1：一般要求年平均風(fēng)速在5.5米/秒以上（60-70米高度），山區(qū)在5米/秒以上。

2： 年3-25米/秒的風(fēng)速累計(jì)小時(shí)數(shù)在1900小時(shí)以上（3000-5000）。

3：年平均有效風(fēng)能功率密度在150瓦/平方米以上。

4：每臺(tái)機(jī)的平均間距為葉片直徑的4-6倍。

5：并網(wǎng)條件好，要求風(fēng)電場(chǎng)離接入的電網(wǎng)不超過(guò)20公里。

6：離居民區(qū)300米以上的距離。

7：目前，風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目的單位投資為6000-10000元/千瓦，一座5萬(wàn)千瓦的風(fēng)力發(fā)電廠的投資約為3.2-5億元。

8：風(fēng)電廠的開發(fā)首先由當(dāng)?shù)厥屑?jí)政府與擬投資開發(fā)的企業(yè)簽訂合作協(xié)議，企業(yè)根據(jù)協(xié)議明確的范圍開展前期的測(cè)風(fēng)工作。在取得測(cè)風(fēng)資料后，開展項(xiàng)目的論證工作，論證能滿足開發(fā)的要求，便可啟動(dòng)相應(yīng)的報(bào)批程序，開展預(yù)可研的編制工作，及相關(guān)的前期工作。預(yù)可研審查通過(guò)后，就可以開展可研報(bào)告的編制及其它專題報(bào)告的編制工作，完成后向省或自治區(qū)發(fā)改委申報(bào)項(xiàng)目，由省統(tǒng)一向國(guó)家能源局申請(qǐng)核準(zhǔn)。在得到核準(zhǔn)后，便可以開展項(xiàng)目的建設(shè)。整個(gè)項(xiàng)目從開始到投產(chǎn)周期約為四年左右。

9：另外，還需要考慮電價(jià)、風(fēng)向、地形、地質(zhì)、氣候、環(huán)境以及道路交通等一系列因素。

需要收集的資料：收集風(fēng)電場(chǎng)附近氣象臺(tái)海洋站等長(zhǎng)期測(cè)站的測(cè)風(fēng)數(shù)據(jù)，如風(fēng)速、風(fēng)向、溫度、氣壓及濕度等，具體有：

a）30年的逐年逐月平均風(fēng)速；

b）代表年的逐小時(shí)風(fēng)速風(fēng)向數(shù)據(jù)；

c）與風(fēng)電場(chǎng)測(cè)站同期的逐小時(shí)風(fēng)速風(fēng)向數(shù)據(jù)；

d）累年平均氣溫氣壓數(shù)據(jù)；

e）最大風(fēng)速、極端風(fēng)速、極端氣溫及雷電等數(shù)據(jù)。

f）整理風(fēng)速頻率曲線、風(fēng)向玫瑰圖、風(fēng)能玫瑰圖、年日風(fēng)速變化曲線、風(fēng)能密度和有效風(fēng)速小時(shí)等主要參數(shù)。

另外，還需要明確電價(jià)、電網(wǎng)接入的可能性、電網(wǎng)接入的變電站離可能選擇的風(fēng)場(chǎng)的距離、當(dāng)?shù)貙?duì)生態(tài)的保護(hù)和環(huán)境保護(hù)的要求、土地政策以及林地保護(hù)問(wèn)題、道路交通等。

風(fēng)電用地的開發(fā)具有用地面積大、占地性質(zhì)復(fù)雜、手續(xù)辦理難度大等特點(diǎn)，在實(shí)踐中，項(xiàng)目用地建設(shè)層面可細(xì)分為風(fēng)電機(jī)組用地、永久設(shè)施用地（管理區(qū)及升壓站），同時(shí)還涉及到送電線路用地及進(jìn)場(chǎng)道路用地；在土地審批層面中涉林地、牧草地等不同土地性質(zhì)及國(guó)有、集體兩種不同的權(quán)屬情況。就不同用地，其用地要求和審批手續(xù)均不相同，涉及稅費(fèi)亦有所差距。這些問(wèn)題的梳理與掌握對(duì)切實(shí)規(guī)避風(fēng)電項(xiàng)目土地風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要。

目錄

序言

正文

一、風(fēng)電場(chǎng)用地

二、管理區(qū)及升壓站用地

三、送電線路用地

四、進(jìn)場(chǎng)道路用地

五、臨時(shí)用地手續(xù)

六、稅費(fèi)

七、結(jié)語(yǔ)

