從2009年到現(xiàn)在，廣州城市更新從核心要義上經(jīng)歷了兩個明確的變化階段。早期完全是市場開放，鼓勵開發(fā)商主導(dǎo)更新城市環(huán)境，開發(fā)商從中得到了很多盈利，特別是在舊廠和舊村的改造上。而舊城改造因為拆遷比較難，盈利也比較缺乏保障，是開發(fā)商不太愿意去觸碰的。當(dāng)政府意識到主要的利益在更新過程中流失的時候，發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)'三舊'改造》（20號文件），政策風(fēng)向變成了政府管控為主，提出對土地'應(yīng)儲盡儲'，由政府來進(jìn)行更新主導(dǎo)。

另一個促使政府在整個更新過程中做出這種角色轉(zhuǎn)變的原因，就是如果完全交由市場來左右和選擇在哪里做更新，難免是挑肥揀瘦，顧了局部不顧整體。所以當(dāng)政府把這個主導(dǎo)權(quán)從市場手中接過來，會起到不一樣的統(tǒng)籌作用。這就是為什么從開放市場到強(qiáng)化政府管控，廣州在堅持這樣一個思路。

廣州“三舊”用地分類分布圖

機(jī)構(gòu)設(shè)置上，廣州在之前“三舊”改造工作辦公室的基礎(chǔ)上，成立了我國第一個城市更新局。

廣東的“三舊”改造最初是國土部門協(xié)作推行的，廣州城市更新局成立以后和已有的規(guī)劃國土等部門是什么關(guān)系？它們的職責(zé)怎么界定？部門之間工作如何對接？這是復(fù)雜的問題，到現(xiàn)在也不是非常明確。但是不管怎么說，廣州市在這方面創(chuàng)先邁出了第一步，更新局對屬于“三舊”范圍內(nèi)的工作內(nèi)容，已經(jīng)有相應(yīng)的規(guī)定和管控約束來界定事權(quán)。

更新管理辦法和機(jī)構(gòu)設(shè)置的變化，對規(guī)劃編制體系也提出了新的要求，因此廣州對應(yīng)提出“1+3+N”的規(guī)劃編制體系。1是指整體的“三舊”改造規(guī)劃綱要，或是城市總體層面的更新規(guī)劃，3是指舊廠、舊城、舊村各自制定相應(yīng)的規(guī)劃要求和控制措施，N是指具體的“三舊”更新地塊的改造方案或規(guī)劃控制導(dǎo)則，因為要實施更新項目，則需針對具體的地塊制定出更新方案，形成管控要求，然后通過規(guī)劃建設(shè)的審批程序來加以落實。

廣州的城市更新制度建設(shè)中有幾個有啟發(fā)的創(chuàng)新點：

? 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查。與其他城市相比廣州做的相對較早和較全，要求各主體負(fù)責(zé)的策劃案對存量用地的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查誤差不能超過5%，否則如果沒有正當(dāng)充分的理由，要被追責(zé)。雖然不知道實際執(zhí)行過程中是不是嚴(yán)格成這樣，但是從規(guī)定可以看出，規(guī)劃在做事之前，要充分摸底、盤查土地、分析需求，這是工作的基礎(chǔ)。

? 專家論證制度。城市更新部門組織設(shè)立城市更新專家?guī)?，決定哪些項目進(jìn)行和如何落實更新。這種決策總體上看還是偏向精英主導(dǎo)、政府導(dǎo)向，但強(qiáng)化了專家論證的重要地位和過程。

? 讓社會參與，提出了公共咨詢委員會機(jī)制。舊城更新過程中市民常常有各自的強(qiáng)烈訴求，這其中的一些矛盾是非常難調(diào)和的，所以可以成立公共咨詢委員和政府等直接對話。

? 村民理事會制度。對于舊村莊的更新改造，村集體可以成立村民理事會來處理更新相關(guān)的事宜。

廣州實施辦法是審批管控。具體路徑就是在“1+3+N”的體系下，編制年度計劃，提出各年要完成哪些項目和任務(wù)；然后這些項目和任務(wù)出臺對應(yīng)的實施方案；方案按照程序進(jìn)行審批和審查，最后落實到用地與建設(shè)上?？梢?，總體流程是一個有序的管控進(jìn)程。

