PPP項目落地全流程操作實務(wù)

泗洪PPP中心 楊學(xué)平

前言

開展政府和社會資本合作，有利于理順政府與市場關(guān)系，加快政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

2013年我國PPP發(fā)展進入新的階段，十八大提出讓市場在資源配置過程中發(fā)揮決定性作用，這為PPP普及提供了理論基礎(chǔ)。2014年開始，PPP項目陸續(xù)入庫，2016以來大量落地。截至2017年3月末，全國PPP綜合信息平臺入庫項目達12287個，累計投資額14.6萬億元，項目落地速度加快。其中，已簽約落地項目1729個，投資額2.9萬億元。預(yù)計未來兩到三年內(nèi)，仍是PPP項目落地高峰期。

總體上看，PPP項目簽約率不高，還有不少簽約項目擱淺。主要原因：

政府方缺乏懂PPP操作專業(yè)人員和專業(yè)辦事機構(gòu)，實際操作經(jīng)驗不足；

部分領(lǐng)導(dǎo)不夠務(wù)實，項目推出倉促，必要性、可行性論證不充分，項目難以落地；

在資本方選擇上，不少領(lǐng)導(dǎo)信'公'不信'私'，民營資本進入PPP領(lǐng)域困難，尤其是大項目，基本被央企、國企瓜分。事實上，民營企業(yè)在某些特殊行業(yè)尤其是經(jīng)營性或準經(jīng)營性行業(yè)，是具有一定優(yōu)勢的；

貪大求洋，總投資把控不嚴，財政難以支撐，導(dǎo)致項目落地困難，或合同難以履行；

項目實施方案及付費機制設(shè)定不合理，導(dǎo)致社會資本響應(yīng)不積極；

此外，項目規(guī)劃設(shè)計不合理；前期手續(xù)辦理不及時；PPP項目信息公開不規(guī)范、不透明，影響社會資本風(fēng)險把控以及暗箱操作等，都會導(dǎo)致項目落地或?qū)嵤┏鰡栴}。

筆者根據(jù)近三年的PPP項目實際操作經(jīng)歷，從政府層面及項目基礎(chǔ)工作至項目實施階段，全流程總結(jié)了關(guān)鍵環(huán)節(jié)經(jīng)驗做法，供各級政府及企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)參考。其中在辦事流程方面，可能因地區(qū)而稍有不同。

1、政府理念的轉(zhuǎn)變

首先各級政府領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)樹立正確的政績觀。項目推出應(yīng)經(jīng)得起群眾、實踐和歷史的檢驗，不能只做給上級看。本地前兩年實施兩個PPP項目，一個是區(qū)域供水，一個是鎮(zhèn)村污水處理，因為是群眾迫切需求和環(huán)境治理項目，得到廣大百姓的一致贊譽，實施相當(dāng)順利。

其次要根據(jù)本地財力，有序推出實施PPP項目，把有限的財政資金用在刀刃上。據(jù)說某一個邊遠地區(qū)縣，每年財政一般預(yù)算支出不足10億元，卻力推近百億的PPP項目，這樣財政承擔(dān)風(fēng)險很大。

第三，政府方要有長期合作理念和風(fēng)險共擔(dān)的精神，不能一味將風(fēng)險全部推向社會資本。因為一旦項目公司因財務(wù)困難導(dǎo)致運營癱瘓，最終還是由政府來收拾爛攤子。在工作中，經(jīng)常聽到這樣的聲音：PPP項目能建起來就行了，誰管得了幾十年啊，幾十年后我還不知道在哪呢！這是一種極不負責(zé)的態(tài)度！

第四，在資本方選擇上，不應(yīng)該有歧視性，應(yīng)構(gòu)建多元投融資體系，根據(jù)項目特點，依法遴選與實施項目切合度高的社會資本。本地在2015年實施全縣區(qū)域供水項目，總投資13億。為了充分引入社會資本投資運營，轉(zhuǎn)變政府職能，本地決定采用PPP模式實施，合作范圍為水源廠、渾水管網(wǎng)、凈水廠，合作資金3.06億元。通過公開招標采購，廣西博世科環(huán)保中標。從2015年6月份中標，7月進場施工，至2016年底供水，建設(shè)速度、質(zhì)量全部一流。事實證明，專業(yè)的事情還是需要專業(yè)的機構(gòu)做，與資本性質(zhì)沒有關(guān)系。

