內容摘要：在工業(yè)用地的開發(fā)管理中，容積率指標是土地開發(fā)強度的重要體現(xiàn)，它直接決定著工業(yè)用地開發(fā)利用的空間集約程度。上海工業(yè)及研發(fā)用地管理長期以來都對容積率指標有著明確的控制政策，但是當前的工業(yè)及研發(fā)用地容積率控制政策是否合理，政策是否有可以優(yōu)化的必要和方向都是值得研究的問題。本文通過梳理上海工業(yè)用地容積率現(xiàn)狀及相關管控政策，對上海工業(yè)及研發(fā)用地容積率控制政策提出了相應判斷和優(yōu)化方向。

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一、上海工業(yè)及研發(fā)用地容積率管控政策梳理

（一）管控政策沿革

《上海市城市規(guī)劃管理技術規(guī)定》是上海最早的關于控制工業(yè)用地開發(fā)強度的文件，文件規(guī)定工業(yè)用地容積率內環(huán)內控制在3.0以下，內外環(huán)控制在2.0以下，外環(huán)外控制在1.2以下。

2004年國務院對開發(fā)區(qū)進行整合撤并，為推進工業(yè)向園區(qū)集中，提高土地利用效率，上海出臺了《關于本市郊區(qū)工業(yè)用地規(guī)劃指標核定的若干意見（試行）》（滬規(guī)區(qū)〔2004〕1067號）。該意見指出，適合以多層廠房生產(chǎn)的行業(yè)，其工業(yè)用地容積率可按不超過1.5控制。該意見把郊區(qū)工業(yè)用地的容積率從原來規(guī)劃的1.2提高到了1.5。為倡導節(jié)約使用土地，郊區(qū)工業(yè)用地除有特殊工藝要求的產(chǎn)業(yè)外，容積率不得低于0.6。這一規(guī)定明確了郊區(qū)工業(yè)用地容積率控制在0.6-1.5之間，允許研發(fā)、中試等功能根據(jù)個案進行申報，這為郊區(qū)工業(yè)用地轉型提供了可能。

隨著郊區(qū)工業(yè)園區(qū)的進一步發(fā)展，上海出臺《關于進一步加強土地集約利用，合理核定郊區(qū)工業(yè)用地規(guī)劃指標的意見》（滬規(guī)區(qū)〔2008〕287號）。該意見指出，郊區(qū)工業(yè)用地除有特殊工藝要求的產(chǎn)業(yè)外，容積率一般不得低于0.8；為鼓勵建設多層廠房，適合以多層廠房生產(chǎn)的行業(yè)應按容積率不高于2.0控制；對于生產(chǎn)工藝允許或帶有研發(fā)、中試等內容的工業(yè)用地，按容積率不高于3.0控制。這客觀上提升了工業(yè)用地容積率，設定下限0.8，提高上限至2.0，局部3.0。

在2004-2009年期間，雖然工業(yè)用地容積率逐步上調，但高度仍然維持在24米以下。因此部分工業(yè)用地在自持土地上增建辦公樓，滿足自身的研發(fā)辦公需求。當然，也出現(xiàn)了部分利用容積率增加，以廠房形式增建的、用于出租的辦公樓宇。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，客觀上造成政府土地收益的流失以及工業(yè)園區(qū)內部工業(yè)、辦公、居住相互混雜，難以管理的尷尬局面，同時也對正常通過招拍掛建設的辦公市場帶來較大的沖擊。

2011年，上海出臺《上海市控制性詳細規(guī)劃技術準則》（滬府辦〔2011〕51號發(fā)），提出增加工業(yè)研發(fā)用地（M4）和科研設計用地（C65），以對工業(yè)園區(qū)內的土地功能加以區(qū)分，避免土地收益流失。但這兩類用地區(qū)分界線較為模糊：工業(yè)研發(fā)用地（M4）指的是各類產(chǎn)品及其技術的研發(fā)、中試等設施用地，出讓方式按工業(yè)用地出讓；科研設計用地（C65）指的是科學研究、勘測設計、觀察測試、科技信息、科技咨詢等機構用地，出讓方式按C類用地出讓。在相關土地操作細則未及時出臺的情況下，上述模糊的界定也造成大部分工業(yè)用地轉型更多地選擇操作更為簡便、不用進行招拍掛的工業(yè)研發(fā)用地（M4）的形式進行出讓開發(fā)，仍然沒有解決工業(yè)、辦公、居住混雜、政府土地收益流失的問題，因此M4政策實施一段時間后逐漸失效。

2011年上海出臺《關于進一步促進產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設相關規(guī)劃管理工作的通知》（滬規(guī)土資詳〔2011〕803號），文件明確產(chǎn)業(yè)園區(qū)控規(guī)編制的容積率上限是2.0，特殊情況允許容積率上限3.0。文件同時規(guī)定了工業(yè)用地不得隨意調整容積率、建筑高度等規(guī)劃參數(shù)。對于符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展導向、地區(qū)規(guī)劃控制、環(huán)境保護要求且不影響相鄰基地合法權益的產(chǎn)業(yè)項目，經(jīng)區(qū)縣政府認定，實施集體決策同意后，可按規(guī)定程序調整。

