1. 控規(guī)與單元規(guī)劃的同等化

《指導(dǎo)意見》規(guī)定，“‘三舊’改造涉及控制性詳細(xì)規(guī)劃未覆蓋的區(qū)域，可由規(guī)劃主管部門組織編制‘三舊’改造單元規(guī)劃，參照控制性詳細(xì)規(guī)劃審批程序批準(zhǔn)后，作為控制性詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施。‘三舊’改造涉及控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整的，可參照控制性詳細(xì)規(guī)劃修改程序批準(zhǔn)‘三舊’改造單元規(guī)劃，覆蓋原控制性詳細(xì)規(guī)劃” 。

該規(guī)定簡(jiǎn)化了單元規(guī)劃涉及控規(guī)調(diào)整時(shí)的規(guī)劃手續(xù)，實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)了單元規(guī)劃與控規(guī)的同等化。在廣州目前的政策體系中，片區(qū)策劃方案與控規(guī)調(diào)整的審批屬于兩個(gè)不同的線條，各有其審批流程及決策機(jī)制；符合控規(guī)的片區(qū)策劃方案的審批權(quán)下放到區(qū)級(jí)政府(不符合控規(guī)的仍需由市城市規(guī)劃委員會(huì)城市更新委員會(huì)審議，并報(bào)市政府批準(zhǔn))，而控規(guī)調(diào)整則須由市更新局報(bào)市政府批準(zhǔn)。若《指導(dǎo)意見》有關(guān)單元規(guī)劃與控規(guī)的同等化在廣州施行后，相當(dāng)于不符合控規(guī)的片區(qū)策劃方案報(bào)批時(shí)無需另行申請(qǐng)控規(guī)的調(diào)整。

2. 明確舊改項(xiàng)目的土地利用總體規(guī)劃調(diào)整機(jī)制

《指導(dǎo)意見》規(guī)定，“確需實(shí)施‘三舊’改造，但因不符合土地利用總體規(guī)劃而無法納入‘三舊’改造標(biāo)圖建庫范圍的，可按程序和權(quán)限修改土地利用總體規(guī)劃，落實(shí)建設(shè)用地規(guī)模后納入標(biāo)圖建庫范圍。涉及城市總體規(guī)劃限建區(qū)的，可按程序一并調(diào)整”。

根據(jù)廣州現(xiàn)有規(guī)定，改造中不符合土地利用總體規(guī)劃的零星土地，在符合一定條件的前提下可按規(guī)定程序申請(qǐng)修改土地利用總體規(guī)劃，但就舊改項(xiàng)目其他情形下的土地利用總體規(guī)劃調(diào)整機(jī)制缺乏明確的規(guī)定，而《指導(dǎo)意見》則指出了明確的調(diào)整方向。

1. 制定明確的拆遷解決機(jī)制

《指導(dǎo)意見》確立了無法律明確規(guī)定情形下，可適用于各類舊改項(xiàng)目的“調(diào)解+行政裁決(含救濟(jì))+司法強(qiáng)制執(zhí)行”的舊改拆遷糾紛解決機(jī)制(“解決機(jī)制”)，并明確了啟動(dòng)解決機(jī)制的要件及先后順序：

廣州2015年的“3+1”政策曾就舊村改造中的拆遷難問題提出了類似的行政裁決、司法訴訟、強(qiáng)制執(zhí)行等解決方式。但事實(shí)上，“3+1”政策實(shí)施后，“釘子戶”仍然是廣州舊村改造最大的難題。對(duì)比“3+1”政策，《指導(dǎo)意見》的創(chuàng)新之處在于：(1) 首先，糾紛解決機(jī)制適用于多種類型的舊改項(xiàng)目而非舊村改造；(2)其次，就行政及司法程序的啟動(dòng)確立了“可視化”的標(biāo)準(zhǔn)條件；(3)最后，明確了有權(quán)啟動(dòng)行政裁決的主體為“任一”權(quán)利主體，而非某個(gè)村組織，極大提高了解決機(jī)制的可操作性。