最后，雖然PPP項目允許政府方與社會資本接觸溝通，但是實施機構(gòu)應(yīng)盡量規(guī)范、公平、據(jù)實披露項目信息，不得披露虛假信息或讓社會資本方獲得不對稱信息，搞暗箱操作。目前流行一種說法，PPP項目招標就是走形式，早就內(nèi)定了，誰早期沒介入，誰就沒有機會中標。這種認識是片面的，PPP項目在實施方案擬定階段確實需要接觸社會資本并征詢社會資本意見，但是方案成熟后，在招標采購程序上依然是公開公正的，帶有一定競爭性的，誰綜合實力強，投標方案優(yōu)，誰中標可能性就大。還是以本地區(qū)域供水PPP項目為例，在招標前半年內(nèi)，北京某一環(huán)保公司與實施機構(gòu)接觸溝通較多，始終認為該項目非他莫屬，但是在公開招標環(huán)節(jié)，因自身原因未能中標，并因此惡意投訴，我們堅持原則，維持招標結(jié)果。

2、建立具體PPP項目推進辦事機構(gòu)

各級財政部門成立了PPP中心，負責(zé)PPP日常管理。有的地方政府成立了由財政、發(fā)改及其他行業(yè)主管部門參與的PPP協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，確定各地PPP發(fā)展目標、規(guī)劃，做好PPP項目的審批。這些機構(gòu)在項目識別、包裝入庫方面做了大量工作。但在具體項目落地上，并不承擔(dān)具體職責(zé)。

PPP項目實施機構(gòu)是項目實施的主體，應(yīng)該負責(zé)項目準備、采購、監(jiān)管和移交等工作，但實施機構(gòu)常常缺乏懂PPP的專業(yè)人員。因此，針對具體PPP項目，成立項目推進辦事機構(gòu)十分必要。

本地為了推進洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)PPP項目建設(shè)，專門成立項目指揮部，縣主要領(lǐng)導(dǎo)任政委和總指揮，并設(shè)立具體辦事機構(gòu)。項目實施機構(gòu)、縣PPP中心、招投標部門、項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽調(diào)具體人員專職負責(zé)項目實施，有序推進。

2.1人員構(gòu)成及職責(zé)

項目實施機構(gòu)：明確一名分管負責(zé)人和一名具體辦事人員，主要負責(zé)項目規(guī)劃、設(shè)計等前期手續(xù)及合同簽訂、項目實施（建設(shè)）、績效評價、移交等工作；

財政部門（PPP中心）：明確一名具體辦事人員，主要負責(zé)“兩評價”評審、實施方案財務(wù)條款審核及合同審核等；

公共資源交易管理部門：明確一名分管負責(zé)人和一名具體辦事人員，主要負責(zé)項目采購全程指導(dǎo)、服務(wù)工作；

項目咨詢機構(gòu)：成立項目組，負責(zé)'兩評價一方案'編寫及項目采購服務(wù)工作和合同簽訂等工作；

項目所在地政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）：明確一名分管負責(zé)人和一名具體辦事人員，負責(zé)項目清障及實施保障等工作；

發(fā)改、審計、環(huán)保、水利、國土、住建、規(guī)劃等相關(guān)職能部門做好關(guān)鍵環(huán)節(jié)的配合工作。

2.2項目操作策劃人員：辦事機構(gòu)應(yīng)當(dāng)明確一名責(zé)任心強、PPP政策精通、懂工程和項目規(guī)劃設(shè)計的人員作為項目推進總策劃。

PPP項目投資大、合作期限長、影響遠，政府對PPP項目咨詢機構(gòu)不能過分依賴，政府一定要有自己的專業(yè)人員，對PPP項目實施全程把關(guān)審核。

3、項目基礎(chǔ)工作

加快推進規(guī)劃選址、用地預(yù)審、審批核準等前期工作是項目進入采購程序和工程施工的基礎(chǔ)，一定要超前謀劃、依法依規(guī)。

特別說明的是，需要成立SPV的PPP項目，前期手續(xù)最好辦理到政府方出資平臺公司（企業(yè)），這樣項目法人是企業(yè)，前期手續(xù)會簡化。如本地區(qū)域供水、鎮(zhèn)村污水處理項目，政府方出資人代表是清源水務(wù)有限公司；洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)、萬畝生態(tài)園項目政府方出資人代表是青圃建設(shè)發(fā)展有限公司；開發(fā)區(qū)物流園項目是蘇展實業(yè)有限公司。

3.1立項：項目建議書審批，指政府投資實行審批制管理的項目，項目法人是企業(yè)的不需要。

項目初步設(shè)想方案是編制項目建議書的重要依據(jù)。項目建議書的呈報可以供項目審批機關(guān)作出初步?jīng)Q策，減少項目選擇的盲目性，為下一步可行性研究打下基礎(chǔ)。

