【裁判要旨】

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第三十一條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。”第三十二條“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯?！！钡谒氖l“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利。……?！钡桓鎱^(qū)經(jīng)信局并沒(méi)有履行上述告知義務(wù)，其作出的《責(zé)令停業(yè)通知書(shū)》適用法律文件不當(dāng)且程序違法。依法應(yīng)予撤銷。

【裁判文書(shū)】

原告濟(jì)南市長(zhǎng)清區(qū)豐*加油站（下稱豐*加油站）不服被告濟(jì)南市長(zhǎng)清區(qū)經(jīng)濟(jì)和信息化局（下稱區(qū)經(jīng)信局）于2018年6月16日作出的《責(zé)令停業(yè)通知書(shū)》，于2018年7月30日向本院提起行政訴訟。本院受理后即向被告送達(dá)了起訴狀副本及應(yīng)訴通知書(shū)。本院依法組成合議庭，于2018年9月17日公開(kāi)開(kāi)庭審理了本案。原告的委托代理人張大偉、被告區(qū)經(jīng)信局的負(fù)責(zé)人閆新禮及委托代理人朱孝勇、房民到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

被告長(zhǎng)清區(qū)經(jīng)信局2018年6月16日作出《責(zé)令停業(yè)通知書(shū)》，載明：“根據(jù)中央環(huán)保督查組轉(zhuǎn)辦舉報(bào)件，經(jīng)查你單位至今未通過(guò)國(guó)土資源、規(guī)劃建設(shè)等部門驗(yàn)收。根據(jù)國(guó)家商務(wù)部《成品油市場(chǎng)管理辦法》第四十五條規(guī)定，現(xiàn)責(zé)令你單位立即停業(yè)，聽(tīng)后處理。”

原告訴稱，原告系個(gè)體工商戶，一直合法經(jīng)營(yíng)。被告于2018年6月16日依據(jù)《成品油市場(chǎng)管理辦法》第四十五條的規(guī)定向原告作出《責(zé)令停業(yè)通知書(shū)》的行政處罰決定。原告認(rèn)為，該處罰決定認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，沒(méi)有法律依據(jù)，程序嚴(yán)重違法，且法律法規(guī)并沒(méi)有授予其處罰的職權(quán)，應(yīng)當(dāng)撤銷。理由如下：

一、被告作出該處罰決定屬越權(quán)執(zhí)法。《成品油市場(chǎng)管理辦法》系由商務(wù)部制定的，內(nèi)容規(guī)定：對(duì)于成品油零售的企業(yè)的許可和處罰都應(yīng)由商務(wù)主管部門去實(shí)施。法律及行政法規(guī)并沒(méi)有授予被告作出該行政處罰的職權(quán)。即便要查處，也應(yīng)當(dāng)由商務(wù)主管部門查處，被告并沒(méi)有權(quán)力。

二、被告認(rèn)為原告至今未通過(guò)國(guó)土資源、規(guī)劃建設(shè)等部門驗(yàn)收屬事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤。原告的加油站經(jīng)營(yíng)手續(xù)合法，原告的加油站多年以來(lái)一直都經(jīng)過(guò)政府各個(gè)部門行政管理，如期上繳稅費(fèi)。而且山東省經(jīng)濟(jì)與信息化委員會(huì)于2016年9月9日已經(jīng)批準(zhǔn)原告從事成品油零售業(yè)務(wù)，并向原告下發(fā)了《成品油零售經(jīng)營(yíng)批準(zhǔn)證書(shū)》（魯油零售證書(shū)第3701103014）。

三、被告依據(jù)《成品油市場(chǎng)管理辦法》第四十五條對(duì)原告作出“責(zé)令停業(yè)”是錯(cuò)誤的。《成品油市場(chǎng)管理辦法》是商務(wù)部下發(fā)的部門規(guī)章，部門規(guī)章并沒(méi)有權(quán)力設(shè)定“責(zé)令停業(yè)”這一行政處罰種類。因此，被告不能依據(jù)《成品油市場(chǎng)管理辦法》第四十五條對(duì)原告作出責(zé)令停業(yè)的行政處罰。

四、被告作出的行政處罰程序嚴(yán)重違法。根據(jù)《行政處罰法》第三十一條、三十二條的規(guī)定：行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯，但被告并沒(méi)有履行告知義務(wù)，其行為嚴(yán)重剝奪了原告的合法權(quán)利。《行政處罰法》第四十二條的規(guī)定：行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利。被告并沒(méi)有告知原告有此權(quán)利。因此被告下達(dá)《責(zé)令停業(yè)通知書(shū)》程序嚴(yán)重違法。

綜上，請(qǐng)求法院判決撤銷被告于2018年6月16日作出的《責(zé)令停業(yè)通知書(shū)》，維護(hù)原告的合法權(quán)益。

原告向本院提交了以下證據(jù)：1、《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》；2、《成品油零售經(jīng)營(yíng)批準(zhǔn)證書(shū)》；3、《責(zé)令停業(yè)通知書(shū)》。

