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如果不是特別熟悉中國地理，或許第一時間在地圖上找到這四個城市估計都有困難。而就是這不被熟悉、不被熱議的三省四市，卻在悄悄地聯(lián)手干一件大事。它們在想著：如何突破行程區(qū)劃的條塊限制，從而實現(xiàn)省際交界欠發(fā)達區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展和振興，趟出一條區(qū)域合作的新路子出來。

 “黃河金三角”，為什么是由這幾個城市提出建立呢？這是歷史必然，還是權(quán)宜之計？這到底是“棄兒”之間的同病相憐，還是窮兄弟之間的抱團取暖？是三省特例，還是普遍存在？

01

區(qū)域合作為何那么難

三省共建一所綜合性大學的決定，出自三省聯(lián)合發(fā)布的一份文件——《切實加快晉陜豫黃河金三角區(qū)域合作工作實施意見》當中。這份文件也讓2014年國務(wù)院就已批復的《晉陜豫黃河金三角區(qū)域合作規(guī)劃》，再次被輿論關(guān)注。雖然只是在2014年才被正式批復，但是三地之間的合作可以回溯到上世紀八十年代，甚至可以更久遠一點。

1978年，中國開啟了改革開放。熟悉社會主義市場體系概念建立過程的人應(yīng)該知道，從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟，中國經(jīng)歷了一段時間的理論建設(shè)。到了“八五”期間，當時提的概念是有計劃的商品經(jīng)濟，用計劃經(jīng)濟的外衣包裹市場經(jīng)濟的身體。

但是這個概念存在一個問題，那就是行政區(qū)劃的分割。商品經(jīng)濟是沒有邊界的，但是計劃經(jīng)濟則是有范圍的。當時，省與省之間更像是一個獨立的經(jīng)濟體，相互之間的交流都需要中央的調(diào)配。

1979年，國務(wù)院提出“揚長避短、發(fā)揮優(yōu)勢、保護競爭、促進聯(lián)合”十六字方針，開始了各地經(jīng)濟協(xié)作的先河。1980年，國務(wù)院頒布《關(guān)于推動經(jīng)濟聯(lián)合的暫行規(guī)定》，首次賦予企業(yè)可以在國家計劃外自主選擇合作伙伴組織生產(chǎn)，企業(yè)開始享有經(jīng)營自主權(quán)，推動了地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的物資調(diào)劑和技術(shù)、資金協(xié)作。1981年，北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古成立中國第一個區(qū)域經(jīng)濟合作組織——華北經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作區(qū)。

1986年，國務(wù)院頒布《關(guān)于進一步推動橫向經(jīng)濟聯(lián)合若干問題的規(guī)定》，此類區(qū)域經(jīng)濟合作組織更是蓬勃發(fā)展，最多的時候有超過100多個區(qū)域經(jīng)濟合作組織，目前仍處于活躍狀態(tài)的還有三分之一，而其中1986年9月成立的晉陜豫黃河三角經(jīng)濟協(xié)作區(qū)就是其中之一。

1987年，中國主要區(qū)域經(jīng)濟合作組織 資料來源：張萬清主編，區(qū)域合作與經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)，經(jīng)濟科學出版社，1987.12,271-281頁

晉陜豫黃河三角經(jīng)濟協(xié)作區(qū)的成立，讓“黃河金三角”的概念基本形成。這塊區(qū)域位于黃河大“幾”字彎的東段，以山西運城市、河南三門峽市、陜西渭南市為主要涵蓋目標，后期加入臨汾市，地跨晉、陜、豫三省，區(qū)域總面積約5.78萬平方公里，總?cè)丝诮?000萬人。

地理空間相鄰、資源稟賦相近、經(jīng)濟水平相似、社會結(jié)構(gòu)相仿等原因，讓三省四市不約而同地選擇區(qū)域協(xié)作、共同發(fā)展，也確實讓晉陜豫黃河三角經(jīng)濟協(xié)作區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)合作上有很大的促進。但是，行政區(qū)劃條塊分割的問題依然沒有得到解決。

區(qū)域經(jīng)濟協(xié)作在初期確實可以依靠政策紅利期獲得利益，但是當問題開始超過利益的時候，區(qū)域合作組織就會陷入停滯，這也是為何在100多個區(qū)域經(jīng)濟合作組織中，只有三分之一尚處于活躍狀態(tài)。問題依然是利益分配和成本負擔的問題，行政分割導致省際毗鄰區(qū)域的經(jīng)濟合作無法形成有效的利益分配機制，在沒有更高層級推動的情況下，地方只能在有限的政策條件內(nèi)進行經(jīng)濟合作。