3.2項目選址：根據(jù)項目安排，實地察看，由項目實施機構(gòu)、國土、水利、環(huán)保等部門參與，對擬用地的土地性質(zhì)（建設(shè)用地、一般農(nóng)用地、基本農(nóng)田、自然保護區(qū)、水源地保護區(qū)、水利設(shè)施用地、林地等等）進行確認，相關(guān)主管部門要及時提出意見，防止前期手續(xù)辦理有障礙，導(dǎo)致項目無法實施。比如本地某一項目，設(shè)計方案多次評審，各個部門均無意見、建議，最后在辦理有關(guān)手續(xù)時，環(huán)保部門提出項目有一部分處于國家自然保護區(qū)，導(dǎo)致手續(xù)辦理受到一定影響。

項目選址確定后，由規(guī)劃部門繪制規(guī)劃用地紅線圖；劃撥土地須出具選址意見書。

3.3土地預(yù)審：國土部門在建設(shè)項目審批、核準、備案階段，依法對建設(shè)項目涉及的土地利用事項進行審查。

3.4建設(shè)用地規(guī)劃許可：建設(shè)單位在向土地管理部門申請征用、劃撥土地前，經(jīng)規(guī)劃部門確認建設(shè)項目位置和范圍符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的法定憑證。

4、項目方案設(shè)計

根據(jù)不同PPP項目性質(zhì)和特點，選定專業(yè)的規(guī)劃設(shè)計單位，可委托某一感興趣的社會資本，由其組織編制項目方案。要依據(jù)項目紅線范圍內(nèi)土地性質(zhì)及土地利用規(guī)劃，合理布置項目工程，防止設(shè)計方案經(jīng)評審后，因土地不能使用而擱淺。

設(shè)計方案是項目“可行性研究報告”和PPP“兩評價一方案”編制的重要依據(jù)。

5、可行性研究報告編制

政府投資項目可行性研究報告需發(fā)改審批；企業(yè)投資項目可行性研究報告不需審批。為了便于手續(xù)辦理，建議省一級管理的項目，請省有關(guān)工程咨詢機構(gòu)編制可行性研究報告，利用咨詢機構(gòu)資源來協(xié)調(diào)省相關(guān)部門，提高辦事效率。

6、項目論證

由財政部門（PPP中心）會同相關(guān)行業(yè)主管部門完成。委托專業(yè)PPP咨詢機構(gòu)編制PPP“兩評價”，財政部門組織專家評審。

通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備。每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。以本地區(qū)而言，財政每年一般預(yù)算支出接近60億，呈逐年上漲的趨勢，年均增長約17.68%，按年10%財政支出責(zé)任算，本地所有PPP項目每年財政支出限額為6億。

這里需要強調(diào)的是，各級政府一定不要去實施假PPP。有的地方把不屬于公共產(chǎn)品（服務(wù)）和公用基礎(chǔ)設(shè)施的項目，比如房地產(chǎn)開發(fā)、企業(yè)生產(chǎn)等，也包裝成PPP；有的地方用本級政府所屬融資平臺或其他國有企業(yè)作為PPP項目中的社會資本方，等于父子倆開公司；還有的通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，將項目包裝成PPP項目等，這些都是違規(guī)行為。

7、項目年度計劃

對于需要當(dāng)年推進實施的PPP項目，應(yīng)納入各地區(qū)各行業(yè)PPP項目年度實施計劃。

項目是否列入年度計劃，關(guān)鍵看項目實施的必要性和可行性。這里說的必要性、可行性不是指PPP咨詢機構(gòu)編制的“兩評價”，也不是工程咨詢機構(gòu)編制的項目“可行性研究報告”里面的表述，而是指該項目當(dāng)前是否為百姓迫切需求或者具有一定社會效益或生態(tài)效益，項目建成后能否達到預(yù)期的功效等。因此，項目列入實施計劃前，除聽取專家意見外，還應(yīng)當(dāng)廣泛征求使用者（受益者）意見，必要時可舉行項目聽證會。

本地近兩年入庫PPP項目10個，3個即將入庫。已經(jīng)實施2個，正在推進5個。已經(jīng)實施的2個是區(qū)域供水、鎮(zhèn)村污水處理，屬于民生和環(huán)境治理項目；正在推進的5個分別是洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)、萬畝生態(tài)園、開發(fā)區(qū)物流園、文體小鎮(zhèn)、省道121道路等，都屬于生態(tài)類或公共服務(wù)類項目，符合本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展方向。