序言

受2018年“5.31光伏新政”影響，大批光伏項(xiàng)目投資及EPC企業(yè)轉(zhuǎn)變方向投身于風(fēng)電項(xiàng)目開發(fā)的大軍中，但風(fēng)電項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)中的土地開發(fā)涉及部門繁多，審批流程復(fù)雜，違規(guī)后果嚴(yán)重。本團(tuán)隊(duì)律師先后承接多個(gè)風(fēng)電項(xiàng)目并購(gòu)、融資或建設(shè)施工過(guò)程中的法律服務(wù)工作，在長(zhǎng)期積累的風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目法律實(shí)踐成果的基礎(chǔ)上，對(duì)風(fēng)電項(xiàng)目中的土地合規(guī)和風(fēng)險(xiǎn)防范作出總結(jié)歸納，形成本文，以期對(duì)陸上風(fēng)電開發(fā)的相關(guān)企業(yè)有所裨益。

正文

風(fēng)電用地的開發(fā)具有用地面積大、占地性質(zhì)復(fù)雜、手續(xù)辦理難度大等特點(diǎn)，在實(shí)踐中，項(xiàng)目用地建設(shè)層面可細(xì)分為風(fēng)電機(jī)組用地、永久設(shè)施用地（管理區(qū)及升壓站），同時(shí)還涉及到送電線路用地及進(jìn)場(chǎng)道路用地；在土地審批層面中涉林地、牧草地等不同土地性質(zhì)及國(guó)有、集體兩種不同的權(quán)屬情況。就不同用地，其用地要求和審批手續(xù)均不相同，涉及稅費(fèi)亦有所差距。這些問(wèn)題的梳理與掌握對(duì)切實(shí)規(guī)避風(fēng)電項(xiàng)目土地風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要。

一、 風(fēng)電場(chǎng)用地

就風(fēng)電場(chǎng)用地而言，國(guó)家發(fā)改委和國(guó)土資源部早在2005年就出臺(tái)了《風(fēng)電場(chǎng)工程建設(shè)用地和環(huán)境保護(hù)管理暫行條例》（發(fā)改能源[2005]1511號(hào)），該規(guī)定對(duì)規(guī)劃建設(shè)的風(fēng)電場(chǎng)工程項(xiàng)目的建設(shè)用地審批、環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題都作出了總的規(guī)定。后國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部等部門又聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新用地的意見》（國(guó)土資規(guī)[2015]5號(hào)），對(duì)于風(fēng)電項(xiàng)目占地的不同情況作出了規(guī)定。結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行的土地、森林、草地相關(guān)的法律法規(guī)，相關(guān)規(guī)范性法律文件圍繞著風(fēng)電項(xiàng)目用地構(gòu)成了一個(gè)完整的法律體系。

在適用相關(guān)規(guī)范性法律文件的過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)風(fēng)電場(chǎng)用地的土地問(wèn)題主要集中在集體土地租賃、國(guó)有土地租賃出讓劃撥、林地占用、草地占用、農(nóng)用地占用等方面。

1、集體土地租賃問(wèn)題

國(guó)土資源部等六部委于2015年9月18日發(fā)布并生效的《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新用地的意見》（國(guó)土資規(guī)[2015]5號(hào)）第一點(diǎn)第（四）條，“采取差別化用地政策支持新業(yè)態(tài)發(fā)展。光伏、風(fēng)力發(fā)電等項(xiàng)目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的對(duì)不占?jí)和恋?、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途……用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補(bǔ)償協(xié)議，用地報(bào)當(dāng)?shù)乜h級(jí)國(guó)土資源部門備案?！?/p>

因此風(fēng)電場(chǎng)占用集體未利用地時(shí)，可以通過(guò)同村集體簽訂租賃合同方式解決土地使用權(quán)問(wèn)題。

在實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)的情況是，投資人同村集體簽署了租賃或補(bǔ)償合同，但該等合同效力存在較大瑕疵，嚴(yán)重的甚至?xí)?duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生顛覆性風(fēng)險(xiǎn)，該等瑕疵主要體現(xiàn)為：

（1） 項(xiàng)目用地權(quán)屬不清晰

投資人在實(shí)際建設(shè)過(guò)程中，往往尋找當(dāng)?shù)卣鳛橹虚g人同村集體簽署租賃合同，出于對(duì)政府的信任，未核實(shí)村集體對(duì)該塊土地的權(quán)屬證明，也忽視了前往國(guó)土部門查證權(quán)屬的重要性。

在實(shí)踐中，若該塊土地權(quán)屬不清或存在爭(zhēng)議，投資人往往在后期運(yùn)營(yíng)中需付出巨額的溝通成本，甚至存在項(xiàng)目無(wú)法正常運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)。

（2） 租賃土地過(guò)程中的村集體民主程序有瑕疵

在實(shí)踐中，多數(shù)投資人意識(shí)到租賃村集體土地需要村集體完成相應(yīng)民主程序，但對(duì)于該民主程序是否合法合規(guī)缺乏審查。本所律師在實(shí)踐中就曾遇到村民大會(huì)決議到會(huì)人數(shù)不足，少到多簽，部分村民代表單獨(dú)決定，多數(shù)村民不知情等情況。

