第六屆全國(guó)行政審判優(yōu)秀業(yè)務(wù)成果評(píng)選（案例類(lèi)調(diào)研成果）一等獎(jiǎng)作品推送

“實(shí)際控制狀態(tài)”及其在房屋征收行政案件中的運(yùn)用

——余某某訴武漢市人民政府行政復(fù)議案

湖北省高級(jí)人民法院 李偉

裁判要旨

在房屋征收過(guò)程中，如果征收主體未經(jīng)合法程序而取得了對(duì)被征收房屋的實(shí)際控制，當(dāng)房屋出現(xiàn)毀損時(shí)，其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)毀損原因的舉證責(zé)任。如果征收主體未盡到因?qū)嶋H控制而產(chǎn)生的注意義務(wù)，則應(yīng)當(dāng)對(duì)房屋毀損承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。

案情

原告：余某某。

被告：武漢市人民政府（以下簡(jiǎn)稱(chēng)武漢市政府）。

武漢市江漢區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱(chēng)江漢區(qū)政府）于2013年9月10日作出江漢房征決字[2013]第3號(hào)《房屋征收決定》，對(duì)沿江一號(hào)二期舊城改建項(xiàng)目征收紅線范圍內(nèi)的房屋實(shí)施征收，余某某所有的一處房產(chǎn)位于征收范圍內(nèi)。江漢區(qū)政府的房屋征收部門(mén)因未能與余某某就房屋征收補(bǔ)償達(dá)成協(xié)議，江漢區(qū)政府于2015年3月2日作出《房屋征收補(bǔ)償決定》。余某某不服該補(bǔ)償決定，提起行政訴訟，法院判決撤銷(xiāo)了該補(bǔ)償決定，并責(zé)令江漢區(qū)政府重新作出補(bǔ)償決定。在此期間，江漢區(qū)政府的房屋征收部門(mén)組織具體施工單位在該地塊四周修建了圍墻，并拆除了場(chǎng)內(nèi)大部分房屋。余某某房屋所在的整體建筑原為一棟聯(lián)體樓房，除其房屋所在單元外，均已被拆除。期間余某某并未居住、使用該房屋。

2017年4月底，武漢地區(qū)出現(xiàn)大風(fēng)大雨天氣。2017年5月2日，余某某發(fā)現(xiàn)其被征收房屋已倒塌毀損，而直至此時(shí)江漢區(qū)政府尚未重新作出補(bǔ)償決定。余某某認(rèn)為其被征收房屋系因江漢區(qū)政府實(shí)施強(qiáng)制拆除而倒塌，遂于2017年5月8日向武漢市政府申請(qǐng)行政復(fù)議，請(qǐng)求確認(rèn)江漢區(qū)政府強(qiáng)制拆除房屋的行為違法。武漢市政府受理余某某的申請(qǐng)后，于2017年7月6日作出《行政復(fù)議決定書(shū)》，認(rèn)為余某某未能提交證據(jù)證明該房屋系因江漢區(qū)政府的強(qiáng)制拆除行為而倒塌毀損，以余某某的復(fù)議申請(qǐng)缺乏事實(shí)依據(jù)、不符合行政復(fù)議受理?xiàng)l件為由，駁回了該行政復(fù)議申請(qǐng)。余某某不服，提起訴訟。

房屋倒塌過(guò)程示意圖

審判

武漢市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為，在行政復(fù)議程序中，余某某及江漢區(qū)政府向武漢市政府提交的房屋倒塌前后照片、《關(guān)于綠地漢口一號(hào)地塊未拆遷房屋自然倒塌的情況說(shuō)明》、《關(guān)于沿江一號(hào)二期項(xiàng)目?jī)?nèi)未拆遷房屋發(fā)生倒塌的回復(fù)》等證據(jù)材料，能夠證明余某某的房屋被納入了沿江一號(hào)二期舊城改建項(xiàng)目房屋征收范圍，且該房屋已倒塌毀損。從上述證據(jù)亦可得知，征收范圍內(nèi)的房屋拆除工作已經(jīng)啟動(dòng)，余某某房屋所在的整體建筑大部分先被拆除，拆除施工明顯破壞了樓房的整體結(jié)構(gòu)。即使余某某的房屋非因人為拆除而是因大風(fēng)大雨天氣影響倒塌，但惡劣天氣只是加速涉案房屋倒塌的促進(jìn)因素，拆除施工導(dǎo)致該房屋結(jié)構(gòu)的破壞、墻體開(kāi)裂形成危樓，才是倒塌的根本原因。因此，余某某向武漢市政府申請(qǐng)行政復(fù)議，請(qǐng)求確認(rèn)江漢區(qū)政府拆除其房屋的行為違法，符合《行政復(fù)議法》第九條、《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十八條規(guī)定的受理?xiàng)l件。武漢市政府采信江漢區(qū)政府的復(fù)議答辯意見(jiàn)，認(rèn)為涉案房屋系在風(fēng)雨天氣中自然倒塌，而沒(méi)有考慮涉案房屋的毀損與拆除施工實(shí)際情況的關(guān)聯(lián)，從而認(rèn)為余某某提起行政復(fù)議缺乏事實(shí)依據(jù)，不符合行政復(fù)議受理?xiàng)l件，并作出駁回其行政復(fù)議申請(qǐng)的決定，屬于事實(shí)認(rèn)定不清。據(jù)此，武漢中院判決撤銷(xiāo)武漢市政府作出的《行政復(fù)議決定書(shū)》，責(zé)令武漢市政府對(duì)余某某的復(fù)議申請(qǐng)依法予以受理并審查。

