來源：小木魚吧，作者：一只小木魚

地方政府專項債券作為國家的一項政策工具，在謀劃這類項目的時候，必須清晰理解這個政策工具出臺的背景和戰(zhàn)略考慮，這樣才能提高項目謀劃的精準(zhǔn)性和有效性。

謀劃項目，第一層面要解決認(rèn)識的問題，第二層面再去解決執(zhí)行的問題，明確投向領(lǐng)域、項目類型、規(guī)范要求以及風(fēng)險防控。在認(rèn)識層面我們需要知道：地方政府專項債，首先是個“債”，是要還的；其次，這個債是需要政府還的，不僅要確定項目的公益屬性，還要確定項目的還款來源和還款能力，最重要的一點要確定項目的可能產(chǎn)生的債務(wù)風(fēng)險防控措施。在執(zhí)行層面我們需要知道：地方政府專項債券誰來謀劃，怎么謀劃，謀劃的主要實施路徑和謀劃到什么程度。

一、地方政府專項債券的“成長歷程”

地方政府專項債券（以下簡稱“專項債”），自2015年發(fā)行以來，主要經(jīng)歷了以下兩個階段。

第一階段2015—2017年：這一階段專項債的類型主要為置換專項債和新增專項債，以置換專項債為主。這一階段專項債的主要特點是：項目類型單一，發(fā)債期限較短。新增債基本都是土地儲備專項債，期限為3年或者5年。從2018年開始，這一階段發(fā)行的專項債逐步進(jìn)入償付階段。

第二階段2018年至今：這一階段專項債的類型主要為新增專項債、置換專項債和再融資專項債，以新增專項債為主。隨著原有債務(wù)基本在2018年置換完成，置換債基本結(jié)束，所以近兩年新增債都保持了較大規(guī)模的增長。同時隨著2015年發(fā)行的部分專項債進(jìn)入了償付期，所以在2018年首次提出了再融資債券這一概念。這一階段專項債的主要特點是：隨著項目收益專項債的不斷探索和試點，專項債的項目類型越來越廣泛，從土地儲備、棚戶區(qū)改造、收費公路，擴(kuò)大到能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈物流基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。總體來看，雖然2019年國家安排了2.15萬億專項債的發(fā)行，但是基建投資增速一直在低位徘徊，據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2019年全年基建投資增速僅為3.8%，今年1—2月受疫情影響基建投資增速降至—23.4%，同比下降30.3%。分析原因發(fā)現(xiàn)，2019年專項債大部分用于棚改、土儲兩大領(lǐng)域，未形成有效投資，其中棚改專項債發(fā)行規(guī)模為7024億，土地儲備專項債發(fā)行規(guī)模6765億，二者合計發(fā)行13789億，占同期專項債發(fā)行規(guī)模的65%。因此，2020年專項債明確專項債不能用于棚改、土儲和產(chǎn)業(yè)類項目。隨著2019年專項債發(fā)行結(jié)束，2020年的專項債提前批次開始密集發(fā)行，專項債呈現(xiàn)出新的特點：

一是支持領(lǐng)域越來越多。從2019年9月4日的國常會、2020年3月30日的國常會以及近期的中央政治局會議精神，對專項債支持的領(lǐng)域進(jìn)一步拓寬，在原規(guī)定7大領(lǐng)域的基礎(chǔ)上增加國家重大戰(zhàn)略項目、公共醫(yī)療衛(wèi)生、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和新型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域等領(lǐng)域。

二是發(fā)行期限越來越長。發(fā)行期限從原來3年、5年，逐步擴(kuò)大到10年、15年、20年，可以有效緩解地方政府的償債壓力，減少發(fā)行成本、資金閑置成本，吸引更多市場化的投資主體。

三是投向越來越精準(zhǔn)。專項債投向更細(xì)化更精準(zhǔn)，既有基本保障，又有提質(zhì)增效，更加專注于帶動有效投資，更加關(guān)注5G網(wǎng)絡(luò)、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

四是作為資本金的占比越來越高。專項債券資金用于項目資本金的規(guī)模占比由原來的20%提高至25%，項目范圍包括鐵路、收費公路、城市停車場、天然氣管網(wǎng)和儲氣設(shè)施等10大行業(yè)。

