4）與新出臺(tái)的城市更新管理辦法和相關(guān)要求相適應(yīng)，三地在規(guī)劃層級(jí)和體系上也進(jìn)行了針對(duì)性的變革。（5）在具體的空間管控措施上，對(duì)于功能和強(qiáng)度等進(jìn)行分區(qū)管控是常見手法，另外更有突破性的空間管控舉措和實(shí)施路徑。（6）在政策導(dǎo)向上，在當(dāng)前的實(shí)踐中政府推進(jìn)仍是根本動(dòng)力。（7）在運(yùn)作實(shí)施上，廣州強(qiáng)調(diào)政府對(duì)土地的收儲(chǔ)，深圳有更為開放的多主體更新項(xiàng)目申報(bào)機(jī)制，上海則主要依托政府試點(diǎn)開展城市更新工作。

表 1  廣州、深圳、上海城市更新制度創(chuàng)新比較

1.1  廣州城市更新體系

廣州城市更新制度體系（圖 1）的核心機(jī)構(gòu)為“廣州市城市更新局”，其核心政策經(jīng)歷了從“開放市場(chǎng)”逐漸向“政府主導(dǎo)”的演變。廣州以“舊城、舊村、舊廠”為指引的分類更新方式曾長(zhǎng)期延續(xù)，并以此形成“1+3+N”（圖 2）的規(guī)劃編制體系。

圖 1  廣州市城市更新制度體系

圖 2  廣州市“1+3+N”城市更新規(guī)劃編制體系

1.2  深圳城市更新體系

深圳城市更新制度體系（圖 3）的核心機(jī)構(gòu)為深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì)，政策突出“法制化、市場(chǎng)化”特點(diǎn)，將城市更新分為“綜合整治、功能改變、拆除重建”三類進(jìn)行分類指引。

圖 3  深圳市城市更新制度體系

深圳城市更新強(qiáng)調(diào)利用市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)行項(xiàng)目的多主體申報(bào)和政府審批控制，以充分調(diào)動(dòng)多方力量推進(jìn)城市更新進(jìn)程，并以城市更新單元為核心建立起“1+N”的規(guī)劃編制體系： “1”為宏觀層面編制的《深圳市城市更新規(guī)劃》，作為總體引導(dǎo)規(guī)定了城市更新的原則、控制目標(biāo)、空間管控等內(nèi)容，如劃定城市更新優(yōu)先拆除重建區(qū)、拆除重建及綜合整治并舉區(qū)、限制拆除重建區(qū)、基本生態(tài)控制線、已批城市更新單元計(jì)劃范圍等，是近期實(shí)施性規(guī)劃的指導(dǎo)文件；“N”為城市更新單元規(guī)劃，對(duì)接法定圖則，主要內(nèi)容有更新目標(biāo)、方式、控制指標(biāo)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施及城市設(shè)計(jì)指引等，會(huì)對(duì)更新單元內(nèi)的拆除用地范圍、利益用地范圍和開發(fā)建設(shè)用地范圍進(jìn)行劃分（圖 4）。

圖 4  深圳市“1+N”城市更新規(guī)劃編制體系

1.3  上海城市更新體系

上海城市更新制度體系（圖 5）的核心機(jī)構(gòu)為城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)辦公室，核心政策突出“政府引導(dǎo)下的減量增效”，城市更新工作實(shí)行“區(qū)域評(píng)估—實(shí)施計(jì)劃（全生命周期管理）” 的實(shí)施路徑，突出“公益優(yōu)先、多方參與”的價(jià)值理念（在更新管理的區(qū)域評(píng)估、實(shí)施計(jì)劃編制等環(huán)節(jié)均要求進(jìn)行公眾參與），并通過公共要素清單和建筑面積獎(jiǎng)勵(lì)等方式，鼓勵(lì)在更新過程中提供公共開放空間與公共設(shè)施的增補(bǔ)。

上海也使用城市更新單元作為城市更新的基本規(guī)劃單位，它是結(jié)合控規(guī)的管控工具。城市更新規(guī)劃采用“先評(píng)估，后規(guī)劃”的規(guī)劃編制流程，也就是先通過區(qū)域評(píng)估來劃定城市更新單元，之后進(jìn)行城市更新單元意向方案編制，最后在上一階段成果的基礎(chǔ)上編制最終的城市更新單元規(guī)劃（圖 6）。在城市更新單元規(guī)劃實(shí)施過程中，如需要進(jìn)行控規(guī)調(diào)整，則要重新開展區(qū)域評(píng)估工作。