被告長(zhǎng)清區(qū)經(jīng)信局辯稱，一、被告具備職權(quán)依據(jù)，沒(méi)有越權(quán)執(zhí)法。根據(jù)濟(jì)南市長(zhǎng)清區(qū)人民政府辦公室文件（濟(jì)長(zhǎng)政辦發(fā)[2015]16號(hào)）關(guān)于印發(fā)長(zhǎng)清區(qū)經(jīng)信局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知明確規(guī)定：被告負(fù)責(zé)成品油監(jiān)督管理，并且實(shí)施該行為的人員具備相應(yīng)的執(zhí)法資格。

二、原告涉案加油站屬于違法建設(shè)。根據(jù)濟(jì)南市長(zhǎng)清區(qū)城市管理行政執(zhí)法局2014年4月28日作出的《責(zé)令停止違法建設(shè)決定書(shū)》和濟(jì)南市規(guī)劃局直屬第四分局關(guān)于長(zhǎng)清區(qū)文昌街道辦事處殼牌加油站規(guī)劃落實(shí)情況，原告所建加油站屬于違法建設(shè)，具有違法事實(shí)。

三、被告的行政行為具有法律依據(jù)。根據(jù)《成品油市場(chǎng)管理辦法》第四十五條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)可以撤銷成品油經(jīng)營(yíng)許可，注銷成品油經(jīng)營(yíng)批準(zhǔn)行為。作為被告作出的較輕一級(jí)的責(zé)令停業(yè)通知，被告當(dāng)然有權(quán)作出。

四、被告向原告送達(dá)責(zé)令停業(yè)通知書(shū)，是因涉案加油站列入濟(jì)南市2018年第一批拆違拆臨名單，被告作為監(jiān)管部門，是履行通知職責(zé)，是程序性、中間性的行政處理通知。該行為不涉及終局性問(wèn)題，對(duì)原告的權(quán)利義務(wù)沒(méi)有實(shí)質(zhì)影響，屬于不成熟的行政行為，不具有可訴性，原告應(yīng)在最后決定作出之后和最后決定一起提請(qǐng)法院審查。因此,應(yīng)駁回原告起訴。

被告向本院提交以下證據(jù)、依據(jù)。證據(jù)：1、社會(huì)信用代碼證書(shū)；張鵬、房玉蓮行政執(zhí)法證；濟(jì)南市長(zhǎng)清區(qū)人民政府辦公室文件。證明被告行政主體資格及工作人員行政執(zhí)法資格；2、濟(jì)南市長(zhǎng)清區(qū)城市管理行政執(zhí)法局長(zhǎng)城執(zhí)停[2014]第039號(hào)《責(zé)令停止違法建設(shè)決定書(shū)》；3、濟(jì)南市規(guī)劃局直屬第四分局作出的《關(guān)于長(zhǎng)清區(qū)文昌街道辦事處殼牌加油站規(guī)劃落實(shí)情況》；4、山東省經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)文件（魯經(jīng)信消字[2011]574號(hào)）；5、濟(jì)南市2018年第一批拆違拆臨名單。2-5證明原告違法建設(shè)的事實(shí)。

法律文件依據(jù)：《成品油市場(chǎng)管理辦法》第四十五條。

庭審時(shí)被告提交2018年9月3日長(zhǎng)清區(qū)綜合行政執(zhí)法局出具的證明一份，證明原告經(jīng)營(yíng)的加油站系違法建筑，區(qū)政府組織有關(guān)部門對(duì)該違法建設(shè)進(jìn)行了拆除。

經(jīng)庭審質(zhì)證合議庭評(píng)議，本院對(duì)被告提供的證據(jù)作如下確認(rèn)：被告提交的長(zhǎng)清區(qū)綜合行政執(zhí)法局的證明，因不是庭前提交，原告不予認(rèn)可；對(duì)證據(jù)2-3、5，原告認(rèn)為加油站是否為違法建筑與被告無(wú)關(guān)，即使是違法建筑也應(yīng)由城市管理行政執(zhí)法部門進(jìn)行處罰；原告對(duì)證據(jù)4無(wú)異議，認(rèn)為恰恰證明原告是經(jīng)省經(jīng)信委批準(zhǔn)成立的合法企業(yè)。本院認(rèn)可被告所提供證據(jù)的客觀性，但其不能以此證明其被訴行為合法。

