文 |《財經》記者 王麗娜

編輯 | 朱弢

3月12日，國務院發(fā)布《關于授權和委托用地審批權的決定》（下稱《決定》），明確省級政府更大的用地自主權。

《決定》稱，將國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項授權各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。

《決定》還提出，試點將永久基本農田轉為建設用地和國務院批準土地征收審批事項委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。8個首批試點省份分別是北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶，試點期限1年。

中國自然資源經濟研究院副研究員強海洋對《財經》記者表示，此舉將賦予地方更大的自主權，讓地方優(yōu)化土地資源配置，釋放地方發(fā)展的主動性、能動性，更好助力地方發(fā)展。增強用地主體、項目主體等對政府相關政策預期的穩(wěn)定性，尤其在當前新冠肺炎沖擊下，“更有政策疊加性的影響”。

這將對地方經濟產生深遠影響，貴州省湄潭縣農村改革試驗區(qū)辦公室主任陶通艾認為，這對地方招商引資、提高投資者的投資信息將有利好。

同時，公眾關心，這一政策能否有效增加各地的土地供應，進而有利于地價平抑以及相應的房價保持平穩(wěn)。

 對此，多位受訪者表示，用地審批權下放，主要是行政審批程序上的變化，對土地供應格局的影響并不大，因此并不會直接影響地價和房價。

3月13日上午，《財經》記者致電貴州省湄潭縣農村改革試驗區(qū)辦公室主任陶通艾時，他說正在學習最新的《決定》。

這份決定，事關農用地轉建設用地審批權。決定明確，將國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項授權各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。這在2019年8月26日最新修訂的《土地管理法》中已有所體現。

與新修訂的《土地管理法》有所不同的是，《決定》提出，試點將永久基本農田轉為建設用地和國務院批準土地征收審批事項委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。

《土地管理法》規(guī)定，征收永久基本農田、永久基本農田以外的耕地超過三十五公頃的、其他土地超過七十公頃的，由國務院批準。前款規(guī)定以外的土地，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。

這次決定則提出，將永久基本農田轉為建設用地審批事項，以及永久基本農田、永久基本農田以外的耕地超過三十五公頃的、其他土地超過七十公頃的土地征收審批事項，國務院委托部分試點省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。

這8個首批試點省份分別是北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶，試點期限1年。國務院將建立健全省級人民政府用地審批工作評價機制，根據各省、自治區(qū)、直轄市的土地管理水平綜合評估結果，對試點省份進行動態(tài)調整。

陶通艾告訴《財經》記者，上述審批權下放事宜，無疑會縮短用地審批的時間，并提高投資者的投資信心，“投資者都希望盡快投資，快點通過審批，盡快取得用地，項目才能開工?！?/span>

他說，此前一般情況下最快審批也要半年以上，用地審批手續(xù)要等一年半年，沒有審批項目不能開工，“以前一些基層還有先上車后補票的情況，但近年來用地政策非常嚴，沒有審批就不能開工，相應的消防等其他審批也不能跟進，等審批下來后，投資人可能失去了投資動力或者資金情況發(fā)生變化”。比如，時常發(fā)生的爛尾項目。

因此，他認為這是對基層招商引資利好的一個方面。

對此《決定》，中國自然資源經濟研究院副研究員強海洋對《財經》記者表示，決定出臺是貫徹落實新修訂實施的《土地管理法》，并落實年前召開的中央經濟工作會議所提出的推動高質量發(fā)展和深化經濟體制改革的具體舉措，也是推進自然資源領域治理體系和治理能力現代化建設、法治化建設的重要信號。其次，是體現進一步深化“放管服”改革，推進簡政放權。

強海洋分析，國務院下放用地審批權，將帶來幾個方面的變化。

一是賦予地方更大的自主權，讓地方優(yōu)化土地資源配置，釋放地方發(fā)展的主動性、能動性，助力地方經濟發(fā)展。簡政放權后，審批程序簡化、審批時間縮短，對于地方政府來說，“能結合當地發(fā)展的實際情況，包括建設用地的需求，從時間和空間上，進行整體考慮和通盤謀劃?！?/span>