武漢市政府不服一審判決，向湖北省高級(jí)人民法院上訴。湖北高院二審認(rèn)為，余某某房屋倒塌前，涉案征收項(xiàng)目范圍內(nèi)的房屋拆除工作早已開(kāi)始實(shí)施，項(xiàng)目地塊周邊已經(jīng)打圍；余某某的房屋原為一棟聯(lián)體建筑中間的一個(gè)單元，其兩側(cè)的單元先被拆除，僅剩余某房屋所在單元未拆除，兩側(cè)拆除工作對(duì)其房屋有一定程度的影響。由于項(xiàng)目地塊周邊打圍后，余某某的房屋處于具體施工單位的實(shí)際控制范圍內(nèi)，且房屋倒塌時(shí)余某某本人不在現(xiàn)場(chǎng)，事后才知曉，綜合以上情形，相比于大風(fēng)大雨天氣，余某某認(rèn)為其房屋系因江漢區(qū)政府組織或委托實(shí)施的強(qiáng)制拆除行為而倒塌，屬于合理推測(cè)。余某某在申請(qǐng)復(fù)議時(shí)完成了“房屋倒塌”這一客觀事實(shí)的初步證明責(zé)任，其以江漢區(qū)政府為明確的被申請(qǐng)人，向武漢市政府申請(qǐng)復(fù)議，在形式上滿足《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第十九條及第二十八條的要求。武漢市政府作為復(fù)議機(jī)關(guān)，在余某某難以對(duì)房屋倒塌的真實(shí)原因進(jìn)行舉證的情況下，為維護(hù)其復(fù)議申請(qǐng)權(quán)和獲得救濟(jì)權(quán)，發(fā)揮行政復(fù)議的監(jiān)督職能，應(yīng)當(dāng)受理其復(fù)議申請(qǐng)，對(duì)余某某房屋倒塌的真實(shí)原因、特別是前期拆除工作對(duì)其房屋倒塌是否具有關(guān)聯(lián)性進(jìn)行必要的調(diào)查認(rèn)定，進(jìn)而對(duì)余某某提出的復(fù)議請(qǐng)求作出相應(yīng)處理。但武漢市政府直接以余某某的復(fù)議申請(qǐng)缺乏事實(shí)依據(jù)、不符合受理?xiàng)l件為由駁回其復(fù)議申請(qǐng)，實(shí)則回避了上述審查義務(wù)。鑒于前期拆除工作對(duì)余某某房屋確有一定影響，且房屋倒塌前長(zhǎng)期處于具體施工單位的控制之下，武漢市政府應(yīng)對(duì)房屋倒塌與前期拆除工作的關(guān)聯(lián)性作出合理判斷，以回應(yīng)余某某通過(guò)申請(qǐng)復(fù)議所表達(dá)的實(shí)質(zhì)訴求。綜上，湖北高院二審判決駁回上訴，維持原判。