深圳和廣州有明顯的區(qū)別，深圳是政府引導(dǎo)、市場運作，也就是政府當(dāng)好“守門員”，然后讓市場來進(jìn)行經(jīng)營。深圳有這樣的信心是因為有很好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，相信這些市場行動來了之后，不會只是為了通過開發(fā)房地產(chǎn)更新贏得利益的短視行為。更新帶來的各種企業(yè)的業(yè)態(tài)都會給城市帶來更多的稅收收入，而不只是土地買賣帶來的收入。或許就是這種信心，讓深圳和廣州采用了不一樣的方式。

深圳對城市更新類型的劃分和廣州思路不一樣，不是按照城、村、廠，而是按照改造的力度進(jìn)行劃分：

? 綜合整治，顯然需要很大的長時期的改造投入，很多是政府的公共投入，以公益為主。

? 功能改變，當(dāng)從一個制造工廠變成商業(yè)或者是住宅、辦公等，這種用途的改變都會帶來利益的產(chǎn)生。

? 拆除重建，實際上，近些年來發(fā)生的項目大部分都聚集在拆除重建領(lǐng)域，因為它是短期獲得效益最大最快的領(lǐng)域。

這是深圳關(guān)于城市更新法制和法規(guī)體系的基本情況。目前他們在編制深圳市的城市更新條例。在政策層次，頒布了《深圳市城市更新辦法》和配套的《深圳市城市更新辦法實施細(xì)則》。在管理層次上，包括怎么樣清理土地，怎么去和市民溝通等等。從操作指引層次和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)層次可以看出，深圳對于城市更新的引導(dǎo)，除了規(guī)劃技術(shù)方面之外，對政府怎么操作城市更新進(jìn)程，同利益方的溢價分成、談判等都有相應(yīng)的規(guī)定，在這個明確的框架下去工作就比較清晰簡單。相對完善的法規(guī)政策體系是為什么深圳政府可以做好守門員的原因，有很多的制度幫助政府防止負(fù)面情況的發(fā)生。

深圳規(guī)劃國土委員會下面設(shè)置了一個城市更新的辦公室，最近有消息說深圳成立了城市更新局，現(xiàn)在進(jìn)展怎么樣我不太清楚，可能還是雛形階段。

這是深圳城市更新機(jī)構(gòu)設(shè)置的情況，可以看到城市更新辦公室要和市級政府管理部門配合，也要和區(qū)政府進(jìn)行土地儲備和項目實施上的對接。因為城市更新項目的實施，包括在廣州，項目實施的權(quán)力多數(shù)還在區(qū)這一級層面，而市政府層面會做一個總體的管控。

深圳的城市更新除了整體引導(dǎo)，還提出了城市更新單元的做法，明確了城市更新單元的具體運作方式。這個方式目前在上海、廣州等很多地方都有借鑒，影響還是很大的?？梢哉f，深圳城市更新管控的主要手段就是城市更新單元，實施的辦法還是沒有離開審批管控的路子。

這里展示的是深圳城市更新規(guī)劃針對法定體系進(jìn)行的一些對接變革。常規(guī)的城市規(guī)劃是從總規(guī)到分區(qū)規(guī)劃，再到法定圖則。深圳城市更新在對接總規(guī)層面上會做城市更新專項規(guī)劃，有些專項規(guī)劃會分解為各區(qū)的專項規(guī)劃，在往下的實施工具就是城市更新單元。城市更新單元就像在法定圖則體系中增加了一個插件，只要是劃定為城市更新單元的地塊建設(shè)，可以按照更新單元的相應(yīng)規(guī)定和體系下走，從而成為法定圖則的一個組成部分。和廣州相比，深圳的管理工具相對簡單，結(jié)構(gòu)也是清晰的。

因此，在深圳總體城市更新控制的大盤子下，如果想讓更新項目按照程序走，首先要被政府確認(rèn)為城市更新單元。這里涉及到更新單元的在申請條件方面的很多規(guī)定，比如，雖然不同主體都可以來申請，但是要地塊內(nèi)三分之二的業(yè)主同意才有條件成為城市更新單元等——這類條款可以確保更新單元在實施和操作上有很強(qiáng)的可行性。如果是開發(fā)商想對某個地塊進(jìn)行更新，那開發(fā)商則需要先和業(yè)主溝通，把前期的工作做好，然后再去申請更新單元。在更新單元中，不是說所有的用地都可以作為盈利的建設(shè)用地，可能有部分地要成為公益性用地，有部分地是公共設(shè)施配套用地等。這里列的內(nèi)容是關(guān)于深圳城市更新單元的編制內(nèi)容，包括設(shè)施配套、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、更新目標(biāo)和方式等多方面要求。