在這種情況下，租賃合同將面臨合同無(wú)效的風(fēng)險(xiǎn)。建議投資人補(bǔ)充完善相關(guān)民主程序。

根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第二十四條“涉及村民利益的下列事項(xiàng)，經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理：……（八）以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財(cái)產(chǎn)；（九）村民會(huì)議認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議討論決定的涉及村民利益的其他事項(xiàng)。村民會(huì)議可以授權(quán)村民代表會(huì)議討論決定前款規(guī)定的事項(xiàng)……”

投資人應(yīng)當(dāng)及時(shí)審查村民會(huì)議召開程序是否合法，若系村民代表會(huì)議決定的，該等代表會(huì)議是否已取得村民大會(huì)授權(quán)，參會(huì)的表決人數(shù)是否達(dá)到法律法規(guī)規(guī)定比例等。

（3） 土地承包中村集體民主程序不合法

對(duì)于農(nóng)村集體所有未利用地，通常指荒山、荒溝、荒丘、荒灘等“四荒”土地，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包，應(yīng)當(dāng)與村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)簽訂《土地承包協(xié)議》。此種情形下投資人應(yīng)當(dāng)注意，以其他方式承包農(nóng)村土地的，在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先承包權(quán)。同時(shí)，將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。

（4） 同集體簽訂租賃合同，但該塊土地實(shí)際已發(fā)包

就集體土地而言，若該塊土地已被他村民承包且該村民已完成登記備案手續(xù)取得承包權(quán)證，租賃合同或因侵犯第三人權(quán)益而無(wú)效。

根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（農(nóng)業(yè)部令第47號(hào)）第十一條，“承包方與受讓方達(dá)成流轉(zhuǎn)意向后，以轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，承包方應(yīng)當(dāng)及時(shí)向發(fā)包方備案”

對(duì)于土地已發(fā)包的情況，投資人可在核實(shí)承包合同及承包權(quán)證后單獨(dú)與該承包人簽訂土地租賃合同，并注意及時(shí)報(bào)發(fā)包方進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)備案。

（5） 土地租金發(fā)放

對(duì)于租賃方式取得土地使用權(quán)的，投資人基于便利考慮，往往將土地租金交付當(dāng)?shù)卣蛳鄳?yīng)村委會(huì)，未親自發(fā)放至村民手中并取得收據(jù)。

在實(shí)踐中，不能排除出現(xiàn)政府或村委會(huì)多拿少發(fā)，甚至干脆隱瞞相關(guān)租賃費(fèi)收取等情況，在這些情況下，雖然投資人已完成了對(duì)價(jià)支付義務(wù)，但是村民未獲得全額土地租金，因而投資人將面臨出現(xiàn)村民群體性維權(quán)事件的風(fēng)險(xiǎn)。

2、國(guó)有土地租賃、出讓、劃撥問(wèn)題

根據(jù)未利用地的所有權(quán)權(quán)屬不同，可分為國(guó)有未利用地和農(nóng)村集體所有未利用地。對(duì)于國(guó)有未利用地，根據(jù)上文提及的國(guó)土資規(guī)[2015]5號(hào)文，投資人可與當(dāng)?shù)貒?guó)土資源局簽訂相關(guān)租賃協(xié)議。

若項(xiàng)目占用的土地并非國(guó)有未利用地或者地方主管部門明確要求辦理建設(shè)用地手續(xù)的，投資人應(yīng)當(dāng)就風(fēng)電場(chǎng)用地向當(dāng)?shù)厥?、縣人民政府土地主管部門提出國(guó)有建設(shè)用地申請(qǐng)，在完成項(xiàng)目選址、土地預(yù)審、土地征收（如系集體土地）等一系列手續(xù)后：若項(xiàng)目用地系出讓的，投資人應(yīng)當(dāng)與市縣土地主管部門簽訂國(guó)有土地有償使用合同；若項(xiàng)目用地系劃撥的，應(yīng)取得由市縣土地主管部門核發(fā)的國(guó)有土地劃撥決定書。從而取得建設(shè)用地批準(zhǔn)書，并及時(shí)申報(bào)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證。

在實(shí)踐中，就國(guó)有土地出讓、劃撥有以下方面需要提起注意：

（1） 無(wú)償劃撥土地的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押?jiǎn)栴}

若投資人以無(wú)償劃撥方式從當(dāng)?shù)卣〉猛恋厥褂脵?quán)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十五條規(guī)定“符合下列條件的，經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)，其劃撥土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押：……（二）領(lǐng)有國(guó)有土地使用證；（三）具有地上建筑物、其他附著物合法的產(chǎn)權(quán)證明；（四）依照本條例第二章的規(guī)定簽訂土地使用權(quán)出讓合同，向當(dāng)?shù)厥小⒖h人民政府補(bǔ)交土地使用權(quán)出讓金或者以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押所獲收益抵交土地使用權(quán)出讓金。轉(zhuǎn)讓、出租、抵押前款劃撥土地使用權(quán)的，分別依照本條例第三章、第四章和第五章的規(guī)定辦理。”

