一、通用機場的概念

2009年4月，國務院印發(fā)了《民用機場管理條例》；2012年12月，民航局依此修訂下發(fā)了《民用機場建設管理規(guī)定》（CCAR-158-R1）。其中明確：民用機場分為運輸機場和通用機場。

運輸機場是指為從事旅客、貨物運輸?shù)裙埠娇者\輸活動的民用航空器提供起飛、降落等服務的機場（如北京首都機場、烏魯木齊地窩堡機場等）。根據(jù)機場的地位、業(yè)務量和服務區(qū)域不同，運輸機場又可分為干線機場和支線機場。

通用機場是指為從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)的作業(yè)飛行，以及醫(yī)療衛(wèi)生、搶險救災、氣象探測、海洋監(jiān)測、科學實驗、教育訓練、文化體育等飛行活動的民用航空器提供起飛、降落等服務的機場（如上海高東機場、新疆石河子機場等）。按照民航局《通用機場建設規(guī)范》（MH/T 5026—2012），通用機場分為：一類通用機場（具有10～29座航空器經(jīng)營性載人飛行業(yè)務，或最高月起降量達到3000架次以上的通用機場）、二類通用機場（具有5～9座航空器經(jīng)營性載人飛行業(yè)務，或最高月起降量在600～3000架次之間的通用機場）、三類通用機場（除一、二類外的通用機場）。

直升機機場是指全部或部分供直升機起飛、著陸和地面活動使用的場地或構(gòu)筑物上的特定區(qū)域。就目前而言，國內(nèi)直升機機場均為通用機場。

經(jīng)行業(yè)管理部門審批過的臨時起降點，不屬于機場范疇。

二、通用機場建設的法規(guī)依據(jù)

根據(jù)國務院《民用機場管理條例》、民航局《民用機場建設管理規(guī)定》，民航局負責全國民用機場及相關空管工程規(guī)劃與建設的監(jiān)督管理，民航地區(qū)管理局負責所轄地區(qū)民用機場及相關空管工程規(guī)劃與建設的監(jiān)督管理。按照上述《條例》和《規(guī)定》，民用機場的規(guī)劃與建設應當符合全國民用機場布局規(guī)劃，簡而言之，就是不管是運輸機場還是通用機場，都必須列入政府規(guī)劃后方能建設（項目立項需各級發(fā)改委審批）?！吨袊裼煤娇盏谑€五年發(fā)展規(guī)劃（2011年至2015年）》中，對全國運輸機場建設具體項目進行了規(guī)劃，通用機場建設方面只是鼓勵通航企業(yè)和社會力量參與通用機場及運行保障設施建設，未進行規(guī)劃。

民用機場建設包括工程建設和空管工程建設兩部分，其中工程建設包括：新建機場選址、預可行性研究、可行性研究（或項目核準）、總體規(guī)劃、初步設計、施工圖設計、建設實施、驗收及竣工財務決算等?？展芄こ探ㄔO包括：預可行性研究、可行性研究、初步設計、施工圖設計、建設實施、驗收及竣工財務決算等。

民用機場及相關空管工程的建設應當執(zhí)行國家和行業(yè)有關建設法規(guī)和技術標準，履行建設程序。《民用機場建設管理規(guī)定》中，對運輸機場選址、總體規(guī)劃、工程初步設計、工程施工圖設計、建設實施、工程驗收、工程建設信息、空管工程建設管理、法律責任等方面進行了詳細的闡述。關于通用機場工程的規(guī)劃與建設，只是提及參照《規(guī)定》執(zhí)行，并由所在地民航地區(qū)管理局實施監(jiān)督管理，未做過多闡述。

目前由于全國通用機場布局規(guī)劃尚未確立，民航局2012年下發(fā)的《通用機場建設規(guī)范》（MH/T 5026—2012），只是對通用機場場址確定、飛行場地、空中交通管制及導航設施、服務及保障設施、抗震設防以及環(huán)境保護等方面做出一般性的原則指導。其它方面，主要參照《民用機場飛行區(qū)技術標準》(MH5001)、《民用直升機機場飛行場地技術標準》（MH5013)執(zhí)行，防洪標準參照《民用機場工程項目建設標準》的相關規(guī)定，空管方面按照《通用航空機場空管運行保障管理辦法》（AP－83－TM－2013－01）執(zhí)行。

三、通航機場建設及選址

就國內(nèi)目前通航發(fā)展情況來看，當前主要涉及直升機起降點和通航機場建設兩個方面內(nèi)容。

（一）直升機起降點

為確保直升機起降安全，起降點應具備以下基本條件：

1、有明確的經(jīng)緯度，可以給飛行員提供具體位置；

2、有明顯的標志，飛行員便于從空中發(fā)現(xiàn)；

3、有一個風向標，便于飛行員確定正確的起降方向；

4、有合適的凈空條件和飛行通道；

5、有足夠的承重強度和合適的表面類型；

6、如需要，配備加油車（或儲油設施），可以給直升機提供加油服務；

7、在行業(yè)主管部門備案，所用空域、航線能獲得批準；

8、條件允許的情況下可修建機庫。

由于起降點不屬于機場范疇，準入門檻相對較低。一般來說，經(jīng)專業(yè)公司初步設計、現(xiàn)場勘察、詳細設計、施工，并報行業(yè)主管部門備案后，即可投入使用（可暫時緩解購買直升機后臨時停放及起降的困難）。