經(jīng)審理查明，原告豐*加油站位于濟(jì)南市長(zhǎng)清區(qū)峰山路中川街路口北500米西，（有南北兩個(gè)，南面為老站，北面為新建）。于2009年5月4日登記注冊(cè)，經(jīng)營(yíng)者譙風(fēng)玖。2011年10月18日山東省經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)“關(guān)于鄄城縣中魯加油站等39座加油站申請(qǐng)預(yù)核準(zhǔn)的批復(fù)”中三、同意改擴(kuò)建6座加油站4、濟(jì)南市長(zhǎng)清區(qū)豐*加油站，由于加油站設(shè)備及設(shè)施陳舊，地址（長(zhǎng)清區(qū)城區(qū)峰山路中川街路口北500米西）（經(jīng)度116.4436,緯度36.3350)改擴(kuò)建，占地1222平方米，加油機(jī)4臺(tái)；2016年9月9日取得成品油零售經(jīng)營(yíng)批準(zhǔn)證書(shū)（魯油零售證書(shū)第3701103014號(hào)）。2014年4月28日濟(jì)南市長(zhǎng)清區(qū)城市管理行政執(zhí)法局給譙風(fēng)玖下達(dá)責(zé)令停止違法建設(shè)決定書(shū)（長(zhǎng)城執(zhí)停[2014]第039號(hào)）。2017年9月1日濟(jì)南市規(guī)劃局直屬第四分局出具“關(guān)于長(zhǎng)清區(qū)文昌街道辦事處殼牌加油站規(guī)劃落實(shí)情況”，內(nèi)容為，經(jīng)落實(shí)，該加油站未在我局辦理相關(guān)規(guī)劃許可手續(xù)，且該加油站位于城市規(guī)劃道路紅線及綠化保護(hù)帶內(nèi)。2018年1月10日原告豐*加油站（北站）被列入濟(jì)南市2018年第一批拆違拆臨名單。2018年6月初接到中央環(huán)保督導(dǎo)組回頭看案件后，區(qū)政府召開(kāi)專門會(huì)議，對(duì)豐*加油站抓緊處理，當(dāng)日被告與原告負(fù)責(zé)人溝通，次日即2018年6月16日下達(dá)《責(zé)令停業(yè)通知書(shū)》并送達(dá)原告。原告不服，訴至本院。2018年8月16日區(qū)政府組織相關(guān)部門對(duì)豐*加油站（北面新建）進(jìn)行了拆除。

本院認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十二條第一款規(guī)定“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：（一）對(duì)行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物、罰款、警告等行政處罰不服的；……?！币虼吮桓鎱^(qū)經(jīng)信局作出的《責(zé)令停業(yè)通知書(shū)》，屬于法院行政訴訟的受案范圍，具有可訴性。

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六條規(guī)定，人民法院審理行政案件，對(duì)行政行為是否合法進(jìn)行審查。2007年1月1日起施行的《成品油市場(chǎng)管理辦法》第四十五條規(guī)定，已取得省級(jí)以上商務(wù)主管部門頒發(fā)的成品油經(jīng)營(yíng)批準(zhǔn)證書(shū)但尚不符合本辦法第七條、第八條、第九條規(guī)定條件的企業(yè)，成品油批發(fā)和倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)應(yīng)于本辦法公布實(shí)施之日起18個(gè)月內(nèi)、成品油零售企業(yè)應(yīng)于6個(gè)月內(nèi)進(jìn)行整改；對(duì)于期滿尚不符合條件的成品油經(jīng)營(yíng)企業(yè)，由行政許可機(jī)關(guān)撤銷成品油經(jīng)營(yíng)許可，注銷成品油經(jīng)營(yíng)批準(zhǔn)證書(shū)。2015年修正后的《成品油市場(chǎng)管理辦法》第四十五條規(guī)定與修正前的該條規(guī)定一致，但本案中被告卻依據(jù)上述條款，對(duì)原告作出“責(zé)令停業(yè)通知書(shū)”，顯屬適用法律文件不當(dāng)。

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第八條明確規(guī)定，行政處罰種類：第（四）項(xiàng)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)。同時(shí)被告所作的《責(zé)令停業(yè)通知書(shū)》也是依據(jù)《成品油市場(chǎng)管理辦法》中法律責(zé)任中的第四十五條，被告作出被訴的“責(zé)令停業(yè)通知書(shū)”后，其后也未作出最終處理，直至原告加油站被政府組織相關(guān)部門拆除。因此本案中被告所作《責(zé)令停業(yè)通知書(shū)》，在行為性質(zhì)上應(yīng)屬行政處罰。《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第三十一條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。”第三十二條“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯?！??！钡谒氖l“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利?！??！钡桓鎱^(qū)經(jīng)信局并沒(méi)有履行上述告知義務(wù)，其作出的《責(zé)令停業(yè)通知書(shū)》適用法律文件不當(dāng)且程序違法。依法應(yīng)予撤銷。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十條第一款第（二）項(xiàng)、（三）項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：

撤銷被告濟(jì)南市長(zhǎng)清區(qū)經(jīng)濟(jì)和信息化局于2018年6月16日作出的《責(zé)令停業(yè)通知書(shū)》。

案件受理費(fèi)50元由被告濟(jì)南市長(zhǎng)清區(qū)經(jīng)濟(jì)和信息化局負(fù)擔(dān)。

如不服本判決，可在判決書(shū)送達(dá)之日起十五日內(nèi)向本院遞交上訴狀，并按對(duì)方當(dāng)事人的人數(shù)提出副本，上訴于山東省濟(jì)南市中級(jí)人民法院。