城市更新的總目標(biāo)就是要減量提質(zhì)，提質(zhì)包括服務(wù)設(shè)施完善、功能完善、產(chǎn)業(yè)提升等等，這些在城市更新中都是需要明確的。城市更新的方式、質(zhì)量控制的途徑、城市建設(shè)的指引等，都通過明確的程序體系來推動和保障項目實施。

以綜合整治類項目來看，這里展示的是它的多主體申報和建設(shè)途徑。可以是地方政府申報做相關(guān)的更新工作，也可以是住在這里的直接利益相關(guān)人，或者類似開發(fā)商的其他第三方利益相關(guān)人，等等。項目批準(zhǔn)確立以后，通過報備實施就可以按照程序開工落地。

上海跟深圳、廣州不一樣，在核心政策導(dǎo)向上，《上海市城市更新辦法》提出“政府引導(dǎo)、雙向并舉”，意思是政府做一個領(lǐng)頭羊，市場和政府的力量同樣重要。廣州偏政府，深圳偏市場，而上海力求把二者合在一起。上海規(guī)劃國土合并后，下面有一個專門執(zhí)行城市更新的領(lǐng)導(dǎo)辦公室，目前也有走向更新局的趨向。

上海城市更新核心政策和更新機(jī)構(gòu)

上海城市更新實施方法和深圳有點一脈相承，也使用城市更新單元，將現(xiàn)狀情況較差、民生需求迫切、近期有條件實施建設(shè)的地區(qū)劃為更新單元。上海城市更新單元實施有一些特殊的地方，就是它通過區(qū)域評估來確定更新單元，這和深圳的多主體申報有一些區(qū)別。同時上海也制定了實施計劃，推行了全生命周期管理等等。

對上海城市更新實施路徑，非常值得討論的就是關(guān)于城市更新單元跟控規(guī)調(diào)整之間的關(guān)系。從廣州和深圳的情況來看，實施城市更新的一些建設(shè)行為和傳統(tǒng)規(guī)劃體系存在有沖突和銜接的問題，但基本在正常實施中。上海城市更新單元的建設(shè)基本都涉及到控規(guī)的調(diào)整，只有把控規(guī)調(diào)整好了，更新方案法定化了，再進(jìn)入下一步。目前來看這個周期可能過于長，所以就調(diào)規(guī)來看，城市更新項目的推進(jìn)還是要付出相當(dāng)大的時間和人力成本，有時候開發(fā)商感覺等待不起。

現(xiàn)有的城市更新體系和老的城市規(guī)劃法律體系之間的銜接，從這個案例當(dāng)中就可以看出糾結(jié)的點可能在哪。從這個示意圖可以看到，基本上更新的工作流程包括：基礎(chǔ)資料的準(zhǔn)備，通過區(qū)域來評定更新單元以及其他清單要素，確定更新項目和主體，編制意向性方案，再往下實施。

上海雖然城市更新辦法頒布并不久，但是相關(guān)制度探新存在有很多閃光點，比如上海推行的微改造和社區(qū)規(guī)劃師理念等。上海在落實城市更新管理辦法遇到很多困難的時候，開始尋找一些乘風(fēng)破浪的途徑。目前，上海很好地找了'示范'和'試點'的先行方法，在實驗性項目的實施過程中發(fā)現(xiàn)問題和積累解決經(jīng)驗。去年以來，上海逐步推出了城市更新的四大行動計劃，包括共享社區(qū)、創(chuàng)新園區(qū)、魅力風(fēng)貌和休閑網(wǎng)絡(luò)等。圍繞各行動方向和各更新目標(biāo)，上海鎖定了一些重要的實驗探索項目，比如大家知道的'12+X'示范項目體系等。

來源：上海規(guī)土

在價值導(dǎo)向上，上海的提法和做法有獨到之處：“規(guī)劃引領(lǐng)”確定了政府在城市更新中依然有很強(qiáng)的作用，比起市場來政府的分量應(yīng)該還是很重。再有“公共優(yōu)先”，在城市更新領(lǐng)域中，提供更多的公共服務(wù)設(shè)施等公益性活動是可以得到獎勵的，如容積率獎勵——很多其他城市在這方面走的不如上海超前。此外，上海推行“多方參與”和“共建共享”，這種激勵機(jī)制也會幫助更多社會角色投入更新工作，有利于更新項目的共識達(dá)成和項目落地等，上海提出的社區(qū)規(guī)劃師等概念在北京等地也在探索。

