《柳葉刀》最新評論 | COVID-19暴發(fā)期間不要違反《國際衛(wèi)生條例》

360_ss_note2 2020-02-16

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《柳葉刀》（The Lancet）2月13日在線發(fā)表十六位全球有影響的衛(wèi)生法學(xué)家（包括世界衛(wèi)生組織前任首席法律顧問）撰寫的評論文章，認(rèn)為在當(dāng)前2019冠狀病毒病（COVID-19）暴發(fā)期間，許多國家對中國實施旅行限制，違反了《國際衛(wèi)生條例》。評論指出，在任何情況下，公共衛(wèi)生或外交決策都不應(yīng)基于現(xiàn)在針對中國人和亞裔的種族主義和仇外心理。呼吁現(xiàn)在比以往任何時候都更需要堅持國際法規(guī)則，要求各國開始行動，撤銷已經(jīng)實施的非法旅行限制，在遵循《國際衛(wèi)生條例》的過程中，支持世衛(wèi)組織，并且互相支持。感謝北京大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院全球衛(wèi)生學(xué)系劉培龍教授對本文的翻譯。

《國際衛(wèi)生條例（2005）》（The International Health Regulations (2005) (IHR)，以下簡稱：《條例》）[1]規(guī)定了196個國家和世界衛(wèi)生組織（以下簡稱：世衛(wèi)組織）如何集體應(yīng)對疾病的全球傳播并避免對國際交通和貿(mào)易的不必要干擾。在這一具有法律約束力的文書中，第43條條款對各國在處理公共衛(wèi)生風(fēng)險時所能采取的措施做出限制，要求這些措施具有科學(xué)依據(jù)，與所涉及的風(fēng)險相稱，并基于人權(quán)[1]。《條例》的用意是：各國不應(yīng)采取不必要的傷害他人或抑制他國向國際公共衛(wèi)生當(dāng)局報告新風(fēng)險的積極性的措施[2]。

在當(dāng)前COVID-19暴發(fā)期間，許多國家對中國實施旅行限制，已經(jīng)違反了《條例》。我們十六位全球衛(wèi)生法學(xué)家應(yīng)用《維也納條約法公約》[3]解釋框架，對《條例》第43條（見以下方框）的法律含義達(dá)成法學(xué)共識，得出了這一結(jié)論。

《國際衛(wèi)生條例（2005）》

第四十三條額外的衛(wèi)生措施

一、本條例不應(yīng)妨礙締約國為應(yīng)對特定公共衛(wèi)生風(fēng)險或國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，根據(jù)本國有關(guān)法律和國際法義務(wù)采取衛(wèi)生措施。此類措施：

（一）可獲得與世界衛(wèi)生組織的建議相同或更大程度的健康保護(hù)，或

（二）根據(jù)第二十五條、第二十六條、第二十八條第一和二款、第三十條、第三十一條第一款第（三）項和第三十三條禁止使用，但這些措施須符合本條例。

這些措施對國際交通造成的限制以及對人員的創(chuàng)傷性或侵?jǐn)_性不應(yīng)超過能適度保護(hù)健康的其他合理的可行措施。

二、在決定是否執(zhí)行本條第一款提及的衛(wèi)生措施或第二十三條第二款、第二十七條第一款、第二十八條第二款和第三十一條第二款第（三）項規(guī)定的額外衛(wèi)生措施時，締約國的決定應(yīng)基于：

（一）科學(xué)原則；

（二）現(xiàn)有的關(guān)于人類健康危險的科學(xué)證據(jù)，或者此類證據(jù)不足時，現(xiàn)有信息，包括來自世界衛(wèi)生組織和其他相關(guān)政府間組織和國際機構(gòu)的信息；以及

（三）世界衛(wèi)生組織的任何現(xiàn)有特定指導(dǎo)或建議。

三、締約國執(zhí)行本條第一款所述并對國際交通造成明顯干擾的額外衛(wèi)生措施時，應(yīng)該向世界衛(wèi)生組織提供采取此類措施的公共衛(wèi)生依據(jù)和有關(guān)科學(xué)信息。世界衛(wèi)生組織應(yīng)與其他締約國分享這種信息并應(yīng)分享關(guān)于所執(zhí)行衛(wèi)生措施的信息。就本條而言，明顯干擾一般是指拒絕國際旅行者、行李、貨物、集裝箱、交通工具、物品等入境或出境或延誤入境或出境24小時以上。

四、對本條第三款和第五款提供的信息和其他相關(guān)信息進(jìn)行評估后，世界衛(wèi)生組織可要求有關(guān)締約國重新考慮此類措施的執(zhí)行。

五、締約國應(yīng)該在采取本條第一款和第二款所述的對國際交通造成明顯干擾的額外衛(wèi)生措施后48小時內(nèi)，向世界衛(wèi)生組織報告此類措施及其衛(wèi)生依據(jù)，臨時或長期建議中涵蓋的措施除外。

我們對結(jié)論的解釋如下。首先，根據(jù)第43.2條條款，各國不能只以防范為由實施額外衛(wèi)生措施，而必須根據(jù)“科學(xué)原則”、“科學(xué)證據(jù)”和“世衛(wèi)組織的建議”進(jìn)行決策[1]。在COVID-19暴發(fā)期間實施的許多旅行限制沒有科學(xué)支持或世衛(wèi)組織支持。對這類病毒的旅行限制已經(jīng)受到了公共衛(wèi)生研究人員的質(zhì)疑[4-6]。世衛(wèi)組織也表示反對，強調(diào)實行旅行限制弊大于利[7, 8]。

