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左眼監(jiān)管安全，右眼監(jiān)管服務 自上個世紀末開始，放松管制便成了金融監(jiān)管的主旋律。然而幾十年下來，放松管制不僅沒有淡化金融監(jiān)管，反而使全球各國都前所未有地關注金融監(jiān)管。在全球經濟金融加速一體化的進程中，如何以放松管制的理念，監(jiān)管好以經營風險來提供服務并實現(xiàn)自身營利的金融業(yè)，已不再是一系列標準和工具層面的操作問題，而是全球金融體系與各國金融制度層面的哲學命題。全球金融監(jiān)管模式的演變，就是最充分的體現(xiàn)。 全球監(jiān)管模式的演變，大方向有雙層內涵： 第一層：從分業(yè)監(jiān)管到統(tǒng)一監(jiān)管。但從實踐來看，分業(yè)和統(tǒng)一不過是形式，真正的內容演變分為兩步：首先，從機構監(jiān)管到功能監(jiān)管，即從對不同金融機構的塊狀監(jiān)管到對不同金融機構相同業(yè)務的條狀監(jiān)管。接著，近兩年開始出現(xiàn)從功能監(jiān)管到目標監(jiān)管，即從對業(yè)務標準和業(yè)務流程的操作性監(jiān)管轉變?yōu)閷洜I結果的目標性監(jiān)管；而且，監(jiān)管的目標看上去更加宏觀，卻直逼金融業(yè)的命門—監(jiān)控風險的同時監(jiān)控服務質量。在本組案例中可以發(fā)現(xiàn)一個有趣的現(xiàn)象，即無論是分業(yè)陣營還是統(tǒng)一王國，都在按照各自的速度、從不同的起點邁著這兩大步。 第二層：從政府監(jiān)管到監(jiān)管市場化。以往，監(jiān)管與政府監(jiān)管幾乎可以看作是同義詞，而如今，市場監(jiān)管正在協(xié)助并部分取代政府監(jiān)管。推進監(jiān)管市場化的背景有二：首先，隨著經濟金融全球一體化加速，金融業(yè)不僅出現(xiàn)了跨市場的混業(yè)，而且出現(xiàn)了跨國界的市場融合，原來由一國政府對本國金融業(yè)實施的監(jiān)管，變得越來越困難。其次，金融市場的混業(yè)經營與跨國融合不可避免地會加大潛在風險，這勢必在增加監(jiān)管難度的同時加大監(jiān)管成本。這些成本并非是政府提供，而是“羊毛出在羊身上”，最終還是由金融企業(yè)承擔。 當前， 面對泛全球的金融混業(yè)，各國金融監(jiān)管都在面臨監(jiān)管可操作性和監(jiān)管效率這兩座大山。或許，只有借助市場化監(jiān)管才能搬走這兩座大山。因為當依靠政府的監(jiān)管成本高到難以實施監(jiān)管時，就等于沒有監(jiān)管，這對混業(yè)且泛全球的金融市場發(fā)展來說，后果是可怕的。 關于統(tǒng)一監(jiān)管的形式，業(yè)界至今爭論不休，但有一點不難達成共識，即今后的統(tǒng)一監(jiān)管過程一定是同時監(jiān)控風險和服務質量的目標監(jiān)管過程，這也是今后政府最具操作性的監(jiān)管模式。 在世界銀行專家Michael Taylor看來，金融監(jiān)管有三個核心目標：金融系統(tǒng)穩(wěn)定；金融機構安全穩(wěn)定；保護消費者，特別是金融知識較少的零售消費者。而與這三個目標相吻合的是兩種類型的監(jiān)管：關注于會對經濟產生重大影響的機構的審慎監(jiān)管（prudentialregulation），以及確保金融機構在為其客戶提供服務時遵守一定標準的商業(yè)行為規(guī)范監(jiān)管（conductof-business）。這便是當前最前衛(wèi)的左眼監(jiān)管安全、右眼監(jiān)管服務的“雙峰模型”。 目前，國際上最接近“雙峰模型”的金融監(jiān)管是澳大利亞和荷蘭。