舊改已是大勢(shì)所趨，廣東省“治拆遷”的決心由此而來。但舊改的區(qū)域性極強(qiáng)，廣州市及其各區(qū)能否大力推行《指導(dǎo)意見》促拆遷的精神甚至進(jìn)一步推出更易行的措施，我們拭目以待。

2. 政府新角色：最貼心的“接盤俠”

政府和法院輪番上還是“拆不動(dòng)”怎么辦？——政府接盤繼續(xù)干。

《指導(dǎo)意見》規(guī)定，“發(fā)揮政府補(bǔ)位作用。對(duì)于市場(chǎng)主導(dǎo)的拆除重建類改造項(xiàng)目，市場(chǎng)主體已征得第16點(diǎn)規(guī)定比例的原權(quán)利主體同意，但項(xiàng)目仍難以推進(jìn)，在政府規(guī)定的期限內(nèi)無法與所有原權(quán)利主體達(dá)成搬遷補(bǔ)償協(xié)議的，該市場(chǎng)主體可申請(qǐng)將項(xiàng)目轉(zhuǎn)為由政府主導(dǎo)的方式推進(jìn)。市縣級(jí)人民政府可在現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上繼續(xù)推進(jìn)土地、房產(chǎn)征收（收回）工作，并對(duì)經(jīng)核定的市場(chǎng)主體前期投入費(fèi)用予以合理補(bǔ)償”。

目前廣州舊改市場(chǎng)如火如荼，開發(fā)商在各舊改項(xiàng)目前期介入階段不怕砸錢，就怕錢砸得比別人晚，但當(dāng)下房地產(chǎn)融資愈加困難且廣州舊改拆補(bǔ)的實(shí)際支出日漸高企，屆時(shí)拆補(bǔ)遭遇瓶頸時(shí)各位大佬們?nèi)阅茇?cái)大氣粗穩(wěn)坐“釣魚臺(tái)”還是上演“動(dòng)也不能動(dòng)、退也不能退”的苦情劇尚未可知。上述“接盤”政策若能順利推行，則給了廣州的開發(fā)商們一次“分手也很體面”的退出機(jī)會(huì)。

但《指導(dǎo)意見》對(duì)于“政府接盤”這個(gè)機(jī)制僅僅是一種“僅供參考”的態(tài)度，并非規(guī)定政府必須“接盤”，畢竟不是所有地區(qū)政府都具備“接盤”的資金實(shí)力。此外，開發(fā)商如何“退”，政府如何“接盤”也是個(gè)大問題：開發(fā)商在監(jiān)管賬戶里的資金如何處理、政府“接盤”的決策機(jī)制、“接盤”的政府資金如何安排、開發(fā)商前期投入的費(fèi)用如何核定、政府“接盤”后實(shí)施方案是否需調(diào)整及如何調(diào)整等，這些都是廣州實(shí)施該政策須明確的事項(xiàng)。

《指導(dǎo)意見》就整體連片改造項(xiàng)目中的土地整合與置換提出了多種創(chuàng)新模式：

1. 經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意，舊村莊改造項(xiàng)目可整合本村權(quán)屬范圍內(nèi)符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的其他用地，納入舊村莊改造項(xiàng)目一并實(shí)施改造。納入的其他用地可參照邊角地、夾心地、插花地有關(guān)規(guī)定進(jìn)行用地報(bào)批，但只能用于復(fù)建安置或公益設(shè)施建設(shè)。

2. 支持集體和國(guó)有建設(shè)用地混合改造。納入“三舊”改造范圍、位置相鄰的集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地，可一并打包進(jìn)入土地市場(chǎng)，通過公開交易或協(xié)議方式確定使用權(quán)人，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一改造、統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)。各地實(shí)施集體和國(guó)有建設(shè)用地混合改造時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格控制國(guó)有建設(shè)用地的規(guī)模上限及其所占的比例。