評(píng)析

一、“實(shí)際控制狀態(tài)”的具體意涵及其表征

《物權(quán)法》第二十八條規(guī)定，政府征收是物權(quán)變動(dòng)的特殊原因。當(dāng)政府依法作出的行政征收決定生效后，被征收物的所有權(quán)在法律上（觀念上）發(fā)生轉(zhuǎn)移，但其實(shí)際占有則未必隨之一并發(fā)生轉(zhuǎn)移，這與民法理論中的“占有改定”頗為類(lèi)似。在國(guó)有土地上房屋征收領(lǐng)域，根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十七條的規(guī)定，通常情況下，在政府作出征收決定后、征收補(bǔ)償（包括補(bǔ)償協(xié)議與補(bǔ)償決定兩種方式）尚未實(shí)施或搬遷期屆滿前，被征收人如未主動(dòng)搬遷并交付房屋，仍可對(duì)被征收房屋予以占有、居住甚至營(yíng)業(yè)性使用，房屋征收部門(mén)或征收實(shí)施單位（以下統(tǒng)稱(chēng)征收實(shí)施主體）不得強(qiáng)制搬遷。這種發(fā)生于特定征收期間的占有形式缺乏實(shí)體法上的明文支撐及充分保護(hù)，只能視為一種由被征收人實(shí)際控制的事實(shí)狀態(tài)，即“實(shí)際控制狀態(tài)”。同理，在此特定征收期間，征收實(shí)施主體如果未經(jīng)被征收人同意強(qiáng)制實(shí)施搬遷，令被征收人失去對(duì)被征收房屋的實(shí)際控制，則其對(duì)被征收房屋的占有因未履行法定程序而不具有合法性基礎(chǔ)，不宜認(rèn)定征收實(shí)施主體已經(jīng)可以實(shí)現(xiàn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移后的所有權(quán)能，因而這種占有形式同樣也只能視為由征收實(shí)施主體“實(shí)際控制”的事實(shí)狀態(tài)。

由此可見(jiàn)，由于房屋征收工作的多階段性和長(zhǎng)期性，在“政府作出征收決定后、征收補(bǔ)償尚未實(shí)施前”這一特定期間，可能發(fā)生上述兩種實(shí)際控制狀態(tài)，并具有以下共同特征：1.實(shí)際控制是一種狀態(tài)型法律事實(shí)，以對(duì)被征收房屋的占有為核心表征，但這種占有不具備充分的法律依據(jù)或合法性基礎(chǔ)；2.實(shí)際控制狀態(tài)發(fā)生在特定期間及被征收人未主動(dòng)搬遷交付房屋的情形下，被征收人主動(dòng)交付房屋的不在此列；3.實(shí)際控制狀態(tài)的成立須控制者有取得控制的主觀目的或意愿，即阻卻他人對(duì)被征收房屋行權(quán)；4.實(shí)際控制狀態(tài)可因現(xiàn)實(shí)行為而發(fā)生中斷或轉(zhuǎn)移。另外，從表現(xiàn)形態(tài)看，實(shí)際控制狀態(tài)既包括占有房屋，也包括使用房屋；既包括占有特定房屋，也包括對(duì)特定房屋所在區(qū)域的整體性控制。

二、“實(shí)際控制狀態(tài)”在房屋征收行政案件中的運(yùn)用

（一）對(duì)舉證責(zé)任分配的影響

房屋征收工作的常規(guī)做法是“先決定，后補(bǔ)償”“先補(bǔ)償，后搬遷”，因此大多數(shù)時(shí)候是由被征收人對(duì)被征收房屋進(jìn)行實(shí)際控制。在此情況下，房屋若出現(xiàn)毀損（如征收實(shí)施單位突發(fā)性強(qiáng)制拆除房屋），被征收人在申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟時(shí)，基于實(shí)際控制的前提，其應(yīng)對(duì)房屋毀損的原因承擔(dān)舉證責(zé)任，即須證明是誰(shuí)實(shí)施了什么樣的行為導(dǎo)致房屋毀損。

而本案具有一個(gè)顯著不同之處，即在被征收地塊打圍、拆除施工單位入場(chǎng)后，征收實(shí)施主體對(duì)余某某房屋所在區(qū)域?qū)崿F(xiàn)了整體性控制，余某某對(duì)房屋的實(shí)際控制轉(zhuǎn)移到了征收實(shí)施主體手中。正是由于房屋的實(shí)際控制狀態(tài)發(fā)生了變化，余某某無(wú)法介入、干涉施工，故其客觀上只能對(duì)房屋倒塌的事實(shí)進(jìn)行舉證，而無(wú)法對(duì)房屋倒塌的過(guò)程及原因予以充分舉證（但可以依據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行推測(cè)）。相反，由于該房屋處于征收實(shí)施主體的實(shí)際控制之下，由征收實(shí)施主體對(duì)房屋倒塌的過(guò)程及真實(shí)原因承擔(dān)舉證責(zé)任，顯然更為合理。

據(jù)此我們可以得出，對(duì)于房屋征收過(guò)程中因房屋毀損而引發(fā)的案件，根據(jù)房屋的實(shí)際控制狀態(tài)來(lái)分配舉證責(zé)任，是以證據(jù)能力為基礎(chǔ)對(duì)“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的證據(jù)法原則的合理修正。特別是在征收實(shí)施主體實(shí)際控制的情形中， 被征收人在啟動(dòng)救濟(jì)程序時(shí)只需要完成房屋出現(xiàn)毀損的初步證明責(zé)任（推進(jìn)責(zé)任）即可，這樣做更有利于保護(hù)其程序性救濟(jì)權(quán)利。