（二）通航機場

《民用機場建設管理規(guī)定》（CCAR-158-R1）中，只是對運輸機場建設提出了具體的審批程序和要求。關于通用機場工程的規(guī)劃與建設，只是在第十一章節(jié)《附則》提及“通用機場工程的規(guī)劃與建設參照本規(guī)定執(zhí)行，并由所在地民航地區(qū)管理局實施監(jiān)督管理”。據(jù)了解，由于《民用機場建設管理規(guī)定》自2013年2月1日才開始實施，2014年，各民航地區(qū)管理局就通用機場建設管理陸續(xù)出臺了相應的政策和規(guī)定（原則大體一致，具體程序因地區(qū)不同略有不同）。在當前的政策環(huán)境下的通用機場建設，一，可按照通航機場建設用地需求選址、征地，隨后先按起降點報行業(yè)主管部門備案，待相關政策完善后再按通航機場標準建設；二，按《民用機場建設管理規(guī)定》，參照運輸機場建設條件，征地后逐級審批辦理。

申請成立通用航空機場相關手續(xù)審批流程

通用機場的審批同時涉及軍方、民航和地方政府三方，流程繁瑣、時間長且前置后置程序嚴格。一個通用機場從審批、建設到頒證要經(jīng)歷50多個步驟，花費約2年時間。傘兵阿里郎將梳理通用機場審批流程，并厘清各方在機場審批中的權(quán)限和內(nèi)容。

1. 通用機場建設審批流程

表1 通用機場建設審批相關法律法規(guī)

國家

《民用機場管理條例》國務院553令

民航局

《民用機場使用許可規(guī)定》（CCAR-139）

《民用機場建設管理規(guī)定》（CCAR-158）

《通用機場建設規(guī)范》（MH/T 5026-2012）

民航地區(qū)管理局

七個地區(qū)管理局出臺的《通用機場建設管理辦法》

軍方

《關于新建通用機場場址核準問題》 司作【2014】132號

《臨時起降點設立及使用管理暫行辦法》司作【2009】424號

通用機場建設審批涉及的法律法規(guī)如表3所示，其中國家層面的是2009年7月實施的《民用機場管理條例》，從總體上規(guī)范民用機場的規(guī)劃、建設、使用、管理及相關活動。

民航局層面主要有2005年頒布的《民用機場使用許可規(guī)定》，主要規(guī)定了民用機場使用許可申請程序與要求。2013年修訂實施的《民用機場建設管理規(guī)定》主要規(guī)定了運輸機場建設流程與要求。2012年發(fā)布實施的《通用機場建設規(guī)范》明確了通用機場的定義與分類，對場址、設施設備、服務等進行了規(guī)范。

七個民航地區(qū)管理局陸續(xù)出臺了通用機場建設管理相關辦法，對轄區(qū)內(nèi)通用機場的分類以及各類機場的建設管理、使用許可做出了規(guī)定。

軍方主要是空軍司令部頒布《關于新建通用機場場址核準問題》及《臨時起降點設立及使用管理暫行辦法》，規(guī)定了不同類型的通用機場及臨時起降點的審批流程。

圖1 通用機場建設審批總體流程

如圖1所示，通用機場的建設審批總體上可分為選址設計、建設實施、驗收審批和日常使用四個階段，涉及主體包括機場所有者、政府、民航與軍方四類。下文首先按照審批主體分別闡述內(nèi)容，然后從總體上梳理流程。

其中，軍方主要負責選址階段的空域與臨時起降點審批，驗收審批階段的空司驗收及日常使用階段的年度復核。在通用機場與臨時起降點報批流程上，要求由省級人民政府行文至所在軍區(qū)空軍。但在審批流程上，按前文所述，軍方將其分為“通用機場和連續(xù)使用2年以上、需建場坪場址等固定設施的臨時起降點”，和“使用期限不超過兩年、不需建設場坪場址等固定設施的臨時起降點”兩類，對于第一類由軍區(qū)空軍受理審核并

與省級人民政府簽訂協(xié)議后，上報空軍司令部，再由空司上報總參，總參批復后由空司轉(zhuǎn)發(fā)軍區(qū)空軍，軍區(qū)空軍負責函復省級人民政府。對于第二類起降點，根據(jù)《臨時起降點設立及使用管理暫行辦法》，軍區(qū)空軍可進行核準，報空司與總參備案即可。綜上，有三點注意事項：一是軍區(qū)空軍負責統(tǒng)一受理、答復，但按照所申報類別不同后續(xù)審批流程也有所區(qū)別；二是軍區(qū)空軍只接受省級人民政府來函協(xié)商選址事宜；三是根據(jù)《關于新建通用機場場址核準問題》要求，場址審核必須“一事一文”，即不允許集中報批。