8、編制PPP初步實施方案

實施方案設(shè)置不合理會導(dǎo)致社會資本不感興趣。筆者考察了某縣PPP項目庫，８個項目中有３個方案設(shè)置有問題，主要是將準經(jīng)營性項目設(shè)置為完全使用者付費，風(fēng)險全部由社會資本方承擔(dān)，必然導(dǎo)致社會資本不響應(yīng)。

8.1關(guān)于項目實施機構(gòu)及政府出資人代表

目前常規(guī)做法是，根據(jù)項目性質(zhì)和行業(yè)特點，由政府授權(quán)行業(yè)主管部門作為PPP項目實施機構(gòu)；同級國有平臺公司作為政府出資人代表。如本地區(qū)域供水、鎮(zhèn)村污水處理PPP項目實施機構(gòu)是水利局，洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)、萬畝生態(tài)園PPP項目實施機構(gòu)是住建局，文體小鎮(zhèn)（制造類）、開發(fā)區(qū)物流園PPP項目實施機構(gòu)是開發(fā)區(qū)管委會，121省道實施機構(gòu)是交通局。

有些PPP項目在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)密切配合，因此有領(lǐng)導(dǎo)想讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為PPP項目實施機構(gòu)，甚至希望鄉(xiāng)鎮(zhèn)平臺公司作為政府方出資代表。關(guān)于這個問題，實際涉及到兩個層面，一是哪些機構(gòu)可以作為ＰＰＰ項目實施機構(gòu)；二是項目財政支出責(zé)任在哪一級政府。

關(guān)于第一個層面，查閱所有關(guān)于PPP的政策文件，不排除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以作為PPP項目實施機構(gòu)。但是不建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為項目實施機構(gòu)，因為PPP項目前期手續(xù)辦理、項目管理等權(quán)限都在縣一級以上，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)繁雜，專業(yè)人員少，根本無法勝任，影響辦事效率。例如本地洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)PPP項目，雖然項目位于石集鄉(xiāng)，而且大量拆遷、征地、施工保障必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成，但我們設(shè)定項目實施機構(gòu)是住建局。

關(guān)于第二個層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級平臺公司可否作為政府出資人代表。從目前政策層面看，沒有規(guī)范約束。問題核心是哪一級政府承擔(dān)PPP項目財政支出責(zé)任，這個與參與入股的政府方代表關(guān)系不大。目前從相關(guān)PPP政策文件的表述看，特別是基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理權(quán)都在縣一級以上政府部門，PPP項目最低應(yīng)由縣級財政承擔(dān)支出責(zé)任。目前本地所有PPP項目財政支出責(zé)任都由縣級財政承擔(dān)。

8.2關(guān)于PPP項目總投資與建設(shè)成本

8.2.1項目總投資：是指PPP項目從項目識別開始至項目移交為止，預(yù)計或?qū)嶋H開支的全部投資費用。它是PPP項目投資規(guī)模控制的目標，也是PPP項目參與方?jīng)Q策、籌劃、執(zhí)行和風(fēng)險防范的一項極為重要的經(jīng)濟指標。

8.2.2項目建設(shè)成本：指項目全部建設(shè)成本，分直接費（人工費、材料費、施工機械使用費、其他直接費）和施工管理費，包含建設(shè)期投資利息。

如果項目在采購前設(shè)計深度僅達到方案設(shè)計，則后期項目公司（SPV）在初步設(shè)計和施工圖設(shè)計階段，必須注意控制項目建設(shè)成本，因為項目總投資是經(jīng)過審批的，不得隨意增加。

8.3關(guān)于運作方式及合作期限：PPP模式主要包括特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)兩類。

經(jīng)營性項目。對于具有明確的收費基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，建議采用建設(shè)—運營—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運營—移交(BOOT)等方式，合作期20-30年。

準經(jīng)營性項目。對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼的項目，如城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理及公共交通等，建議采用建設(shè)—運營—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運營(BOO)等方式，合作期20-30年。本地的區(qū)域供水、鎮(zhèn)村污水處理采用的都是BOT方式，合作期限30年。

非經(jīng)營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，如教育項目、醫(yī)療衛(wèi)生保健項目、環(huán)境保護與環(huán)境污染治理項目、某些公用基礎(chǔ)設(shè)施項目（如市政項目）等，其中基礎(chǔ)設(shè)施類的采用建設(shè)—運營—移交(BOT)方式，合作期10-15年；其他類的采用建設(shè)—擁有—運營(BOO)方式。比如本地的121省道PPP項目，采用BOT方式，合作期限13年。