（二）對(duì)征收實(shí)施主體的義務(wù)及法律責(zé)任的影響

進(jìn)一步講，通過(guò)區(qū)分實(shí)際控制狀態(tài)，對(duì)征收實(shí)施主體的義務(wù)及責(zé)任也會(huì)產(chǎn)生重大影響。通常情況下，被征收人實(shí)際控制房屋時(shí)，由其自己承擔(dān)房屋的維護(hù)、修繕等義務(wù)，因其自身原因?qū)е碌姆课輷p失自負(fù)。但以本案為例，余某某因失去了對(duì)房屋的實(shí)際控制，無(wú)法對(duì)受損部位進(jìn)行修繕，無(wú)論房屋毀損是因大風(fēng)大雨天氣導(dǎo)致還是因征收實(shí)施主體拆除而導(dǎo)致，其都不具有過(guò)錯(cuò)，也無(wú)需承擔(dān)什么責(zé)任。反觀之，征收實(shí)施主體在取得實(shí)際控制之后，最低限度下應(yīng)當(dāng)負(fù)有保持現(xiàn)狀、如實(shí)告知、避免損害擴(kuò)大等注意義務(wù)。這類(lèi)義務(wù)并非來(lái)源于法律的直接規(guī)定，而是來(lái)源于其采取的打圍、施工等取得實(shí)際控制的先行行為。征收實(shí)施主體是否履行了上述義務(wù)，是判斷其應(yīng)否對(duì)房屋毀損承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的關(guān)鍵因素。具體到本案而言，如果征收實(shí)施主體在實(shí)際控制余某某的房屋后，沒(méi)有采取必要的保護(hù)措施，而是完全置之不管，則其應(yīng)當(dāng)對(duì)房屋毀損承擔(dān)行政賠償責(zé)任，而非補(bǔ)償責(zé)任。從這一角度而言，實(shí)際控制狀態(tài)的判斷可以從一定程度上明確征收實(shí)施主體的義務(wù)范圍及責(zé)任性質(zhì)，有利于規(guī)范其具體實(shí)施行為。

三、需要說(shuō)明的其他問(wèn)題

（一）駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定的性質(zhì)及其被告的確定

根據(jù)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第四十八條第一款第二項(xiàng)的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在受理復(fù)議申請(qǐng)后，發(fā)現(xiàn)該申請(qǐng)不符合受理?xiàng)l件的，應(yīng)當(dāng)以決定方式駁回該申請(qǐng)。也就是說(shuō)，駁回復(fù)議申請(qǐng)決定是復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議申請(qǐng)本身是否符合法定條件進(jìn)行審查后作出的程序性處理結(jié)論，而非對(duì)原行政行為進(jìn)行審查得出的實(shí)體性處理結(jié)論，其性質(zhì)與不予受理復(fù)議申請(qǐng)決定基本相同，與法院因起訴不符合法定條件而作出的駁回起訴裁定類(lèi)似。在此情況下，由于復(fù)議機(jī)關(guān)尚未對(duì)原行政行為的合法性及合理性作出判斷，復(fù)議申請(qǐng)人如對(duì)駁回決定不服，應(yīng)單獨(dú)以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告提起行政訴訟，無(wú)需將作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)列為共同被告。

（二）本案中江漢區(qū)政府作為復(fù)議被申請(qǐng)人是否適格的問(wèn)題

本案復(fù)議期間（2017年5-7月）、一審期間（2017年7-11月）及二審立案時(shí)（2018年1月），《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》尚未出臺(tái)，對(duì)房屋征收補(bǔ)償工作中的被告主體資格如何認(rèn)定的問(wèn)題，各地法院做法不一，有的將房屋征收部門(mén)作為被告，有的將縣級(jí)以上人民政府作為被告（湖北地區(qū)采此做法），故本案中兩級(jí)法院沒(méi)有專(zhuān)門(mén)對(duì)復(fù)議被申請(qǐng)人的主體資格問(wèn)題進(jìn)行審查。2018年2月8日新司法解釋施行后，根據(jù)第二十五條的規(guī)定，房屋征收部門(mén)被確定為征收補(bǔ)償具體工作過(guò)程中行政行為的被告。因此，嚴(yán)格意義上講，本案中江漢區(qū)政府不是適格的被申請(qǐng)人，其房屋征收部門(mén)才是適格的被申請(qǐng)人，但本案中的主體資格問(wèn)題應(yīng)不影響“實(shí)際控制狀態(tài)”這一裁判要旨的歸納及運(yùn)用。

案件承辦人、撰稿人：李偉，湖北省高級(jí)人民法院行政庭審判員