圖2 通用機場與起降點場址批復流程（軍方）

政府方面主要涉及選址審批與立項審批。根據(jù)2014年10月修訂的政府核準投資項目目錄，通用機場審批下放到省級人民政府。從目前各地實踐看，除4C以上的機場仍需要國家發(fā)改委審批外，一類、二類或A類、B類通用機場多由省發(fā)改委立項審批，三類或C類也存在由地市級發(fā)改委進行立項審批的情況。對于一、二類或A、B類通用機場的立項審批，一般需要項目法人委托相關單位進行勘察、檢測并出具相應報告，然后獲取相關委辦廳局批復后，由所在地發(fā)改委向省級發(fā)改委申請立項批復。其中“相關委辦廳局批復”涉及部門較多，其中除省級職能部門外，一般要求獲得民航行業(yè)審查意見后再申請省發(fā)改委審批。圖3以華北地區(qū)為例對涉及的審批事項進行說明。

圖3 華北地區(qū)通用機場立項批復涉及審批事項

民航地區(qū)管理局負責受理、批復通用機場的選址、建設與使用許可，具體包括選址設計階段的立項審批行業(yè)意見、選址報告審批、民航專業(yè)工程建設的監(jiān)理、組織試飛、行業(yè)驗收、信息報送等。在具體程序與要求上，各管理局又有所不同，具體如表4所示。具體來看，對于一類或A類通用機場各管理局均采用許可證管理制，除華東局外機場建設一般包括場址論證、總體規(guī)劃、初步設計、施工建設與行業(yè)驗收幾個階段。其他類型通用機場的建設程序存在較大差別，如西南局、中南局對二類通用機場實施信息登記管理，其他管理局則仍實行許可證管理制度。又如華北局、東北局對三類機場實行備案制，其他管理局則沒有明確規(guī)定。

此外，各管理局在具體建設環(huán)節(jié)上，所要求的材料及報送主體又有所不同。例如，對于場址論證材料的提交主體，西北局、新疆局規(guī)定由省級人民政府、自治區(qū)（兵團）發(fā)改委向管理局報送，華北局要求地市級人民政府，西南局則只要求縣級人民政府，而華東、東北與中南局則規(guī)定可由項目法人或申請人報送。在內(nèi)容上，華東局在許可證審核階段才要求提供軍方空域與起降點的批復函，在場址審核階段不作要求，但其他管理局均要求在場址審核階段提供軍方書面批復函。

對項目法人或所有者而言，則需要經(jīng)歷機場建設審批的全過程，協(xié)調(diào)各方。在選址設計階段，由于同時涉及政府與軍、民航三方，在正式選址之前一般存在一個預選址工作，主要是與政府溝通土地、規(guī)劃相融性等問題，與軍方溝通空域、敏感設施與軍用航線，與民航溝通航路航線與凈空保護等。經(jīng)過前期的意見征詢，可以申請政府立項，進行環(huán)評、地址勘測等并獲取相應文件，對于一類、二類通用機場還應要求地方政府進行凈空保護。同時可委托有資質(zhì)的單位編寫選址報告，選址報告除包括機場的基本信息、參數(shù)、建設方案外，按照軍方要求需要包括航行服務信息，即飛行程序設計。報軍方審核獲得相關復函后，報民航審批。選址之后是可研與初設，各管理局要求有所不同，需要注意的是對于設有通導監(jiān)視設備的機場，臺址向管理局報批，無線電頻率報總局無線電管理委員會批準。初設完成后經(jīng)歷詳細設計進入建設施工，建設完成后一般需要組織試驗試飛，形成試飛報告。竣工驗收后，對于按許可證管理的通用機場需要向民航地區(qū)管理局申請機場使用許可。

2.小結(jié)

通用機場立項審批權(quán)已下放地方政府，但其建設審批流程仍然繁瑣，審批部門多，程序較為復雜。根據(jù)目前情況，一個通用機場從規(guī)劃、選址到竣工驗收獲得使用許可證一般需要花費2年甚至更長時間。有些地方采取邊建設、邊申報的做法，甚至出現(xiàn)完工后再申報的行為，希望藉此縮短建設周期，但其中蘊含巨大的風險，并不值得仿效。

目前，全國性的“通用機場規(guī)劃”與“通用機場建設管理辦法”正在征求意見過程中，未來通用機場的分類標準、建設管理將更加統(tǒng)一和清晰，流程也將有明顯簡化，這都有益于未來通用機場網(wǎng)絡化布局的實現(xiàn)。一傘兵阿里郎