此外，存量項目優(yōu)先采用改建-運營-移交(ROT)、移交-運營-移交(TOT)方式；復(fù)雜的項目可采用設(shè)計-建設(shè)-融資-運營-移交(DBFOT)方式。本地的洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)PPP項目存量資產(chǎn)稻米博物館，經(jīng)評估后采用TOT方式運作。

對于建設(shè)內(nèi)容不是完全一體化的項目，可以根據(jù)具體分項性質(zhì)、特點，分類設(shè)定不同的運作方式。本地的開發(fā)區(qū)物流園PPP項目，屬于公共基礎(chǔ)配套部分，采用BOT方式，其中運營部分投資采用BOO方式。

8.4關(guān)于付費機制：一定要根據(jù)具體PPP項目內(nèi)容、項目性質(zhì)、經(jīng)營模式、盈利特點等，靈活使用不同的付費機制，讓社會資本方微利不暴利。有的項目規(guī)模大、內(nèi)容復(fù)雜，在項目分類可以清晰劃分邊界的前提下可使用混合型的付費機制。比如洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)項目，其中生態(tài)廊道屬于無盈利點的生態(tài)項目，由政府購買服務(wù)，小鎮(zhèn)項目有盈利點，但是不足以覆蓋回報，采用可行性缺口補助。

8.5關(guān)于項目風(fēng)險分擔(dān)機制：一般來說建設(shè)、運營風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策風(fēng)險由政府方承擔(dān)，不可抗力風(fēng)險由雙方共同承擔(dān)。

8.6關(guān)于股權(quán)結(jié)構(gòu)：政府方不控股，一般占股10-20%比較適宜。

9、接觸社會資本并完善實施方案

初步實施方案出臺后，可以開始與社會資本溝通。應(yīng)重視征詢潛在社會資本方的意見和建議，重視引導(dǎo)社會資本方形成合理的收益預(yù)期，建立主要依靠市場的投資回報機制。

10、項目的審批與核準

項目管理分為審批、核準、備案三種。政府投資項目實行審批制管理，包含三個過程，即項目建議書審批，又稱立項（俗稱路條），可行性研究報告審批，初步設(shè)計審批。企業(yè)投資項目實施核準或備案管理，因PPP項目涉及公共服務(wù)、重大基礎(chǔ)設(shè)施，一般采用核準方式管理。

10.1政府投資項目

10.1.1項目建議書審批：在第3.1條完成。

10.1.2可行性研究報告審批

10.1.3初步設(shè)計審批：根據(jù)PPP項目采購社會資本前項目設(shè)計程度來確定初步設(shè)計遞交評審時間。

10.2企業(yè)投資項目：實施核準，辦理流程：

企業(yè)編制項目申請報告（可委托工程咨詢機構(gòu)編制，報告要達到可行性研究報告程度）→提供規(guī)劃部門出具的選址意見書（僅指劃撥土地）→提供國土部門出具的用地預(yù)審意見→發(fā)改部門出具核準文件。

11、進一步完善確定項目實施方案

政府投資項目的可行性研究報告審批后，實施機構(gòu)根據(jù)經(jīng)批準的可行性研究報告有關(guān)要求，完善并確定PPP項目實施方案。

實行核準制的企業(yè)投資項目，經(jīng)核準后，實施機構(gòu)依據(jù)相關(guān)要求完善和確定PPP項目實施方案。正常情況下發(fā)改部門不會提出相關(guān)要求。

12、項目設(shè)計

項目初步設(shè)計之前須完成工程地質(zhì)勘察。

12.1方案設(shè)計：在第4條完成。

12.2初步設(shè)計：依據(jù)可行性研究報告，進一步深化設(shè)計。

12.3施工設(shè)計：制作施工圖，作為施工依據(jù)。

根據(jù)不同的PPP項目類型，合理設(shè)定項目采購前設(shè)計深度。目前大致有三種情形：

一是項目實施機構(gòu)做到方案設(shè)計的深度，項目依法采購社會資本后由項目公司完成初步設(shè)計與施工圖設(shè)計；二是項目實施機構(gòu)做到初步設(shè)計的深度，項目依法采購社會資本后由項目公司完成施工圖設(shè)計；三是項目實施機構(gòu)完成施工圖設(shè)計。PPP項目采購前設(shè)計深度應(yīng)該根據(jù)不同PPP項目類型確定：

對于具有通用性，核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟參數(shù)明確、完整的項目，項目實施機構(gòu)完全可以完成施工圖設(shè)計。比如公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設(shè)施項目。如本地的121省道PPP項目，在采購前施工圖和造價都已完成。