2008年，由山西省運城市牽頭發(fā)起，聯(lián)合臨汾市、陜西省渭南市、河南省三門峽市開始申報建設(shè)國家晉陜豫黃河金三角區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展綜合試驗區(qū)。2012年5月，國家發(fā)改委批復設(shè)立晉陜豫黃河金三角承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)。2014年3月，國務(wù)院批復了《晉陜豫黃河金三角區(qū)域合作規(guī)劃》，設(shè)立了我國第一個省際交界地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展試驗區(qū)。規(guī)劃的意義之一，就是創(chuàng)新區(qū)域合作機制，打破行政界限和地區(qū)封鎖，探索省際交界地區(qū)合作發(fā)展新途徑和新模式。

02

“棄兒”還是“先鋒”

在我國，很多經(jīng)濟區(qū)的規(guī)劃均是以特大城市為中心規(guī)劃的，離中心越近，獲得的資源會越多。由于經(jīng)濟資源的有限性，在資源調(diào)配之中肯定不是撒胡椒面式的平均主義，而是會突出重點，這個重點自然就是核心城市。

因此，在各經(jīng)濟區(qū)戰(zhàn)略之中，以核心城市為主要區(qū)域的核心圈將會獲得最多的資源支持，這也是為何“強省會”戰(zhàn)略在中西部比較明顯。這也決定了，在山西、陜西和河南，發(fā)展的重點將是圍繞省會來開展。

核心圈之外，是圍繞省會的緊密圈，緊密圈之外才會是輻射圈，而處于輻射圈位置的城市，無論是資源支持、還是產(chǎn)業(yè)規(guī)模都是有限的。從地理位置上來看，除了渭南與西安相鄰之外，其他三市與所在省份省會城市距離較遠，基本上是最外一圈的輻射區(qū)了。與省會亮眼的成績相比，四市的成績實在是差強人意。

黃河金三角地區(qū)區(qū)位圖

2018年，四市當中成績最好的是渭南市，GDP1767.71億元，在陜西排名第五。其次是三門峽，1528.12億元，在河南排15。如果不算三個體量太小的濟源、鶴壁和漯河，三門峽的GDP在河南是倒數(shù)第一。再次是山西運城，1509.6億元，排在山西第三。后一位是臨汾，1440億元，2018年GDP僅增長2.8%。

四市的GDP相差在100億到200億之間，但是在省內(nèi)的排名就完全不同，河南倒數(shù)第四（實際可能是倒數(shù)第一）的三門峽，在山西能進前三，而渭南在山西則能成為GDP老二，在河南則要排在開封之后，位列第14。雖然這塊三角形區(qū)域山水相依，號稱“金三角”，但是從數(shù)據(jù)表現(xiàn)上來看，這個“三角”有可能只是鍍金的。

由于資源持續(xù)往核心集聚，處于邊緣地帶的城市就被認為是“棄兒”。從數(shù)據(jù)上看，四座城市的發(fā)展確實有很大的上升空間，但是四市的發(fā)展?jié)摿τ泻艽笤蚴潜恍姓^(qū)劃分割所壓制的。由于行政區(qū)劃的局限,黃河金三角區(qū)域內(nèi)的資源配置、生產(chǎn)要素有序流動及產(chǎn)業(yè)合理分布等方面都受到限制。

在《晉陜豫黃河金三角區(qū)域合作規(guī)劃》中，這些問題也被提及，包括產(chǎn)業(yè)低水平重復建設(shè)，資源要素跨區(qū)域整合，區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理與保護任務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，地區(qū)封鎖和行政壁壘，一體化發(fā)展障礙，區(qū)域合作制度規(guī)范，體制和機制亟待完善等。

所以，若是單看各市在各自省份的表現(xiàn)，似乎差強人意，但是如果放在三省整體的視野來看，就能明白這個“金三角”區(qū)域的金貴之處了。作為三省交界地點和大城市輻射末梢，單靠大城市的輻射力無法支撐四市各自的發(fā)展。所以最終的出路還是盤活四市存量的資源，利用各自省份及所在區(qū)域的政策優(yōu)勢，以整體提升促整體發(fā)展。這四座城市無論是行政級別還是經(jīng)濟實力抑或資源條件上均不相上下，避免了資源集中導致的城市發(fā)展差距。