因此，若需要以劃撥土地使用權(quán)及建筑物進(jìn)行抵押融資，應(yīng)當(dāng)按照上述約定先補(bǔ)繳相關(guān)款項(xiàng)，該筆款項(xiàng)一般數(shù)額巨大，需要投資人特別注意。

（2） 未批先建問(wèn)題

鑒于風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)工期較為緊張，為搶工期盡快并網(wǎng)發(fā)電，投資人往往會(huì)督促施工方及時(shí)施工，往往在未取得建設(shè)用地批準(zhǔn)時(shí)，項(xiàng)目就已實(shí)際開工建設(shè)。從嚴(yán)格意義上看，該行為實(shí)際系非法利用土地，即便后期取得了權(quán)證，亦面臨遭受行政處罰的風(fēng)險(xiǎn)。建議投資人盡量在取得相關(guān)批文后開始施工建設(shè)。

（3） 及時(shí)申報(bào)問(wèn)題

鑒于風(fēng)電項(xiàng)目投資較大、專業(yè)程度要求高，投資人往往分別派多個(gè)團(tuán)隊(duì)先后跟進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。在實(shí)踐中常常出現(xiàn)前期開發(fā)人員完成前期開發(fā)后將相應(yīng)工作簡(jiǎn)單交接，但后續(xù)運(yùn)維人員忽視了土地權(quán)證辦理，以至于在需辦理不動(dòng)產(chǎn)登記證時(shí)，出現(xiàn)了建設(shè)用地批準(zhǔn)書已過(guò)期、相應(yīng)竣工驗(yàn)收手續(xù)亦未辦理的被動(dòng)局面。

3、林地占用問(wèn)題

在實(shí)踐中，由于國(guó)土部門和林業(yè)部門的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一，往往會(huì)出現(xiàn)雖然國(guó)土部門認(rèn)定為未利用地，但林業(yè)部門認(rèn)定為林地的情況。

因此，無(wú)論現(xiàn)場(chǎng)是否存在林木，投資人都應(yīng)當(dāng)前往林業(yè)部門核實(shí)該塊土地性質(zhì)是否被認(rèn)定為林地，若該塊地性質(zhì)被認(rèn)定為林地，應(yīng)當(dāng)注意以下要點(diǎn)：

（1） 是否屬于保護(hù)林地及審批問(wèn)題

根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理辦法》，我們理解，I級(jí)、II級(jí)、III級(jí)保護(hù)林地不被允許用于風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)，同時(shí)電力線性工程不得使用Ⅱ級(jí)保護(hù)林地中的有林地。

同時(shí)，根據(jù)該規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目占用林地，經(jīng)林業(yè)主管部門審核同意后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)依照法律法規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。

因此投資人應(yīng)當(dāng)在施工前及時(shí)向林業(yè)主管部門申報(bào)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，以規(guī)避被責(zé)令停止施工、恢復(fù)原狀并被處以罰款等風(fēng)險(xiǎn)，具體而言，程序上應(yīng)當(dāng)滿足：

A．應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門提出用地申請(qǐng)，經(jīng)審核同意后，按照國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)交森林植被恢復(fù)費(fèi)，領(lǐng)取使用林地審核同意書。用地單位憑使用林地審核同意書依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。

B．占用或者征用防護(hù)林林地或者特種用途林林地面積10公頃以上的，用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林林地及其采伐跡地面積35公頃以上的，其他林地面積70公頃以上的，由國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門審核；占用或者征用林地面積低于上述規(guī)定數(shù)量的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門審核。占用或者征用重點(diǎn)林區(qū)的林地的，由國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門審核。

C．需要采伐已經(jīng)批準(zhǔn)占用或者征用的林地上的林木時(shí)，應(yīng)當(dāng)向林地所在地的縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)主管部門或者國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門申請(qǐng)林木采伐許可證。

（2） 林地補(bǔ)償費(fèi)問(wèn)題

根據(jù)《森林法實(shí)施條例》，用地單位在辦理建設(shè)用地審批手續(xù)前應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)預(yù)交森林植被恢復(fù)費(fèi)。

在實(shí)踐中，部門森林主管部門存在收取植被恢復(fù)費(fèi)后告知鑒于該森林等級(jí)較低，無(wú)需辦理審批手續(xù)的情況。提醒投資人注意，若該部門不配合辦理審批手續(xù)，應(yīng)至少取得該部門出具的書面說(shuō)明并要求其提供法律依據(jù)，以免后期因領(lǐng)導(dǎo)更換、內(nèi)部政策變動(dòng)等情況導(dǎo)致項(xiàng)目因此遭受行政處罰。