二、如何更好的謀劃專項債項目

（一）誰來謀劃

統(tǒng)籌發(fā)揮發(fā)展改革部門、財政部門及相關(guān)部門各自職能，在遵循有關(guān)投資管理和財政管理法律法規(guī)的前提下，共同做好專項債項目儲備、申報、調(diào)度、監(jiān)管、績效管理等工作。發(fā)展改革部門要發(fā)揮在項目策劃和管理方面的優(yōu)勢，牽頭抓總，做好政策解讀和申報指導(dǎo)。同時，堅持專業(yè)的人干專業(yè)的事，強化行業(yè)主管部門的主體責(zé)任，充分調(diào)動各行業(yè)主管部門的積極性，編制好專項債項目的可行性研究報告和環(huán)評影響評價等專項報告，落實好規(guī)劃、用地、用能等要素保障。

（二）怎么謀劃

一是專班作戰(zhàn)。發(fā)展改革和財政部門、行業(yè)主管部門、咨詢機(jī)構(gòu)，三方力量擰成一股繩，形成工作專班，扁平化作戰(zhàn)，現(xiàn)場辦公，有效銜接。專班必須專業(yè)，發(fā)展改革和財政部門體現(xiàn)在把控政策的專業(yè)上，行業(yè)主管部門體現(xiàn)在深耕行業(yè)的專業(yè)上，咨詢機(jī)構(gòu)體現(xiàn)在策劃包裝提升項目質(zhì)量的專業(yè)上。

二是精準(zhǔn)謀劃。按照專項債支持的領(lǐng)域，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，在立項之前就要著重考慮資金籌措中專項債對項目的各種要求，尤其是結(jié)合預(yù)算內(nèi)投資的地方配套部分，有收益的項目爭取專項債解決。

三是咨詢機(jī)構(gòu)早參與。建立引入高水平咨詢機(jī)構(gòu)聯(lián)合會戰(zhàn)模式，提早介入對項目策劃、融資方案、風(fēng)險管理、可持續(xù)發(fā)展等方面，提供包括決策、準(zhǔn)備、實施、運營在內(nèi)的全過程咨詢服務(wù)，幫助謀劃和策劃生成一批次符合國家投向、符合申報要求、符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、符合地方實際的高質(zhì)量的專項債項目。

四是金融機(jī)構(gòu)早參與。中央明確金融機(jī)構(gòu)可以對符合要求的專項債項目進(jìn)行配套融資，這對項目的要求就比較高，項目的未來基金性收益、專項收入和經(jīng)營性收入等必須滿足還債和還貸的要求?？梢砸龑?dǎo)金融機(jī)構(gòu)提前介入專項債項目策劃，靈活運用信貸產(chǎn)品，結(jié)合實際提供量身定制的金融服務(wù)。

（三）謀劃的實施路徑

以城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造為例。 根據(jù)住建部副部長黃艷歸納，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的具體建設(shè)內(nèi)容可以分為基本設(shè)施保障、配套設(shè)施提升和公共服務(wù)完善三種類型。

一是?；镜幕A(chǔ)設(shè)施。基礎(chǔ)設(shè)施是老舊小區(qū)里和居民生活直接關(guān)系的水、電、氣、路等市政基礎(chǔ)設(shè)施的維修完善，以及對老舊小區(qū)生存環(huán)境造成影響的垃圾、生活污水的處理和加裝電梯等。這些基礎(chǔ)設(shè)施改造后的收入主要包括供水、供電、供氣、垃圾處理等收入，以及加裝電梯后可產(chǎn)生的廣告收入。

二是有提升的配套設(shè)施。配套設(shè)施是指在基礎(chǔ)設(shè)施保障的前提下，在改造中建設(shè)一些提升類的公共停車場、活動室、物業(yè)用房等配套設(shè)施，通過這些設(shè)施的改造實現(xiàn)小區(qū)居住環(huán)境的改善。這些配套設(shè)施改造后的收入主要包括停車場的停車費、活動室的場地或設(shè)備使用費等。

三是要完善的公共服務(wù)。公共服務(wù)是在前兩者的基礎(chǔ)上進(jìn)一步改善居住條件，包括建設(shè)完善社區(qū)的養(yǎng)老、撫幼、醫(yī)療、助餐、快遞、便利店等設(shè)施。這些公共服務(wù)完善后的收入主要包括通過引入相關(guān)經(jīng)營主體后獲取的租賃收入等。

（四）謀劃到什么程度

一是解決專線債項目內(nèi)部性的問題。就是解決項目是合法項目的問題，項目相關(guān)的選址規(guī)劃、用地、用能、環(huán)評、水土保持、審核備等手續(xù)要辦理完成。

二是解決項目外部性的問題。就是解決項目是成熟項目的問題，與項目相關(guān)的征地拆遷、市政配套、水電接入等項目實施必備條件要基本辦理完成。

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