道路交通安全法與行政處罰法法律效力問題探討

文/黃新波

問題提出：行政處罰法是由第八屆全國人民代表大會第四次會議于1996年3月17日通過的，而道路交通安全法是由第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議于2003年10月28日通過的。那么，同為法律的行政處罰法與道路交通安全法在效力位階上是否有差別呢？行政處罰法的效力要高于道路交通安全法呢？

又，行政處罰法第三十三條規(guī)定，違法事實確鑿并有法定依據(jù)，對公民處以50元以下、對法人或者其他組織處以1000元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當(dāng)場作出行政處罰決定。道路交通安全法第一百零七條規(guī)定：“對道路交通違法行為人予以警告、200元以下罰款，交通警察可以當(dāng)場作出行政處罰決定，并出具行政處罰決定書?！憋@然，這兩部法律關(guān)于可以適用當(dāng)場處罰的罰款最高額的規(guī)定是不一致的，這就出現(xiàn)了應(yīng)當(dāng)適用哪一部法律進行處罰的問題。

準(zhǔn)確回答這些問題，必須弄清這兩部法律的制定機關(guān)全國人大和全國人大常委會的關(guān)系，因為，法律規(guī)范（包括憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章）的效力位階主要是由其制定機關(guān)的法律地位來決定的。

對此，有人認(rèn)為，我國憲法文本中，將立法機關(guān)制定的法律分為基本法律和非基本法律兩類，全國人大制定的是基本法律，全國人大常委會只能制定基本法律以外的其他法律。 在地位上，全國人大是國家最高權(quán)力機關(guān)，而全國人大常委會只是全國人大的常設(shè)機關(guān)，其地位從屬于全國人大，這就隱含著全國人大制定的基本法律效力實際上高于全國人大常委會制定的非基本法律效力的基本邏輯。筆者認(rèn)為這一觀點不能成立，具體理由如下：

我國憲法第五十七條規(guī)定：“中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)。它的常設(shè)機關(guān)是全國人民代表大會常務(wù)委員會?！钡谖迨藯l規(guī)定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)?！睋?jù)此，全國人大常委會是全國人大的常設(shè)機關(guān)，是全國人大的組成部分，是經(jīng)常性的最高國家權(quán)力機關(guān)和全國人大日常事務(wù)處理機關(guān)，全國人大和全國人大常委會共同行使國家立法權(quán)。也就是說，全國人大和全國人大常委會是同一個機關(guān)，二者并不存在地位的高低之分。

此外，盡管憲法第六十二條第（三）項、第六十七條第（二）項和立法法第七條第二款、第三款規(guī)定，刑事、民事、國家機構(gòu)和其他基本法律的制定和修改權(quán)屬于全國人大，而全國人大常委會只能制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人大制定的法律以外的其他法律，即將法律進一步細(xì)分為基本法律和非基本法律。但是，這種區(qū)分只是表明全國人大和全國人大常委會之間的不同分工而已，而且這種分工也不具有絕對性。因為，憲法第六十七條第（三）項、立法法第七條第三款均明確規(guī)定，在全國人大閉會期間，全國人大常委會有權(quán)對全國人大制定的法律進行部分補充和修改。而且，我國憲法第五條和立法法第七十八條、第七十九條、第八十五條關(guān)于法律規(guī)范效力位階的規(guī)定中，均沒有區(qū)分出基本法律和非基本法律而規(guī)定不同的效力位階，而是將其作為同一位階的法規(guī)范予以規(guī)定，因此，所謂的基本法律的效力位階高于非基本法律的觀點并無實定法上的依據(jù)。

進一步說，在學(xué)理上，即使有些法理學(xué)者也將法律細(xì)分為基本法律和非基本法律，并認(rèn)為二者所規(guī)范和調(diào)整的問題的重要性有所不同，但也明確指出：“兩種法律具有同等效力?！?/p>

綜上，盡管可以將全國人大和全國人大常委會制定的法律分別稱為基本法律和非基本法律，但由于全國人大和全國人大常委會實際上為同一機關(guān)，因此，二者所制定的法律在效力位階上并不存在差別。具體到文前提及的問題來說，全國人大制定的行政處罰法和全國人大常委會制定的道路交通安全法系同一立法機關(guān)制定的法律，二者具有同等法律效力。

當(dāng)然，行政處罰法是關(guān)于行政處罰的一般規(guī)定，道路交通安全法是針對道路交通安全違法行為的處罰所作出的特別規(guī)定，而且，道路交通安全法的制定時間要晚于行政處罰法，即道路交通安全法是新法，行政處罰法是舊法。對此，我國立法法第八十三條規(guī)定：“同一機關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定?！?/p>

據(jù)此，在對道路交通安全違法行為作出行政處罰時，應(yīng)當(dāng)適用屬于特別規(guī)定和新法的道路交通安全法。