4、草地占用情況

同上述林地占用一樣，實(shí)踐中也存在國(guó)土部門認(rèn)定為未利用，但草地主管部門認(rèn)定為系牧草地等的情況。區(qū)別之處在于，在地域分布上，草地占用往往集中出現(xiàn)在新疆、內(nèi)蒙古等區(qū)域。投資人在項(xiàng)目建設(shè)前應(yīng)當(dāng)前往當(dāng)?shù)夭菰鞴懿块T核實(shí)風(fēng)電場(chǎng)選址是否占用牧草地，若占用的，應(yīng)注意以下事項(xiàng)：

（1） 辦理建設(shè)用地審批手續(xù)

《草原法》第三十八條載明，“進(jìn)行礦藏開采和工程建設(shè)，應(yīng)當(dāng)不占或者少占草原；確需征收、征用或者使用草原的，必須經(jīng)省級(jí)以上人民政府草原行政主管部門審核同意后，依照有關(guān)土地管理的法律、行政法規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。”

因此，若風(fēng)電場(chǎng)占用草原，應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)省級(jí)以上主管部門審核，需要注意的是草原類土地的審核單位是省級(jí)以上主管部門，市縣級(jí)部門無(wú)權(quán)審核。

（2） 草原植被恢復(fù)費(fèi)及牧民安置費(fèi)（如有）

《草原法》第三十九條載明“因建設(shè)征收、征用集體所有的草原的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定給予補(bǔ)償；因建設(shè)使用國(guó)家所有的草原的，應(yīng)當(dāng)依照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定對(duì)草原承包經(jīng)營(yíng)者給予補(bǔ)償。因建設(shè)征收、征用或者使用草原的，應(yīng)當(dāng)交納草原植被恢復(fù)費(fèi)?！?/p>

提醒投資人注意，國(guó)有草原亦存在草原承包問(wèn)題，該等草原存在承包關(guān)系的，需根據(jù)當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)支付牧民安置費(fèi)（補(bǔ)償費(fèi)）。投資人應(yīng)取得相關(guān)牧民收取安置費(fèi)的回執(zhí)，以規(guī)避后期潛在的糾紛。

同樣，在某些涉及草地占用的風(fēng)電項(xiàng)目中，也存在部分主管部門收費(fèi)后口頭告知草場(chǎng)級(jí)別較低無(wú)需辦理審批手續(xù)的情況，此時(shí)律師仍建議投資人至少應(yīng)取得該部門出具的書面說(shuō)明并要求其提供法律或政策依據(jù)，以規(guī)避后期處罰風(fēng)險(xiǎn)。

5、農(nóng)用地的占用

《土地管理法實(shí)施條例》第二十三條載明：“具體建設(shè)項(xiàng)目需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)的國(guó)有建設(shè)用地。”

因此，風(fēng)電項(xiàng)目必須使用到農(nóng)用地的應(yīng)當(dāng)辦理相應(yīng)國(guó)有建設(shè)用地審批手續(xù)。投資人需要注意以下兩點(diǎn)：

（1） 基本農(nóng)田不得侵占

《基本農(nóng)地保護(hù)條例》第十五條載明，“基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)經(jīng)依法劃定后，任何單位和個(gè)人不得改變或者占用。國(guó)家能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)無(wú)法避開基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，需要占用基本農(nóng)田，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者征收土地的，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)?！?/p>

應(yīng)當(dāng)注意到，國(guó)家對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)極為嚴(yán)格，批準(zhǔn)單位是國(guó)務(wù)院而非當(dāng)?shù)卣?，稍有不慎侵占基本農(nóng)田的將面臨因非法占用農(nóng)用地罪而被刑事追索的風(fēng)險(xiǎn)。

（2） 農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)

《土地管理法》明確規(guī)定，建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。若投資人未辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)擅自使用建設(shè)的，將面臨限期拆除或沒(méi)收建筑物并被處以行政罰款的風(fēng)險(xiǎn)。

6、分散式風(fēng)電設(shè)備用地

分散式風(fēng)電項(xiàng)目作為路上風(fēng)電的特殊部分，具有其獨(dú)特的用地規(guī)則。

《分散式風(fēng)電項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)暫行管理辦法》（國(guó)能發(fā)新能[2018]30號(hào)）第十三條載明：“在滿足國(guó)家環(huán)保、安全生產(chǎn)等相關(guān)要求的前提下，開發(fā)企業(yè)可使用本單位自有建設(shè)用地（如園區(qū)土地），也可租用其他單位建設(shè)用地開發(fā)分散式風(fēng)電項(xiàng)目。