對于策劃創(chuàng)意要求比較高的或者實施專業(yè)性較強的項目，為了充分發(fā)揮社會資本的特長，利用中標社會資本特有的專利（技術(shù)、產(chǎn)品）、工藝或者策劃創(chuàng)意方案，可以在項目采購前完成初步方案，或建議采用DBFOT(設(shè)計-建設(shè)-融資-運營-移交)運作方式，比如旅游、特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建、供水、污水處理、環(huán)境治理、生態(tài)保護等。柳山稻米小鎮(zhèn)采用的就是采購前完成項目初步方案設(shè)計。

13、根據(jù)項目設(shè)計深度調(diào)整實施方案數(shù)據(jù)

項目達到方案設(shè)計層次的，PPP實施方案數(shù)據(jù)以可行性研究報告為準；項目達到初步設(shè)計層次的，PPP實施方案數(shù)據(jù)以初步設(shè)計概算為準；達到施工設(shè)計層次的，以施工圖紙預(yù)算為準。

14、社會資本考察

對前期接觸的、對本項目感興趣社會資本進行考察，了解企業(yè)綜合實力及特長，并最終聽取社會資本對項目方案的意見。

15、實施方案審核及政府批復(fù)

由項目辦事機構(gòu)牽頭，會同項目涉及到的財政、規(guī)劃、國土、價格、公共資源交易管理、審計、法制等政府相關(guān)部門，對PPP項目實施方案進行聯(lián)合評審。

方案經(jīng)評審后，經(jīng)本級政府有關(guān)會議通過后發(fā)文批復(fù)。

16、項目采購

16.1采購方式：PPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)PPP項目的采購需求特點和潛在供應(yīng)商數(shù)量，依法選擇適當(dāng)?shù)牟少彿绞健?/p>

擬由社會資本方自行承擔(dān)工程項目勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等采購的，必須按照《招標投標法實施條例》的規(guī)定，通過招標方式選擇社會資本方。目前本地PPP項目主要采取公開招標方式采購社會資本。

16.2關(guān)于聯(lián)合體：鼓勵社會資本方成立聯(lián)合體投標。為促進項目順利實施，建議要求聯(lián)合體牽頭方在聯(lián)合體中控股。同時，為保障項目運營良好，建議要求聯(lián)合體項目運營責(zé)任方占一定比例股份。為了防止聯(lián)合體成員過多，給今后合作增加難度，可以設(shè)定投標人聯(lián)合體成員數(shù)量限制，一般3家為宜。

16.3資格預(yù)審：通常資格預(yù)審文件編制比較簡化，潛在投標人無法通過資格預(yù)審文件了解項目更多的信息，尤其是核心條款。因此，常出現(xiàn)報名參加資格預(yù)審的企業(yè)數(shù)量多，但在購買招標文件后，發(fā)現(xiàn)項目不適合本企業(yè)，不參加投標，從而導(dǎo)致項目采購廢標。為此，可以在資格預(yù)審文件《資格預(yù)審公告》章節(jié)，把項目基本信息和核心條款充分披露出來，讓參加資格預(yù)審的潛在投標人更多進入投標環(huán)節(jié)。

16.3.1投標人資格條件：除《政府采購法》規(guī)定的基本條件之外，可設(shè)定企業(yè)的資信、業(yè)績、資質(zhì)資格等特定條件。條件設(shè)置必須與項目需求相匹配，不得設(shè)置歧視性、排他性、不合理條款。盡量減少不必要的資格條件，防止資格審查出差錯。

16.3.2資格預(yù)審入圍：分為合格制、有限數(shù)量制。合格制采用符合性審查，符合條件的全部通過；有限數(shù)量制由評審小組打分，按分數(shù)高低根據(jù)資格預(yù)審文件規(guī)定確定通過名單。

16.3.3提交資料是原件還是復(fù)印件：一定要簡化手續(xù)，方便投標人，防止在繁雜的手續(xù)上出差錯導(dǎo)致申請人資格預(yù)審不通過。

原則上，能夠網(wǎng)絡(luò)查詢的資料，提交復(fù)印件（加蓋單位公章），比如企業(yè)營業(yè)執(zhí)照（三證合一、五證合一）、資質(zhì)資格證等；其它不能網(wǎng)絡(luò)查詢的（或網(wǎng)絡(luò)查詢難以確認真?zhèn)蔚模?，提交原件，比如合同、協(xié)議、中標通知書、身份證（原件需帶到現(xiàn)場）、財務(wù)審計報告、企業(yè)各種聲明文件等等。