圖 5  上海市城市更新制度體系

圖 6  上海市城市更新規(guī)劃編制流程圖

2  廣州、深圳、上海城市更新的管理運(yùn)作：城市更新單元與項(xiàng)目管理流程

2.1  城市更新單元/片區(qū)作為重要管控工具

廣州、深圳、上海開展城市更新工作的基本單位都是城市更新單元/片區(qū)。在城市更新單元/片區(qū)的劃定上，廣州基于“標(biāo)圖建庫(kù)”數(shù)據(jù)庫(kù)來考量，深圳在“法定圖則”中劃定或者自行申報(bào)，上海在區(qū)域評(píng)估的范圍內(nèi)進(jìn)行劃定。對(duì)于城市更新單元/片區(qū)的規(guī)模，廣州、上海沒有明確規(guī)定，深圳通過用地面積對(duì)城市更新進(jìn)行規(guī)模規(guī)定。

2.2  城市更新項(xiàng)目管理

廣州市城市更新工作施行“三舊”分類管理，“全面改造、微改造”分層實(shí)施的“分類分層”管理制度，整體流程分為申報(bào)、編制、審批、批復(fù)、實(shí)施五階段（圖 7）。

圖 7  廣州市城市更新流程圖

深圳依據(jù)全市城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，按照國(guó)家“五年計(jì)劃”的周期編制《深圳市城市更新規(guī)劃》，指導(dǎo)深圳城市更新工作。其中，拆除重建類城市更新需要嚴(yán)格按照城市更新單元規(guī)劃、年度計(jì)劃的規(guī)定進(jìn)行實(shí)施，主要分為申報(bào)、編制、實(shí)施三個(gè)階段（圖 8）。

圖 8  深圳市城市更新流程圖

上海城市更新工作實(shí)行“區(qū)域評(píng)估、實(shí)施計(jì)劃和全生命周期管理”相結(jié)合的管理制度。對(duì)城市更新項(xiàng)目實(shí)行土地全生命周期管理，在土地出讓合同中明確更新項(xiàng)目的功能、運(yùn)營(yíng)管理、配套設(shè)施、持有年限、節(jié)能環(huán)保等要求，以及項(xiàng)目開發(fā)時(shí)序和進(jìn)度安排等內(nèi)容，形成“契約”（圖 9）。

圖 9  上海市城市更新流程圖

3   廣州、深圳、上海城市更新的空間管控規(guī)劃措施

考察三地城市更新中的主要空間管控規(guī)劃措施，各地方式不同且在以下幾方面探索了具有推廣意義的經(jīng)驗(yàn)做法：

（1）功能、強(qiáng)度等分區(qū)控制與指引。廣州、深圳等地對(duì)城市更新地區(qū)分別進(jìn)行了功能指引與開發(fā)強(qiáng)度等的分區(qū)控制。例如《廣州城市更新總體規(guī)劃》根據(jù)現(xiàn)行控制性詳細(xì)規(guī)劃成果與軌道線網(wǎng)規(guī)劃，將城市用地劃分為四類強(qiáng)度控制分區(qū)（圖 10），作為更新片區(qū)與項(xiàng)目單元實(shí)施的重要參考 。

圖 10  廣州市城市更新開發(fā)強(qiáng)度分區(qū)圖

（2）公共要素清單與政策激勵(lì)。

上海試圖通過“契約式”管理，在城市更新中通過建立激勵(lì)政策加大對(duì)開放空間、公共服務(wù)設(shè)施的提供力度，并保證城市更新項(xiàng)目的公共要素得到落實(shí)。在城市更新區(qū)域評(píng)估階段明確的更新單元公共要素包括城市功能、文化風(fēng)貌、生態(tài)環(huán)境、慢行系統(tǒng)、公共服務(wù)配套設(shè)施、公共開放空間等。在實(shí)施計(jì)劃階段，以公共利益為導(dǎo)向的政策激勵(lì)明確提出：能夠提供公共設(shè)施或公共開放空間的建設(shè)項(xiàng)目可適度增加建筑面積，但面積調(diào)整一般不超過規(guī)定設(shè)定的上限值（表 2）；能夠同時(shí)提供公共開放空間和公共設(shè)施的建設(shè)項(xiàng)目可以疊加給予建筑面積獎(jiǎng)勵(lì)；在更新單元內(nèi)部可以進(jìn)行地塊建筑面積的轉(zhuǎn)移補(bǔ)償；符合歷史風(fēng)貌保護(hù)的更新項(xiàng)目，新增要求保護(hù)的建筑、構(gòu)筑物可以不計(jì)入容積率的計(jì)算值等。