分散式風(fēng)電項(xiàng)目不得占用永久基本農(nóng)田。對(duì)于占用其他類型土地的，應(yīng)依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)；在原土地所有權(quán)人、使用權(quán)人同意的情況下，可通過(guò)協(xié)議等途徑取得建設(shè)用地使用權(quán)?！?/p>

基于上述規(guī)定，分散式風(fēng)電項(xiàng)目可以通過(guò)申報(bào)建設(shè)用地及租賃他人建設(shè)用地的方式進(jìn)行建設(shè)。

需要注意的是，前述國(guó)土資規(guī)[2015]5號(hào)文規(guī)定風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的對(duì)不占?jí)和恋亍⒉桓淖兊乇硇螒B(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定，通過(guò)租賃方式取得使用權(quán)。

二文件對(duì)于分散式風(fēng)電項(xiàng)目的用地問(wèn)題存在分歧，但《分散式風(fēng)電項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)暫行管理辦法》（國(guó)能發(fā)新能[2018]30號(hào)）系國(guó)家能源局發(fā)布的部門規(guī)章，國(guó)土資規(guī)[2015]5號(hào)文僅為國(guó)土資源部、發(fā)展改革委等部委聯(lián)合發(fā)布的紅頭文件，前者在法律適用層面優(yōu)先于后者。

投資人應(yīng)當(dāng)考慮在項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)前就國(guó)能發(fā)新能[2018]30號(hào)文與國(guó)土資規(guī)[2015]5號(hào)文沖突問(wèn)題解決的內(nèi)部口徑問(wèn)題咨詢當(dāng)?shù)啬茉粗鞴懿块T，以規(guī)避可能的處罰風(fēng)險(xiǎn)。

二、 管理區(qū)及升壓站用地

鑒于升壓站和管理區(qū)均為永久性建筑物，應(yīng)當(dāng)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，涉及林地、草地、農(nóng)用地的，應(yīng)辦理相應(yīng)手續(xù)，該等流程、要點(diǎn)與上文“風(fēng)電場(chǎng)用地”部分所述無(wú)異，不再贅述。

電站建設(shè)過(guò)程中，就管理區(qū)和升壓站土地問(wèn)題，實(shí)踐中常存在下列情況，需要予以注意：

（1） 以租代征

“以租代征”，即以租賃之名，行征地之實(shí)，違反法律強(qiáng)制性規(guī)定占用農(nóng)民集體土地進(jìn)行永久性建筑物建設(shè)的行為。

這種“以租代征”的行為屬于“未經(jīng)批準(zhǔn)非法占用土地”的土地違法行為，將面臨被土地行政主管部門要求限期拆除和罰款的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于非法占用農(nóng)用地，改變土地用途數(shù)量較大，造成農(nóng)用地大量損壞的，甚至?xí)婕皹?gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。

（2） 集體土地征收的審批權(quán)限問(wèn)題

如升壓站、管理區(qū)選址系集體土地的，此時(shí)應(yīng)當(dāng)先根據(jù)土地類型及用地面積報(bào)省級(jí)或國(guó)務(wù)院審批征地事宜，由縣級(jí)以上政府組織實(shí)施征地手續(xù)，再由投資人通過(guò)國(guó)有土地出讓或者劃撥方式取得土地使用權(quán)。

在實(shí)踐中，常常出現(xiàn)由當(dāng)?shù)卣?、相?yīng)村集體、投資人三方簽署一份以土地征收等為名的合同，以此確認(rèn)投資人對(duì)該塊土地的所有權(quán)的情況。該等合同違反法律明確規(guī)定，在司法實(shí)踐中往往會(huì)被認(rèn)定為無(wú)效，投資人將涉及非法利用土地，存在被責(zé)令整改和行政罰款的風(fēng)險(xiǎn)。

（3） 升壓站共用

此外，在某些大型的風(fēng)電或風(fēng)光基地，出現(xiàn)了一些新的用地形式，例如由多個(gè)項(xiàng)目單位以簽署協(xié)議方式共用升壓站，由共用企業(yè)分?jǐn)偨ㄔO(shè)、維護(hù)費(fèi)用。

此時(shí)，若升壓站不屬于投資人出資建設(shè)和管理，投資人雖然不會(huì)因升壓站可能存在的違規(guī)用地遭受處罰，但如果升壓站用地違規(guī)被勒令拆除或者整改，投資人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)將會(huì)遭受影響，同時(shí)還應(yīng)考慮到風(fēng)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)期長(zhǎng)達(dá)25年之久，如升壓站的產(chǎn)權(quán)人在后期提高運(yùn)維和使用價(jià)格，投資人將比較被動(dòng)。因此建議投資人在正式簽署相關(guān)協(xié)議前，要求升壓站的產(chǎn)權(quán)人出具正規(guī)的土地權(quán)證，同時(shí)注意在簽署使用升壓站相關(guān)協(xié)議時(shí)約定的期限應(yīng)可以覆蓋風(fēng)電項(xiàng)目全部運(yùn)營(yíng)期。