澳大利亞已成立了兩個跨部門的監(jiān)管機構：針對金融領域系統(tǒng)性風險進行審慎監(jiān)管的“金融穩(wěn)定委員會”（FinancialStability Commission） 和針對金融機構商業(yè)行為規(guī)范進行監(jiān)管的“消費者保護委員會”（ConsumerProtection Commission）。 澳大利亞： 以目標監(jiān)管為基礎 Australia： Based on the Objectives 并非由于危機或者失敗，而是要金融更加自由化和現(xiàn)代化—在提供高質量服務的同時具有高效率。澳大利亞的金融監(jiān)管改革是系統(tǒng)的、有計劃的和互動的。改革并不是由于危機或者失敗，而部分是由于政策制定者希望金融更加自由化??更加現(xiàn)代化，從而增強其效率和國際競爭力。澳大利亞的改革以“回歸根本”而聞名，主要是努力為金融法規(guī)建立清晰的概念基礎。改革的結果并不是實現(xiàn)全方位的大監(jiān)管，而是建立一個以目標為基礎的體系。 改革開始于1996 年6 月，當時政府發(fā)起了金融體系調查，由一個5 人委員會對金融體系進行全面核查，調查的要求是檢查早期對于金融違規(guī)行為所采取措施的實際效果，從而確定驅動金融體系改革的主要力量，并提出對于法規(guī)安排的改進從而保證實現(xiàn)一個有效率的、快速反應的、有競爭力的和彈性的金融體系，以確保更好的經濟發(fā)展和金融的穩(wěn)定、審慎和公平。 委員會于1997 年3 月完成了一份非常詳細的金融報告。報告認為，考慮到金融產品的復雜性和特性，金融部門需要特別的監(jiān)管安排，而不應該像以前那樣由多個部門負責。相反，需要有一個單一的監(jiān)管者對于所有的金融服務機構的商業(yè)行為進行監(jiān)管，跨部門建立一致和綜合的信息批露體制，縮小監(jiān)管真空，同時依據(jù)實際情況彈性地運用不同法規(guī)。該監(jiān)管機構應該兼容澳大利亞證監(jiān)會、保監(jiān)會、養(yǎng)老基金委員會和澳大利亞結算系統(tǒng)委員會保護消費者和保證市場公正的職能。該機構還應該充分利用各種監(jiān)管手段，包括成本績效評估、行業(yè)自律以及合作監(jiān)管。 報告設想以三個基于目標的監(jiān)管機構取代舊有的澳大利亞監(jiān)管機構，新的監(jiān)管機構分別負責消費者保護和市場運行、審慎性監(jiān)管和系統(tǒng)穩(wěn)定，以及支付系統(tǒng)監(jiān)管。這些機構獨立運作，資金來源于向所監(jiān)管行業(yè)收費。為了確保信息共享和有效合作，三家機構應該參與一個傘形的金融監(jiān)管委員會。除了促進監(jiān)管架構的更大靈活性、一致性、有效性、清晰性和可靠性之外，還要促進“更具競爭性，更有效和公平的金融市場”。 組織架構：趨向大型監(jiān)管機構? 1997 年9 月2 號，財政部長Peter Costello 對報告做出官方回應，聲明澳大利亞政府準備實行全面的金融體系改革工程，贊同建立一個由三個機構組成、目標明確的監(jiān)管組織架構。 政府啟動這一改革進程的原因在于，不是簡單地“更加重視監(jiān)管，確保監(jiān)管能以充滿競爭力的中立方式在新興起的市場結構中發(fā)揮作用”，而是使澳大利亞獲得“全球金融體系中的最優(yōu)實踐”。 1998 年，財政部長在國會上提出了12 項法案，其中包括很多必要的法規(guī)變化。這些法案在1998 年7月1 號生效。其中一項法規(guī) 。《澳大利亞 。慎監(jiān)管權利機關法案1998》，建立了跨部門監(jiān)管的澳大利亞審慎監(jiān)管局（Australian Prudential Regulatory Administration，簡稱APRA）。 APRA 的權限范圍主要包括吸收存款機構、保險中介機構、養(yǎng)老金實體委托機構、退休存款賬戶受理機構，以及其他類型的中介組織。 APRA 在政策制定、前線審批和監(jiān)管的相關方面被賦予廣泛的職能。