16.4制作發(fā)售招標文件

16.4.1招標文件編制：招標文件是規(guī)范項目選定社會資本及項目基本條款的重要文件，合同草案作為招標文件的附件，是社會資本中標后簽訂PPP合同的依據(jù)。因此，招標文件制定，必須嚴密、規(guī)范、合法。

16.4.2評標辦法：綜合評分法，采用百分制。一般評標體系商務(wù)部分70分（其中報價30分，企業(yè)資信、業(yè)績40分），技術(shù)部分30分。采購人可根據(jù)項目特點靈活調(diào)整分值構(gòu)成。

報價（30分）是指政府付費，可以根據(jù)項目付費的算式分別報價，也可以根據(jù)缺口補助報總價。對于項目招標前設(shè)計方案成熟，施工圖完備，造價確定的項目，可以就政府付費報一個總價；對于前期設(shè)計深度不夠，處于方案設(shè)計階段的項目，項目的基本數(shù)據(jù)都是估算的，則根據(jù)政府付費的構(gòu)成（算式）分別報單價（如資本金回報率、融資利率上浮率、建安費下浮率等）。為了防止惡意競爭，報價應(yīng)設(shè)置限制性規(guī)定。

技術(shù)部分（30分）主要包括投融資方案、投資控制措施、項目公司組建方案、建設(shè)質(zhì)量控制措施、項目建設(shè)安全保證措施、項目建設(shè)進度保證措施、項目運營方案、管養(yǎng)維護方案、項目移交方案等，根據(jù)不同項目情況靈活設(shè)置，都是文字性書面材料，靠評委主觀打分。

企業(yè)資信、業(yè)績（綜合實力，40分），資信主要包括企業(yè)信用、凈資產(chǎn)、總資產(chǎn)、注冊資本、融資能力、資產(chǎn)負債率、資質(zhì)資格等；業(yè)績主要有PPP業(yè)績、運營業(yè)績、相關(guān)工程施工業(yè)績、設(shè)計業(yè)績等，根據(jù)項目需求合理設(shè)定。一般工程業(yè)績要求不超過項目總投資額的70%。

16.4.3評標：根據(jù)評審小組打分，采購方將按照綜合得分從高到低順序進行排序，作為候選投標人。采購人可以設(shè)定候選投標人數(shù)量（比如選前3名作為候選投標人）。

16.5結(jié)果確認談判：采購結(jié)果確認談判工作組應(yīng)當(dāng)按照評審報告推薦的候選社會資本排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構(gòu)就項目合同中可變的細節(jié)問題進行項目合同簽署前的確認談判，率先達成一致的候選社會資本即為預(yù)中標、成交社會資本。確認談判不得涉及項目合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行重復(fù)談判。

16.6公示、公告、發(fā)中標（成交）通知書：在預(yù)中標、成交社會資本確定后10個工作日內(nèi)，將預(yù)中標、成交結(jié)果進行公示，公示期不得少于5個工作日。

公示期滿無異議后2個工作日內(nèi)，將中標、成交結(jié)果進行公告，同時發(fā)出中標、成交通知書。

16.7合同簽訂：項目實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在中標、成交通知書發(fā)出后30日內(nèi)，與中標、成交社會資本簽訂經(jīng)本級人民政府審核同意的PPP項目合同。

需要為PPP項目設(shè)立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構(gòu)重新簽署PPP項目合同，或者簽署關(guān)于繼承PPP項目合同的補充合同。

為了盡量減少社會資本中標后與政府方就合同簽訂談判產(chǎn)生過多分歧，采購人對招標文件附件《合同草案》要深入研究、完善，因為潛在投標人一旦購買招標文件并投標，即視為接受招標文件的全部條款，在中標后簽合同時，《合同草案》已有的條款不宜再變更。

17、項目公司組建及后續(xù)手續(xù)辦理

17.1成立SPV：按照實施方案規(guī)定的股權(quán)結(jié)構(gòu)和資本金比例，組建SPV，社會資本方和政府方項目資本金按規(guī)定到賬。

17.2項目設(shè)計及投資控制：對于招標前項目處于方案設(shè)計階段的或采用DBFOT運作方式的，項目公司負責(zé)項目的初步設(shè)計和施工圖設(shè)計。初步設(shè)計投資概算和施工圖設(shè)計階段投資預(yù)算必須嚴格控制在PPP項目實施方案規(guī)定之內(nèi)。必要時造價咨詢機構(gòu)提前介入，與設(shè)計機構(gòu)互動，控制項目投資成本。比如本地區(qū)域供水PPP項目某增壓泵站設(shè)計，設(shè)計單位明顯存在過度設(shè)計問題，增加成本。