在這塊區(qū)域中，有關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃、中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃、國家資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展綜合配套改革試驗區(qū)等國家戰(zhàn)略規(guī)劃，而黃河金三角恰好就處于這三個國家戰(zhàn)略規(guī)劃的交匯處，正是規(guī)劃建設(shè)的橋頭堡和先鋒隊。再加上晉陜豫黃河金三角區(qū)域合作規(guī)劃，三省四市可以利用的政策優(yōu)勢和政策靈活性要大很多。

這個區(qū)域的經(jīng)濟聯(lián)系加強，意味著三大國家戰(zhàn)略可以更緊密地融合，從何使得該區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展更為均衡，城市群建設(shè)水平更高。實際上，也可以通過“黃河金三角”之間的聯(lián)系加強，提升西安、鄭州與太原之間的聯(lián)系，加強整個區(qū)域的經(jīng)濟合作力度，提升中西部區(qū)域合作的水平。另外，發(fā)展水平相當?shù)乃膫€城市之間的區(qū)域合作可以更為有效地制定適合各自發(fā)展的政策規(guī)劃，更好地發(fā)揮各自的優(yōu)勢。

比如黃河金三角區(qū)域?qū)㈤_展旅游合作，合力打造以黃河文化和尋根問祖為主題的華夏歷史文化旅游特色品牌和精品旅游線路。2009年，四市旅游部門啟動了“一證游”活動。隨著知名度的提高，區(qū)域旅游市場被激活，黃河金三角“一證游”又擴大到太原、石家莊、咸陽、陽泉等四省八市。2010年，黃河之旅旅游聯(lián)盟成立。2011年，三省八市旅游聯(lián)盟又擴大到沿黃河九省區(qū)旅游聯(lián)盟。在旅游區(qū)域合作的帶動下，四市旅游收入均有大幅度增長。

黃河金三角地區(qū)四市旅游發(fā)展情況

對這幾個城市來說，單一城市的力量和吸引力都是有限的，特別是在省內(nèi)，但是如果抱團取暖，則會形成合力。邊緣地帶的融合，也可以使得本身在各自區(qū)域內(nèi)的邊緣城市，成為新的融合一體化區(qū)域的前沿城市，在政策靈活度和吸引力上更勝一籌。

03

邊緣振興，均衡發(fā)展

晉陜豫黃河金三角區(qū)域合作規(guī)劃脫胎于1986年成立的晉陜豫黃河三角經(jīng)濟協(xié)作區(qū)。而實際上，類似于晉陜豫黃河三角經(jīng)濟協(xié)作區(qū)的區(qū)域合作組織還有很多。比如1986年3月成立的淮海經(jīng)濟區(qū)，由江蘇、山東、河南和安徽四省十四個地、市組成，目前已發(fā)展到四省的區(qū)域，涵蓋二十個地級市。

1985年9月成立的中原經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作區(qū)，由晉、冀、魯、豫四省接壤區(qū)十三市組成。1986年成立的閩浙贛皖九方經(jīng)濟協(xié)作區(qū)。1994年成立的閩西南、粵東、贛東南經(jīng)濟合作區(qū)。此外還有中國中西部經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作區(qū)，陜甘川毗鄰十二方經(jīng)濟協(xié)作區(qū)，川滇五市地州經(jīng)濟合作區(qū)，川滇黔毗鄰十二地市州經(jīng)濟協(xié)作會，“金邊七市”合作發(fā)展機制等等。

由此可見，“黃河金三角”的區(qū)域特點并不是獨有的，而是存在于全國各地的，據(jù)統(tǒng)計。以省際行政區(qū)邊緣為地理單位劃分，我國形成了幾大行政區(qū)邊緣經(jīng)濟區(qū)，如以黃河為界的蒙晉陜豫交界地帶，鄂豫皖交界大別山區(qū)，渝鄂湘黔四省市毗鄰地區(qū)成立的武陵山經(jīng)濟協(xié)作區(qū)等等，跨行政區(qū)域連片特困地區(qū)等等。這些區(qū)域的共同特點是遠離省會或者中心城市，處于本身經(jīng)濟發(fā)展的邊緣“真空地帶”，核心城市輻射帶動效應(yīng)弱。