這里的兩個清單，是想要講一下上海的“公共要素優(yōu)先”的一些激勵機(jī)制和處理方法。例如，從清單可以看出，提供什么樣的開放空間可以得到多少的容積率回報。目前來看獎勵的門類還相對比較少，同時對獎勵的幅度有相應(yīng)的管控。

從容積率角度來說，很多更新看似在做存量或減量規(guī)劃，其實是減量上的'增量'——也就是通過增加容積率的手段，產(chǎn)生更多的利益來平衡成本，從而推進(jìn)方案實施。所以，容量變化不得不說是現(xiàn)在大量城市更新得以實現(xiàn)的'支柱性'力量。如果離開了這個，我們不能想象城市更新能推進(jìn)到什么程度，是不是會難以為繼？當(dāng)然我們也會有一些新的應(yīng)對方法，比如前面說的上海，如果提供一些額外的公共好處，政府會給你一些合理的容積率獎勵，或者要求你提供保障性住房等。

功能變更也會帶來利益的變化，用途/功能與容積率也有一定的相關(guān)性。土地性質(zhì)變了以后，業(yè)主通常會獲得更多的收益，因此涉及到要向政府補交地價等活動。特別地，在目前工業(yè)用地的更新過程中，功能轉(zhuǎn)變的限制可以說是特別大的一個困境和門檻。比如北京798，其實從法定意義上來看都是一些不合規(guī)則的非正式更新行為。原來這里是制造業(yè)用地，但是現(xiàn)在新的文創(chuàng)業(yè)態(tài)做的都不是制造，如果去改控規(guī)調(diào)用地性質(zhì)——這顯然無法預(yù)測和應(yīng)對文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求和特征。因此目前類似的工業(yè)遺產(chǎn)利用，很多都是在這種非正式的方式下開展和存活的。

好在，現(xiàn)在也有一些創(chuàng)新的制度方式涌現(xiàn)，比如'放寬用地的功能兼容性'，如果規(guī)定住宅用地有30%可以自由做辦公、商業(yè)或是其他開發(fā)，這樣不用走法定調(diào)規(guī)程序就可以實現(xiàn)很多事情。再有就是'彈性用地'，如果在用地性質(zhì)轉(zhuǎn)化方面規(guī)定，辦公和商業(yè)用地的性質(zhì)是可以相互轉(zhuǎn)化的，那么也不需要調(diào)規(guī)，業(yè)主就可以在發(fā)現(xiàn)辦公做不下去的情況下，直接改商業(yè)或商住等。這可以很大限度的降低用地性質(zhì)調(diào)整的復(fù)雜度和程序難度，減少不必要的性質(zhì)調(diào)控。

當(dāng)前，為什么需要出臺存量用地盤活方面的那么多政策，其實是和利益等息息相關(guān)。在我國目前的用地管理體系下，只要規(guī)劃變更土地功能就意味著，這塊地就好似變成了一塊新地，要開發(fā)就必須上市招拍掛。那么，一個老的工廠用地業(yè)主，可能他其實很想更新用地，改作其他性質(zhì)開發(fā)，但實際上他常常不會這樣去做——因為一旦變成非工業(yè)用地以后，自己的地就要去招拍掛。他可能沒有那么多錢，拍不回自己的地，所以寧愿不更新。

產(chǎn)權(quán)首先是分割和流轉(zhuǎn)的問題。例如，特別大一片老的工廠用地怎么更新，產(chǎn)權(quán)可以切割嗎？如果切割的太多太碎，將來又怎么整合？分也不行，合也不行——現(xiàn)在上海就不怎么允許工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)的切割。另外，新的一個相關(guān)話題是'物業(yè)自持'。更新中，如果完全不要求物業(yè)自持，業(yè)主拿了這塊地，蓋了房子以后就開始出售或者出租，原來的很多承諾都會落空。現(xiàn)在上海有一些商業(yè)辦公用地自持比例要求達(dá)到60%，是相當(dāng)高的。目前一些工業(yè)用地的產(chǎn)權(quán)改革還包括變賣為租，減少用地出讓年限等。原來工業(yè)用地使用權(quán)一出讓就是50年，目前想減到10年到15年甚至更短。