其次, 根據(jù)第43.1條條款，國家實施的任何額外衛(wèi)生措施 “對國際交通造成的限制以及對人員造成的創(chuàng)傷性或侵?jǐn)_性不應(yīng)超過其他合理的可用措施”[1]。在這種情況下，即使旅行限制能起作用，但各國仍有許多其它更有效的措施可以采取。世衛(wèi)組織針對不少這樣的措施，包括風(fēng)險溝通、監(jiān)測、患者管理、出入境口岸篩查等，發(fā)布了COVID-19技術(shù)指南[9]。

第三，最重要的是，第3.1條嚴(yán)格要求所有額外衛(wèi)生措施的實施均要“充分尊重人的尊嚴(yán)、人權(quán)和基本自由”[1]。這反過來反映了國際法在制約對權(quán)利和自由的限制和減損時，具有必要性、合法性和相稱性的原則[10]。在任何情況下，公共衛(wèi)生或外交決策都不應(yīng)基于種族主義或仇外心理，然而現(xiàn)在針對中國人和亞裔人群正在實施這樣的措施[11]。

因此，在COVID-19疫情期間，數(shù)十個國家實施的許多旅行限制都違反了《條例》[12]。然而，更令人不安的是，這些國家中至少有三分之二沒有向世衛(wèi)組織報告其額外的衛(wèi)生措施[12]，這又進(jìn)一步違反了《條例》第43.3和43.5條條款的規(guī)定。公然無視及時報告任何額外衛(wèi)生措施的法律要求，削弱了世衛(wèi)組織協(xié)調(diào)全球應(yīng)對公共衛(wèi)生突發(fā)事件的能力，也妨礙各國根據(jù)《條例》的義務(wù)相互問責(zé)。

一些國家辯稱，他們寧愿得到安全也不愿感到遺憾。但有證據(jù)表明，非法的旅行限制不會讓國家更安全[4-6]。在短期內(nèi)，旅行限制阻止了物資進(jìn)入受影響地區(qū)，延緩了國際公共衛(wèi)生應(yīng)對行動，使整個人群蒙辱，還對我們之中最脆弱的人群造成了不成比例的傷害。從長遠(yuǎn)來看，對國際法有選擇地遵守會鼓勵其他國家也仿效，從而損害了更廣泛的以規(guī)則為基礎(chǔ)的世界秩序。當(dāng)各國在遵守國際協(xié)議方面不能相互信賴時，有效的全球治理就不可能實現(xiàn)[13]。

當(dāng)然，《條例》遠(yuǎn)非完美。例如，《條例》只適用于國家，不適用于公司和其他非政府組織。因此，當(dāng)航空公司停止飛往受COVID-19影響的地區(qū)時，一些國家發(fā)現(xiàn)自己實際上受到了旅行限制。此外，《條例》缺乏強有力的合規(guī)、執(zhí)行、監(jiān)督和透明的問責(zé)機制[14]。

但是，《條例》是保護(hù)全世界人民免受疾病全球傳播的具有法律約束力的制度。每年有超過25億人往返于4000個左右機場之間，未來疫情暴發(fā)是不可避免的[15]。基于恐懼、誤傳、種族主義和仇外心理的應(yīng)對措施不會將我們從類似COVID-19這樣的突發(fā)事件中拯救出來。現(xiàn)在比以往任何時候都更需要堅持國際法規(guī)則。各國可以開始行動，撤消已經(jīng)實施的非法旅行限制，在遵循《條例》的過程中，支持世衛(wèi)組織，并互相支持。END

原文作者及聲明

Roojin Habibi, Gian Luca Burci, Thana C de Campos, Danwood Chirwa, Margherita Cinà, Stéphanie Dagron, Mark Eccleston-Turner, Lisa Forman, Lawrence O Gostin, Benjamin Mason Meier, Stefania Negri, Gorik Ooms, Sharifah Sekalala, Allyn Taylor, Alicia Ely Yamin, *Steven J Hoffman *steven.hoffman@globalstrategylab.org

Global Strategy Lab, York University, Toronto, ON M3J 1P3, Canada (RH, MC, SJH); Graduate Institute of International and Development Studies, Geneva, Switzerland (GLB); Pontificia Universidad Católica de Chile, Santiago, Chile (TCdC); University of Cape Town, Cape Town, South Africa (DC); University of Geneva, Geneva, Switzerland (SD); Keele University, Keele, UK (ME-T); University of Toronto, Toronto, ON, Canada (LF); O’Neill Institute for National and Global Health Law, Georgetown University Law Center, Washington, DC, USA (LOG); University of North Carolina at Chapel Hill, Chapel Hill, NC, USA (BMM); University of Salerno, Fisciano, Italy (SN); London School of Hygiene & Tropical Medicine, London, UK (GO); Warwick University, Coventry, UK (SS); University of Washington, Seattle, WA, USA (AT); and Harvard University, Cambridge, MA, USA (AEY)

This research was supported by the Canadian Institutes of Health Research (grant #312902) and the International Collaboration for Capitalizing on Cost-Effective and Life-Saving Commodities (i4C) that is funded through the Research Council of Norway’s Global Health & Vaccination Programme (GLOBVAC Project #234608). GLB was previously WHO’s Legal Counsel. SD is a member of the WHO research ethics review committee. ME-T reports consulting fees from WHO unrelated to this Comment. LOG and SJH are directors of WHO Collaborating Centres. SJH is additionally a Scientific Director with the Canadian Institutes of Health Research (the Government of Canada’s national health research funding agency). We declare no other competing interests. Views and opinions in this consensus statement Comment represent those of the authors writing in their personal and independent academic roles, without any direction from their governments or institutions.

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*中文翻譯僅供參考，一切內(nèi)容以英文原文為準(zhǔn)。