但是行政區(qū)劃與人文、社會和自然屬性之間存在背離，這也是邊緣地帶區(qū)域合作的基礎(chǔ)所在。目前我國的行政區(qū)劃發(fā)源于元朝，大致形成于清朝。封建王朝時代的行政區(qū)劃更多是從穩(wěn)定統(tǒng)治的需求出發(fā)，依據(jù)山形水勢劃分行政區(qū)域。這導致原本同屬一個文化體系，日常交流廣泛，聯(lián)系緊密的區(qū)域，被劃分到兩個不同的行政區(qū)域。比如湖北與湖南原本同屬湖廣省，湘西和鄂西一代同屬土家族等少數(shù)民族聚集區(qū)。再比如江蘇和安徽原本同屬江南省，皖南與蘇南人文相連，而皖北與蘇北文化相通，但江南分省并沒有按照文化區(qū)域劃分。

在計劃經(jīng)濟時代，這種劃分方式十分不便于邊緣地帶的交流。但在市場經(jīng)濟時代，這種文化相連的特色是這些邊緣地帶合作的優(yōu)勢所在。只要突破行政區(qū)劃的壁壘限制，邊緣地帶的經(jīng)濟活力將會得到極大的釋放。兩省毗鄰地區(qū)的同城融合意義更為深遠，這是打破社會福利以行政區(qū)劃為分割的開始，社保、醫(yī)保省際打通的嘗試，戶籍自由流動的試驗等等都是一些新的嘗試。

邊遠地區(qū)的融合發(fā)展，對于雙方而言都是有利的。以湖北省與江西省為例，湖北鄂東地區(qū)，盡管在武漢城市圈輻射區(qū)內(nèi)，但是鄂東靠近長江一帶離核心區(qū)域較遠，而離江西第三大城市九江比較近。

2012年，湖北省發(fā)布《關(guān)于加快推進黃梅小池開放開發(fā)的意見》，將小池鎮(zhèn)開放提升到省級戰(zhàn)略，積極與江西九江合作，借力九江謀發(fā)展。省政府給小池鎮(zhèn)的定位是小池重新定位：要成為湖北長江經(jīng)濟帶開發(fā)開放的“橋頭堡”、湖北長江中游城市群的示范區(qū)。

小池鎮(zhèn)在民國時期，有一段時間屬于九江管轄。1936年民國政府考慮到防洪需求將之劃到湖北，但兩地之間的交流并沒有因為行政區(qū)劃的改變而停滯。京九線的開通使得兩地聯(lián)系更為緊密，小池到九江甚至有一趟全國最便宜的普通列車，坐一次只要一元。

九江作為江西省最大的沿江城市，其發(fā)展一直止于江邊，而位于江北的小池鎮(zhèn)卻眼見江南高樓林立，艷羨不已。兩城之間的融合發(fā)展，不僅有社會基礎(chǔ)，人文基礎(chǔ)，同樣有經(jīng)濟基礎(chǔ)。地緣相接、血脈相親、文脈相承、商脈相連，資源稟賦相近，發(fā)展水平相當，具有廣泛的合作前景。

湖北省拋出的橄欖枝，江西省很快就接住了。兩地借助中部崛起的東風，區(qū)域融合發(fā)展的速度飛快。而且在最新的九江城市規(guī)劃當中，小池鎮(zhèn)也納入了其中，成為名義上的“江北新區(qū)”，九江甚至謀劃將新機場設(shè)置在小池鎮(zhèn)。兩地的發(fā)展，使得武漢、長沙、南昌中三角的中心區(qū)域擁有了經(jīng)濟發(fā)展的新動力，這也是長江中游城市群區(qū)域融合發(fā)展的樣本和試驗田。

中國的經(jīng)濟發(fā)展要靠中心城市帶動，更需要邊緣城市的振興，只有如此才能均衡發(fā)展，才能實現(xiàn)真正的城市化。在促進邊緣地帶經(jīng)濟振興這個議題上，“黃河金三角”和九江小池融合發(fā)展都是有益的樣本。

2018年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》中明確指出，支持晉陜豫黃河金三角、粵桂、湘贛、川渝等省際交界地區(qū)合作發(fā)展，探索建立統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、合作共建、利益共享的合作新機制，為省際區(qū)域合作提出了政策支持。

隨著市場成為配置資源的決定性因素，這類組織市場資源流動的行政壁壘必然會越來越少，各省之間的交流也會越來越多。通過省際毗鄰區(qū)的合作，進而推廣到全?。煌ㄟ^兩省之間的合作，進而影響到全國。可以說，省際毗鄰區(qū)域的經(jīng)濟合作加深，將會使中國市場的流動性、統(tǒng)一性、輻射性更加強大。