它可以制定審慎標準，對不能遵從這些標準的機構進行指導；如果不服從指導則視為犯罪行為。它的工作進一步延伸到解散經營不善的吸收存款機構； 在這種情況下，它可以使用早期干預權力把經營不善的機構變?yōu)榻洜I良好的機構，它也有權任命管理者和發(fā)起財產清算程序。在執(zhí)行監(jiān)管職能時，APRA 需要在維持金融安全的審慎目標和保證市場的高效性、穩(wěn)定性之間達到平衡。 第二個跨部門監(jiān)管機構是澳大利亞證券投資委員會（AustralianSecurities Investment Commission，簡稱ASIC），它除了擁有其前身在證券監(jiān)管領域的職責以外，還承擔消費者保護和維持市場誠信的職責，但不承擔審慎監(jiān)管職責。關于所有公司和證券相關活動的商業(yè)行為、披露要求、市場行為和解決爭端的職責集中于ASIC 手中，這種安排旨在優(yōu)化相關監(jiān)管規(guī)定，從而實現(xiàn)不同產品和服務之間的競爭中性、透明性和可比性。為使其監(jiān)管決策不會對競爭設置不合理障礙，ASIC 必須與主管競爭的當局，澳大利亞競爭和消費者委員會密切合作。 2001 年又有兩部法規(guī)出臺，旨在統(tǒng)一和優(yōu)化對商業(yè)行為監(jiān)管的法律制度。法規(guī)條款涉及：“金融產品”的一般定義，覆蓋了證券、衍生品、普通險和壽險、養(yǎng)老金、存款賬戶和各種支付方法；包括與金融產品相關的咨詢、營銷和交易在內的所有中介機構的單一審批制度；對此類中介機構設立了統(tǒng)一的行為要求，但對向零售客戶提供服務的中介機構提出更高要求—做出合理的區(qū)分；金融產品信息披露的一致性規(guī)則；金融交易、清算、結算系統(tǒng)的單一核準程序。按照這種方式，澳大利亞形成了金融服務的單一法律框架。 荷蘭： 從分業(yè)到“雙峰” The Netherlands： Path to the Twin Peaks 荷蘭的金融監(jiān)管架構在國際上獨樹一幟。2002 年起，荷蘭遵從澳大利亞的先例，將對金融機構的審慎監(jiān)管同商業(yè)行為規(guī)范監(jiān)管分開，由不同部門負責。但與澳大利亞不同，荷蘭中央銀行（De Nederlandsche Bank NV，荷蘭文簡稱DNB）負責對整個金融部門—銀行、保險、證券等—進行審慎監(jiān)管，而金融市場管理局（Authority for Financial Markets，簡稱AFM）負責整個金融部門的商業(yè)行為規(guī)范監(jiān)管。 消費者保護：跨部門協(xié)調監(jiān)管的動因 20 世紀的最后10 年中，荷蘭金融產業(yè)發(fā)生重大變化。全球化、集團化、銀行、保險和證券業(yè)務間的界限日益模糊、歐盟金融服務單一市場的建立、歐元的誕生、以及政府與公眾對金融市場誠信與消費者保護日益重視，對原有的分業(yè)監(jiān)管體系提出新的挑戰(zhàn)，要求監(jiān)管者對新的發(fā)展態(tài)勢做出反應，并最終改變了荷蘭的金融監(jiān)管架構。 早在1999 年，銀行、保險和證券監(jiān)管當局即成立了一個金融監(jiān)管者委員會（Council for Financial Supervisors）。該委員會并不是一個關于監(jiān)管事宜的決策機構，而是要營造一個正式的論壇，讓監(jiān)管者們就如何加強跨部門監(jiān)管合作進行深層次的探討。 成立之初，委員會議事日程中的重點之一是市場誠信和消費者保護。當時，一方面，越來越多并不具備高深金融知識的投資者進入市場，另一方面，可供選擇的金融產品卻日漸繁復。社會公眾對金融市場可能出現(xiàn)的誠信缺失日漸警覺，使得消費者保護成了金融監(jiān)管的重中之重。當時荷蘭的分業(yè)監(jiān)管機構意識到，需要對金融產品提供者提供信息的質量做出規(guī)范。 