17.3變更前期手續(xù)的項目法人：將項目法人由原來的國有平臺公司（或政府部門）變更為項目公司。

17.4土地使用證辦理（劃撥或招拍掛）：劃撥到項目公司或以項目公司摘牌。

17.5建設(shè)工程規(guī)劃許可證辦理

17.6施工許可證辦理

18、其它手續(xù)辦理

目前大部分地方實行多圖聯(lián)審、多評合一，串聯(lián)改并聯(lián)，辦事效率大大提升。

涉及住建、經(jīng)信、衛(wèi)生、安監(jiān)、民防、氣象、消防等部門的圖紙進行聯(lián)合審查，做到“多圖聯(lián)審”。企業(yè)投資建設(shè)項目前期推進階段涉及的節(jié)能評估、環(huán)境影響評價、碳排放影響評估、安全評價、水土保持方案、地質(zhì)災(zāi)害危險性評估、地震安全性評價等實行統(tǒng)一受理、統(tǒng)一評估，由串聯(lián)方式調(diào)整為并聯(lián)方式進行，做到“多評合一”。

19、監(jiān)理選擇

應(yīng)由項目公司通過招標方式選定，監(jiān)理跟項目公司簽訂合同?？紤]到大部分PPP項目工程施工是由中標人聯(lián)合體中承擔(dān)施工義務(wù)一方負責(zé)的，這樣監(jiān)理的作用會打折扣，因此，政府方最好引入第三方項目管理公司，對項目的建設(shè)代表政府方履行管理職能。

20、造價咨詢機構(gòu)介入

20.1項目建設(shè)成本核定：PPP項目工程施工計價依據(jù)與經(jīng)過招標的工程施工計價依據(jù)不同。經(jīng)過招投標的項目，在施工過程中，除非清單有漏項或圖紙變更或追加工程，其計價依據(jù)就是中標價格。

PPP項目選定社會資本如果是以招標方式選定的，而且社會資本具有施工資質(zhì)的，則PPP項目工程施工可以不單獨招標，由PPP中標的社會資本自行建設(shè)。在PPP項目招標采購社會資本過程中，關(guān)于PPP項目工程計價，又分兩種情形：一種是PPP項目采購前施工圖完備，清單和造價已經(jīng)明確，采購方根據(jù)項目建設(shè)費用（造價核算，加建設(shè)期利息）、資金占用費（設(shè)定限額）、運營費用（設(shè)定限額）等，設(shè)定PPP項目全合作期總投資，然后根據(jù)項目總投資，設(shè)定政府每年付費金額上限，作為PPP項目采購社會資本投標報價限額。如本地121省道PPP采購。這種模式等于PPP項目工程已經(jīng)招標程序，只不過是包含在PPP項目采購社會資本過程中，而且工程建設(shè)費用不單獨報價。另一種是PPP項目采購前施工圖未完成，有的處于方案設(shè)計程度，項目總投資是估算，采購方會設(shè)定PPP工程建安費下浮率作為PPP采購?fù)稑巳藞髢r，等于是費率招標，如本地稻米小鎮(zhèn)PPP采購。這種情況下，造價咨詢機構(gòu)有必要介入，提供跟蹤服務(wù)。

20.2全程跟蹤審計：審計機關(guān)對公共投資項目的建設(shè)運營情況進行審計監(jiān)督是法定職責(zé)，PPP項目的投資控制應(yīng)該按照政府投資項目的標準進行監(jiān)管，同時PPP項目運行中的績效評價和考核也是政府方重要職責(zé)，這些都需要專業(yè)的造價咨詢機構(gòu)介入。

21、施工組織

按照建設(shè)計劃、施工圖和工程承包合同，對項目組織實施。

22、工程竣工驗收、決算、審計

工程項目的竣工驗收是施工全過程的最后一道程序，也是工程項目管理的最后一項工作。它是建設(shè)投資成果轉(zhuǎn)入生產(chǎn)或使用的標志，也是全面考核投資效益、檢驗設(shè)計和施工質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。

工程決算是對所完成的工程在竣工驗收后的最后經(jīng)濟審核；包括各類工料、機械設(shè)備及管理費用等。

竣工決算審計：根據(jù)國家的審計法和相關(guān)規(guī)定，對建設(shè)項目竣工決算進行審計，主要審查概（預(yù)）算在執(zhí)行中是否超支，超支原因，以及有無其他違紀行為等等。

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