二是對于實現城鄉(xiāng)統籌、推進鄉(xiāng)村振興也是一大利好，《決定》要求地方要維護被征地農民合法權益。

三是，增強用地主體、項目主體等對政府相關政策預期的穩(wěn)定性，尤其在當前新冠肺炎沖擊下，“更有政策疊加性的影響”。

在北京、天津、上海等8個試點的選擇上，強海洋認為與這些地方經濟發(fā)展基礎較好、并且此前多有探索“三塊地”改革（農村土地征收、集體經營性建設用地入市、農村宅基地制度改革）的經驗和積累有關。同時，試點選擇上服務于國家的發(fā)展戰(zhàn)略，如京津冀一體化、長三角經濟區(qū)、粵港澳大灣區(qū)發(fā)展也密不可分。

用地審批權下放，是否會促進建設用地的擴張？

強海洋告訴《財經》記者，“不需要對此過度擔心。”他解釋說，自然資源部正在組織編制各級國土空間規(guī)劃，“下放的只是國務院授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批，而發(fā)揮總量管控和空間布局的規(guī)劃權限并沒有下放，相應的用途管制規(guī)則也不會發(fā)生變化，這些有助于國家在宏觀層面進行科學引導和監(jiān)測管理?！?/span>

 就目前而言，審批權下放并沒有改革土地指標“中央劃定、層層分解、用途管制”的體系。地方政府審批項目，仍必須在國土空間規(guī)劃、土地年度利用計劃和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界受到限制。因此，并不會改變建設用地的總體變化趨勢。

以試點北京為例，北京城市總體規(guī)劃(2016年—2035年)已經提出，大力疏解不符合城市戰(zhàn)略定位的產業(yè)，壓縮工業(yè)、倉儲等用地比重，騰退低效集體產業(yè)用地，提高產業(yè)用地利用效率。到2020年城鄉(xiāng)產業(yè)用地占城鄉(xiāng)建設用地比重由現狀27%下降到25%以內；到2035年下降到20%以內。

這次用地審批權下放，在助力地方經濟發(fā)展的同時，是否會刺激地方重走土地財政之路，或對房價產生影響？

 陶通艾表示，用地審批權下放，主要是行政審批程序上的變化，并不會直接影響房價，并且目前一些地方的房地產存量還較大。

 對此，強海洋分析認為，最近幾年，“房住不炒”的理念深入人心，對房地產市場的理性認識正在形成。近年來，以北京、上海為首的城市總體規(guī)劃也相繼提出規(guī)劃建設用地總規(guī)模零增長乃至負增長的目標。當前，越來越多的地方政府逐漸認識到，“發(fā)展必須要轉型，繼續(xù)走土地財政的老路已經不行了”。同時，中央經濟工作會議也一再強調，“房子是用來住的，不是用來炒的”，凸顯住房的天然屬性。

強海洋對《財經》記者指出，用地審批權的下放，還應與近年來中央提倡的發(fā)展實體經濟結合來看，“下一步地方在供地中，如何有力支持實體經濟發(fā)展、凸顯供給側結構性改革的根本要義，尤其是在取得疫情勝利后新技術、新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的大力培育，這是我們最值得期待的?！?/span>

《決定》提到，將永久基本農田轉為建設用地審批事項，以及永久基本農田的土地征收審批事項，由國務院委托8個試點省、自治區(qū)、直轄市政府批準。這是否會對耕地保護、糧食安全帶來影響，這也是公眾比較關注的一個方面。

強海洋表示，用地審批權下放同時，責任和權力是對等的，“中央賦予地方更大的自主發(fā)展權，從某種意義上來講，進一步筑牢了地方政府對于耕地保護、糧食安全的屬地責任。并不能簡單理解中央把這個權力下放給地方，地方就會失去管束甚至失控?！?/span>

身在地方的陶通艾表示，《決定》對耕地保護，開了一個小口子，但是同時還有耕地占補平衡、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策來保障，因此“不用太擔憂這個問題”。

 對此，《決定》指出，各省、自治區(qū)、直轄市政府要按照法律、行政法規(guī)和有關政策規(guī)定，嚴格審查把關，特別要嚴格審查涉及占用永久基本農田、生態(tài)保護紅線、自然保護區(qū)的用地，切實保護耕地。