表 2  上海市城市更新中商業(yè)商辦建筑額外增加的面積上限

（3）更新地區(qū)保障性住房配建。為改善城市居民的居住條件，更好地實(shí)現(xiàn)保障性住房的提供與空間布局優(yōu)化，深圳在城市更新過程中，為不同地區(qū)設(shè)置了更新地區(qū)的保障性住房配建比，其中一類、二類、三類地區(qū)的保障性住房配建比例分別為 12%、10%、8%（圖 11），實(shí)施過程中可根據(jù)實(shí)際情況在基準(zhǔn)比的基礎(chǔ)上進(jìn)行核增、核減。

圖 11  深圳市城市更新項(xiàng)目保障性住房配建比例分區(qū)圖

（4）配建創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房，推動(dòng)城市創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2016 年深圳市規(guī)劃國(guó)土委正式頒布《深圳市城市更新項(xiàng)目創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房配建規(guī)定》，規(guī)定拆除重建類更新項(xiàng)目升級(jí)改造為新型產(chǎn)業(yè)用地功能的，創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房的配建比例為 12%。配建的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房應(yīng)集中布局，由項(xiàng)目實(shí)施主體在項(xiàng)目實(shí)施過程中一并建設(shè)，項(xiàng)目需要分期建設(shè)的，原則上應(yīng)在首期配建。此外，針對(duì)位于深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的更新項(xiàng)目，深圳還單獨(dú)設(shè)置了配建標(biāo)準(zhǔn)（表 3）。

表3  深圳市高新園區(qū)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房配建標(biāo)準(zhǔn)

（5）移交公益用地，保障城市公共利益。為了更加公平地分配地段更新過程中產(chǎn)生的新收益，深圳要求城市更新單元范圍內(nèi)的土地在拆除整理后，應(yīng)移交一定比例的公益用地給政府用于建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施。移交的公益用地面積應(yīng)大于3000m2，不小于拆除重建范圍用地面積的 15%（圖 12）。

圖 12  深圳市城市更新單元的用地分配

4  三地城市更新制度建設(shè)的新現(xiàn)象和趨勢(shì)

 近期，廣州、深圳、上海三地的城市更新出現(xiàn)了一系列新趨勢(shì)和新現(xiàn)象，表征出城市更新制度建設(shè)的未來風(fēng)向：

（1）廣州成立城市更新局后，針對(duì)前期改造過程中出現(xiàn)的問題，開始著力探索“微改造”模式，強(qiáng)調(diào)多元主體參與、改造方式創(chuàng)新，以有效提高改造的綜合效益。

（2）深圳著力施行“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”，針對(duì)各行政區(qū)、各街道、各項(xiàng)目的政策變化頻率和規(guī)定細(xì)分程度日益增加。

（3）上海在城市更新實(shí)施辦法頒布后，開展了多種方式的城市更新試點(diǎn)工作。

5 三地城市更新制度建設(shè)的新問題與新挑戰(zhàn)

值得注意的是，三地在開展城市更新實(shí)踐過程中也不斷產(chǎn)生新的問題和挑戰(zhàn)，對(duì)下一階段的更新制度建設(shè)提出了更高的要求和改進(jìn)目標(biāo)，需要各地政府通過不斷深化、完善制度創(chuàng)新進(jìn)程來給予解答：

（1）城市更新項(xiàng)目流程比普通的建設(shè)項(xiàng)目多出六個(gè)環(huán)節(jié)，而這些環(huán)節(jié)基本都需要經(jīng)過更新局審批，這會(huì)大大增加城市更新的成本。

（2）市場(chǎng)主導(dǎo)下的深圳城市更新制度常常面臨著開發(fā)主體“挑肥揀瘦”，無利潤(rùn)、低利潤(rùn)項(xiàng)目“無人問津”的現(xiàn)實(shí)困境，使得實(shí)施項(xiàng)目無法確保城市更新整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（3）上海要求在城市更新的各個(gè)階段開展公眾參與，提高社區(qū)居民自治的能力，但是實(shí)際運(yùn)行中仍然存在較大的難度。