三、 送電線路用地

送電線路在項(xiàng)目實(shí)踐中往往采用“高空掛線”或“地埋”兩種方式。

就“高空掛線”方式而言，根據(jù)國(guó)土資規(guī)[2015]5號(hào)第一款四條的規(guī)定，“采取差別化用地政策支持新業(yè)態(tài)發(fā)展。光伏、風(fēng)力發(fā)電等項(xiàng)目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的……對(duì)項(xiàng)目永久性建筑用地部分，應(yīng)依法按建設(shè)用地辦理手續(xù)。對(duì)建設(shè)占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應(yīng)按建設(shè)用地管理。”

因此，送電線路工程的輸電鐵塔等設(shè)施應(yīng)依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定辦理相關(guān)建設(shè)用地轉(zhuǎn)用和用地批準(zhǔn)等手續(xù)。

至于采取“地埋”方式送電的，一般情況，風(fēng)電場(chǎng)送電管線不在城鎮(zhèn)范圍內(nèi)，應(yīng)此不必考慮前往城鎮(zhèn)管道主管部門辦理相應(yīng)手續(xù)。

但《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第一百三十六條規(guī)定“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)?！?/p>

因此采用“地埋”方式，針對(duì)管道埋設(shè)使用的用地應(yīng)當(dāng)辦理相應(yīng)建設(shè)用地或征求用益物權(quán)人意見的手續(xù)。

盡管實(shí)踐中，土地主管部門往往對(duì)地埋的建設(shè)用地手續(xù)不作要求，但仍建議，如主管部門口頭答復(fù)無(wú)需辦理用地手續(xù)，投資人應(yīng)盡量爭(zhēng)取獲得主管部門出具的證明公文。同時(shí)，投資人應(yīng)當(dāng)征得用益物權(quán)人（如有）書面同意。

四、 進(jìn)場(chǎng)道路用地

1、 政府、企業(yè)合作模式

該種情況主要出現(xiàn)在大型的風(fēng)電基地，由當(dāng)?shù)卣藿ǖ缆罚M(fèi)用由園區(qū)內(nèi)的企業(yè)按約定（如各自項(xiàng)目容量等）分擔(dān)成本。一般來(lái)說(shuō)，此種情況只需把握好相關(guān)協(xié)議的具體約定，內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估通過(guò)即可。

除上述情況外，基于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的考慮，部分政府鼓勵(lì)進(jìn)場(chǎng)道路建設(shè)采取與森林防火通道結(jié)合的方式。比如云南省《關(guān)于開展全省風(fēng)電建設(shè)項(xiàng)目創(chuàng)新林地使用方式試點(diǎn)工作的意見》(云林聯(lián)發(fā)〔2014〕47號(hào))明確提出，進(jìn)場(chǎng)道路在建設(shè)期間按臨時(shí)用地處理，期滿后，符合森林防火通道要求的，納入當(dāng)?shù)厣址阑鸢l(fā)展規(guī)劃，由當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上人民政府按森林防火通道管理，并協(xié)調(diào)后續(xù)道路維護(hù)的具體事宜。

2、 與土地所有權(quán)人或用益物權(quán)人簽訂協(xié)議模式

該種情況主要出現(xiàn)在進(jìn)場(chǎng)道路通過(guò)村集體土地時(shí)，此時(shí)一般由投資人與鄉(xiāng)政府或村委會(huì)達(dá)成約定，由投資人出資修建道路，產(chǎn)權(quán)歸于村集體，建成后由投資人免費(fèi)使用或者租賃使用。

該種模式在實(shí)踐中的主要問(wèn)題體現(xiàn)在：

（1）土地屬于村集體，但投資人只與當(dāng)?shù)卣灱s，未與村集體簽約。這樣投資人通過(guò)當(dāng)?shù)卣畢f(xié)商的方式獲取建設(shè)和通行權(quán)，并未直接與村集體簽訂合同，后期一旦政府換屆，如村集體不認(rèn)可該約定，可能存在較高的溝通成本；

（2）如果投資人與村委會(huì)簽訂的合同未在村內(nèi)履行必要的公告、民主程序，或者，投資人支付的對(duì)價(jià)被村委會(huì)留置或另做它用，如村民提出質(zhì)疑，也將存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。

建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)考慮直接與村集體簽訂協(xié)議并及時(shí)取得村民出具的收據(jù)。

五、 臨時(shí)用地手續(xù)

臨時(shí)用地主要適用于短期的設(shè)備運(yùn)輸?shù)缆贰⑴R時(shí)吊裝平臺(tái)及組件堆放。

《土地管理法》第五十七條載明，“建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)使用國(guó)有土地或者農(nóng)民集體所有的土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門批準(zhǔn)?！恋厥褂谜邞?yīng)當(dāng)根據(jù)土地權(quán)屬，與有關(guān)土地行政主管部門或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)簽訂臨時(shí)使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時(shí)使用土地補(bǔ)償費(fèi)。