3. 支持土地置換后連片改造。在一定前提下允許“三舊”用地之間或“三舊”用地與其他存量建設(shè)用地進(jìn)行空間位置互換。以拆除重建方式實(shí)施的“三舊”改造項(xiàng)目，可將標(biāo)圖建庫范圍內(nèi)的“三舊”用地進(jìn)行復(fù)墾，復(fù)墾產(chǎn)生的建設(shè)用地規(guī)模和指標(biāo)可用于本項(xiàng)目范圍內(nèi)的非建設(shè)用地，辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)后一并實(shí)施改造，也可有償轉(zhuǎn)讓給本市其他“三舊”改造項(xiàng)目使用。實(shí)質(zhì)上，這相當(dāng)于允許了建設(shè)用地與非建設(shè)用地之間的置換、不同舊改項(xiàng)目的用地之間(含建設(shè)用地與非建設(shè)用地)的置換。

廣州舊改政策對(duì)“三地”的歸宗已有較為完善的規(guī)定，因而要銜接上述第1種土地整合政策并不難，但就上述第2、3種土地整合和置換制定可行的實(shí)施細(xì)則卻是困難重重。

就集體與國(guó)有用地之間混合改造、統(tǒng)一規(guī)劃、一并打包入市而言，實(shí)現(xiàn)該等改造模式的具體路徑難以確定，例如土地是否需要?dú)w宗？若要?dú)w宗是否又涉及土地集轉(zhuǎn)國(guó)的手續(xù)、歸宗之后原權(quán)利人之間的“名分”之爭(zhēng)如何解決及權(quán)益如何分配、村是否涉及補(bǔ)繳出讓金的問題？若無需歸宗，如何實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的統(tǒng)一、所述入市的統(tǒng)一是否僅指簡(jiǎn)單的土地捆綁入市？而就不同產(chǎn)權(quán)、不同性質(zhì)之間的土地置換而言，表面上，等價(jià)值的土地置換十分合情合理；實(shí)質(zhì)上，土地尤其是集體土地置換背后的產(chǎn)權(quán)有序交割并不容易。廣州及其各區(qū)在后續(xù)的政策中將會(huì)就相應(yīng)的實(shí)操問題作出解答還是延續(xù)《指導(dǎo)意見》的風(fēng)格僅對(duì)此作出原則性的指引，尚是未知之?dāng)?shù)。

《指導(dǎo)意見》的另一友好機(jī)制在于，它從多個(gè)方面上貫徹“讓利于民”的精神。

1. 關(guān)于地價(jià)計(jì)收

《指導(dǎo)意見》明確提出 ，“采取多種地價(jià)計(jì)收方式。‘三舊’改造供地，可以單宗或區(qū)片土地市場(chǎng)評(píng)估價(jià)為基礎(chǔ)，綜合考慮改造主體承擔(dān)的拆遷安置費(fèi)用、移交給政府的公益性用地及物業(yè)等因素確定政府應(yīng)收地價(jià)款。在保障政府收益不受損的前提下，允許以建筑物分成或收取公益性用地等方式替代收繳土地價(jià)款。具體地價(jià)計(jì)收標(biāo)準(zhǔn)及形式由各地級(jí)以上市人民政府制定”。

廣州在政府地價(jià)計(jì)收標(biāo)準(zhǔn)上的規(guī)定比較靈活，不同類型的項(xiàng)目分別適用不同的標(biāo)準(zhǔn)：如合作/自主改造的舊村全面改造中，政府按市場(chǎng)評(píng)估價(jià)20%計(jì)收；在自行改造（工改工除外）的舊廠改造中，政府則按市場(chǎng)評(píng)估價(jià)扣減已繳納的原用途土地出讓金的未使用年限部分后的70%計(jì)收；在完善歷史用地征收手續(xù)后協(xié)議出讓的舊廠改造中，則按市場(chǎng)評(píng)估價(jià)的40%計(jì)收。此外，廣州政府在2019年4月18日正式印發(fā)的《廣州市深入推進(jìn)城市更新工作的實(shí)施細(xì)則》(“《實(shí)施細(xì)則》”)中剛就部分項(xiàng)目的地價(jià)計(jì)收標(biāo)準(zhǔn)做了較大的調(diào)整，估計(jì)短期內(nèi)不會(huì)繼續(xù)就地價(jià)計(jì)收標(biāo)準(zhǔn)作出整體性的大變動(dòng)。但就地價(jià)計(jì)收形式的多樣化而言，相信廣州政府不會(huì)讓大家失望。