跨部門監(jiān)管協(xié)調的最初成果之一是，2002 年7 月1 日，銀行、保險和證券監(jiān)管機構共同要求，金融機構在推出和銷售復合型金融產品時，必須附有一分標準格式的《金融信息手冊》（FinancialInformation Leaflet），詳細描述該產品的關鍵特征，包括風險特征。 雙峰模式的建立與演變 2002 年，荷蘭金融監(jiān)管的制度架構發(fā)生重大轉變，原來的分業(yè)監(jiān)管模式被取代。新的監(jiān)管模式按金融監(jiān)管的主要目標，即系統(tǒng)性穩(wěn)定、審慎監(jiān)管和商業(yè)行為規(guī)范監(jiān)管，進行跨金融部門監(jiān)管。在新的監(jiān)管框架下，荷蘭央行除承擔系統(tǒng)性穩(wěn)定和最后貸款人職責外，保留了對銀行進行審慎監(jiān)管的職責，養(yǎng)老金和保險管理局（Pension and InsuranceSupervision Authority，荷蘭文簡稱PVK）繼續(xù)負責對保險公司和養(yǎng)老基金的審慎監(jiān)管，而金融市場管理局（AFM），作為原證券監(jiān)管機構（荷蘭文簡稱STE）的繼承者，則負責對所有金融市場和金融企業(yè)—包括銀行和保險公司—進行商業(yè)行為規(guī)范監(jiān)管。 3 家機構簽訂了一份協(xié)議，于2002 年9 月生效。協(xié)議對3 家監(jiān)管機構的協(xié)作做出了進一步規(guī)范。在協(xié)議框架下，央行和PVK 共同負責向銀行和保險公司頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照，而AFM 繼續(xù)負責向證券企業(yè)頒發(fā)執(zhí)照。 這里需要說明的是，荷蘭沒有遵循其他國家的先例將審慎監(jiān)管從央行徹底分離出來。這一方面是因為荷蘭在近、現(xiàn)代未曾經歷過重大金融危機，為此央行作為金融監(jiān)管者在社會和民眾中享有崇高聲譽，另一方面，鑒于荷蘭是歐元區(qū)成員國，原荷蘭央行的貨幣政策職能已有相當一部分讓渡給了歐洲中央銀行（ECB），因此有足夠的資源履行審慎監(jiān)管職能。 從分業(yè)監(jiān)管到目標監(jiān)管的轉變，也給監(jiān)管成本的負擔方式帶來變化。在過去的分業(yè)監(jiān)管模式下，銀行監(jiān)管的成本由納稅人負擔，央行不向被監(jiān)管銀行收取費用，而保險和證券監(jiān)管成本則主要由被監(jiān)管企業(yè)負擔。分業(yè)監(jiān)管體系被跨行業(yè)目標監(jiān)管體系取代后，應由誰負擔監(jiān)管成本的問題引起了爭議。最后的解決方式是，從2004 年起，銀行在接受監(jiān)管時也要繳納費用，但仍有部分審慎監(jiān)管成本繼續(xù)由納稅人負擔。這背后的道理在于，穩(wěn)健的金融系統(tǒng)對經濟的整體穩(wěn)定與增長至關重要，因此納稅人負擔一部分監(jiān)管成本合情合理。 到2004 年，荷蘭的金融監(jiān)管架構再次發(fā)生變化。荷蘭央行同PVK 合并為一個審慎監(jiān)管機構，合并后的機構冠以央行之名，至此，荷蘭的金融監(jiān)管架構無論是從職責上還是組織結構上，均呈現(xiàn)典型的雙峰模式。原有的金融監(jiān)管者委員會已完成其使命，不復存在。 這里需要強調的是，盡管審慎監(jiān)管和商業(yè)行為規(guī)范監(jiān)管在制度和機構上是分開的，但兩個機構間的協(xié)調與合作依然至關重要，因為很多監(jiān)管事項，如金融誠信問題，跨越審慎和商業(yè)行為規(guī)范兩個維度。為此，兩個監(jiān)管機構，央行和AFM 之間依然有一個正式協(xié)議，規(guī)范雙方的協(xié)調合作。 |
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