臨時(shí)使用土地的使用者應(yīng)當(dāng)按照臨時(shí)使用土地合同約定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。

臨時(shí)使用土地期限一般不超過(guò)二年?！?/p>

《森林法實(shí)施條例》第十七條載明，“需要臨時(shí)占用林地的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門批準(zhǔn)。

臨時(shí)占用林地的期限不得超過(guò)兩年，并不得在臨時(shí)占用的林地上修筑永久性建筑物；占用期滿后，用地單位必須恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件?！?/p>

《草原法》第四十條載明，“需要臨時(shí)占用草原的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府草原行政主管部門審核同意。臨時(shí)占用草原的期限不得超過(guò)二年，并不得在臨時(shí)占用的草原上修建永久性建筑物、構(gòu)筑物；占用期滿，用地單位必須恢復(fù)草原植被并及時(shí)退還。”

綜上，在風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，若需要臨時(shí)使用土地以便工程施工的，應(yīng)當(dāng)向土地行政主管部門申請(qǐng)辦理臨時(shí)用地手續(xù)，涉及草地、林地的，應(yīng)同時(shí)向相應(yīng)主管部門報(bào)批，支付臨時(shí)使用土地補(bǔ)償費(fèi)，以規(guī)避可能存在的被責(zé)令改正及行政罰款風(fēng)險(xiǎn)。

六、 土地相關(guān)稅費(fèi)

除前述土地租金、草原植被恢復(fù)費(fèi)、牧民安置費(fèi)、林地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用外，風(fēng)電項(xiàng)目尚有以下土地相關(guān)的稅費(fèi)需要注意：

（1） 耕地占用稅

《中華人民共和國(guó)耕地占用稅暫行條例》第十四條規(guī)定“占用林地、牧草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面以及漁業(yè)水域?yàn)┩康绕渌r(nóng)用地建房或者從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，比照本條例的規(guī)定征收耕地占用稅。”

參考《安徽省耕地占用稅實(shí)施辦法》（財(cái)農(nóng)村[2008]367號(hào)），其將征稅稅額按地域分為三等，由高到低分別為37.5元／平方米，26.25元／平方米，18.75元／平方米。鑒于風(fēng)電項(xiàng)目占地面積較大，若該項(xiàng)目實(shí)際占用耕地的，應(yīng)當(dāng)考慮在估算項(xiàng)目總投資時(shí)將耕地占用稅納入其中，以便精準(zhǔn)的評(píng)估后期收益率。

（2） 土地使用稅

《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》第二條載明，“在城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內(nèi)使用土地的單位和個(gè)人，為城鎮(zhèn)土地使用稅（以下簡(jiǎn)稱土地使用稅）的納稅人，應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定繳納土地使用稅?！?/p>

因此，若風(fēng)電場(chǎng)用地涉及城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)，則應(yīng)繳納相應(yīng)土地使用稅。且依據(jù)該條例第四條，“土地使用稅每平方米年稅額如下：（一）大城市1.5元至30元；（二）中等城市1.2元至24元；（三）小城市0.9元至18元；（四）縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)0.6元至12元?！?，該稅種的征收標(biāo)準(zhǔn)較高，提醒投資人注意相應(yīng)成本問(wèn)題。

同時(shí)，對(duì)于部分位于城鎮(zhèn)范圍之外的大型工業(yè)園區(qū)或風(fēng)電基地，盡管與通常意義上的工礦區(qū)（即工商業(yè)比較發(fā)達(dá)，人口比較集中，符合國(guó)務(wù)院規(guī)定的建制鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，但尚未設(shè)立鎮(zhèn)建制的大中型工礦企業(yè)所在地）有較大差別，但實(shí)踐中有關(guān)部門仍將之認(rèn)定為工礦區(qū)并要求繳納土地使用稅。因此，投資人在實(shí)際出資前應(yīng)與地稅部門核實(shí)相關(guān)土地稅的征收標(biāo)準(zhǔn)。

七、 結(jié)語(yǔ)

綜上，投資人在建設(shè)和融資過(guò)程中，應(yīng)謹(jǐn)慎審核風(fēng)電機(jī)組用地、管理區(qū)及升壓站用地、送電線路、進(jìn)場(chǎng)道路的建設(shè)用地土地使用權(quán)獲得程序、租賃集體用地土地、臨時(shí)用地手續(xù)是否存在違規(guī)現(xiàn)象及潛在法律風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)亦應(yīng)當(dāng)在投資預(yù)算中考慮耕地占用稅、土地使用稅等稅費(fèi)繳納問(wèn)題，從而規(guī)避陸上風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)中的法律風(fēng)險(xiǎn)。

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