2. 關(guān)于稅收

《指導(dǎo)意見》規(guī)定，“降低改造項(xiàng)目稅收負(fù)擔(dān)。經(jīng)項(xiàng)目所在地縣級(jí)以上人民政府確認(rèn)，同一項(xiàng)目原多個(gè)權(quán)利主體通過權(quán)益轉(zhuǎn)移形成單一主體承擔(dān)拆遷改造工作的，屬于政府征收（收回）房產(chǎn)、土地并出讓的行為，按相關(guān)稅收政策辦理。具體稅收指引由省稅務(wù)局會(huì)同省財(cái)政廳、自然資源廳制定”。

該款規(guī)定實(shí)質(zhì)上明確了在單一主體實(shí)施改造的項(xiàng)目中改造實(shí)施主體及被拆遷人在征拆所涉稅務(wù)中的角色定位。就改造主體而言，根據(jù)《土地增值稅暫行條例》第八條規(guī)定，“因國(guó)家建設(shè)需要依法征用、收回的房地產(chǎn)免征土地增值稅”。就被拆遷人而言，若被拆遷人為個(gè)人，根據(jù)《財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于城鎮(zhèn)房屋拆遷有關(guān)稅收政策的通知》第一條的規(guī)定，“對(duì)被拆遷人按照國(guó)家有關(guān)城鎮(zhèn)房屋拆遷管理辦法規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)取得的拆遷補(bǔ)償款，免征個(gè)人所得稅”；根據(jù)《財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于企業(yè)以售后回租方式進(jìn)行融資等有關(guān)契稅政策的通知》第三條規(guī)定，“市、縣級(jí)人民政府根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》有關(guān)規(guī)定征收居民房屋，居民因個(gè)人房屋被征收而選擇貨幣補(bǔ)償用以重新購(gòu)置房屋，并且購(gòu)房成交價(jià)格不超過貨幣補(bǔ)償?shù)模瑢?duì)新購(gòu)房屋免征契稅；購(gòu)房成交價(jià)格超過貨幣補(bǔ)償?shù)?，?duì)差價(jià)部分按規(guī)定征收契稅。居民因個(gè)人房屋被征收而選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，并且不繳納房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換差價(jià)的，對(duì)新?lián)Q房屋免征契稅；繳納房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換差價(jià)的，對(duì)差價(jià)部分按規(guī)定征收契稅”。若被拆遷人為企業(yè)，具體可根據(jù)《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于發(fā)布<企業(yè)政策性搬遷所得稅管理辦法>的公告》的規(guī)定做相應(yīng)的處理。

廣州政府是否需要在其綜合性的政策中就上述稅收事項(xiàng)作出進(jìn)一步的細(xì)化，則很大程度上取決于省級(jí)稅務(wù)局主導(dǎo)制定的具體稅收指引如何規(guī)定。

一方面，通過高價(jià)拿地已成為過去式；由于“小蝦”已寥寥無幾，廣州的收并購(gòu)亦明顯式微；在廣州“萬村改造”的號(hào)召下，舊改成了開發(fā)商資金流向的不二之選。

另一方面，在土地消耗嚴(yán)重、城市新增建設(shè)用地緊缺、土地利用粗放的背景下，如何通過舊改實(shí)現(xiàn)存量土地的有效利用并改善民生，同樣是廣州政府的頭等大事，這也是這一年來，廣州及其各區(qū)新政頻繁的原因。省級(jí)新政后，廣州是否會(huì)有更大的創(chuàng)舉，令人期待。