同年出臺的《關于委托區(qū)縣辦理農(nóng)轉用和土地征收手續(xù)及進一步優(yōu)化控制性詳細規(guī)劃審批流程的實施意見》（滬規(guī)土資地〔2011〕1023號），指出容積率大于2.0（且不大于3.0）或建筑高度大于30米（且不大于60米）的研發(fā)等特殊項目，應當經(jīng)區(qū)縣政府認定后，在任務書備案中予以注記、明確，但研發(fā)項目試點性質比較濃厚。

2012年上海推出《關于貫徹住房城鄉(xiāng)建設部〈建設用地容積率管理辦法〉有關控制性詳細規(guī)劃容積率管理的實施意見》（滬規(guī)土資詳 〔2012〕403號）。該意見指出，為鼓勵集約節(jié)約用地，盤活存量，對于104工業(yè)區(qū)塊內已出讓或劃撥工業(yè)用地提高容積率應整體控制，容積率按0.8-2.0進行彈性控制；嚴禁在工業(yè)用地上建設工業(yè)別墅；未建設或竣工驗收后未滿兩年的，不得調整控制性詳細規(guī)劃容積率指標；竣工驗收后滿兩年的，按1023號文執(zhí)行。盡管這一實施意見是針對工業(yè)用地容積率調整，但應看到其背后也考慮了如何避免在工業(yè)用地上做辦公空間的問題。

2013年，上海出臺《關于增設研發(fā)總部類用地相關工作的試點意見》（滬規(guī)土資地〔2013〕1023號），統(tǒng)一了工業(yè)研發(fā)用地（M4）和研發(fā)總部用地（C65），明確C65可以定向出讓，避免了重新招拍掛的風險。同時，明確了C65的使用范圍：104區(qū)塊內，嚴格限制規(guī)模，適度發(fā)展研發(fā)總部類產(chǎn)業(yè)；195區(qū)域保留工業(yè)用地，鼓勵轉型發(fā)展研發(fā)總部類產(chǎn)業(yè)。開發(fā)指標方面，容積率最高可按不大于3.0控制，建筑高度最高按不大于60米控制。此外，還明確了C65的土地出讓價格與管理政策：地價高于工業(yè)用地（按不低于地塊所對應的工業(yè)基準地價的1.5倍執(zhí)行）；采取彈性年期的出讓方式；自持比例高，除園區(qū)開發(fā)主體（特指全資國有開發(fā)主體）投資建設外，項目類的土地不得分宗轉讓，房屋不得分幢、分層、分套轉讓，受讓方出資比例結構、項目公司股權結構不得變更。該文件對開發(fā)主體要求較高，風險較大，而全資國有主體又由于其資金有限，無法承擔全部開發(fā)任務，因此整體市場反應平淡。

2014年上海出臺《關于本市盤活存量工業(yè)用地的實施辦法（試行）》（滬府辦〔2014〕25號）。該辦法針對存量工業(yè)用地調整，進一步提升指標，“研發(fā)總部類用地開發(fā)強度按照同地區(qū)商務辦公用地標準制定……最高容積率不超過4.0”，并且調整細化了土地出讓政策，提高了研發(fā)總部類用地的地價，增加了政府土地收益，避免國有資產(chǎn)流失，規(guī)定把研發(fā)總部類用地分為3類：一是產(chǎn)業(yè)項目類，規(guī)定外環(huán)線以外地區(qū)不得低于相同地段工業(yè)用途基準地價的150%，外環(huán)線以內陸區(qū)不得低于相同地段辦公用途基準地價的70%；二是通用類用地，規(guī)定市場評估地價不得低于相同地段辦公用途基準地價的70%；三是商務辦公等經(jīng)營性用途用地，規(guī)定其地價不得低于相同地段同用途的基準地價。此外，該辦法還對自持比例要求進行了修正，對非重點地區(qū)降低了自持比例，鼓勵全資國有開發(fā)主體以外的單位參與。其中，104區(qū)塊及195區(qū)域內的研發(fā)總部類用地均應以產(chǎn)業(yè)項目類自用為主；研發(fā)總部通用類用地可以出租，但開發(fā)單位須持有70%以上的物業(yè)產(chǎn)權，剩余部分可以分割轉讓；存量工業(yè)用地轉型為商務辦公用地的，開發(fā)單位須持有50%以上的物業(yè)產(chǎn)權；轉型為教育、醫(yī)療、科研、養(yǎng)老等用途的，房屋不得分割轉讓；位于區(qū)縣政府確定的重要特定區(qū)域內的，開發(fā)單位須持有全部物業(yè)產(chǎn)權。這一辦法的出臺，首先確保了在104區(qū)塊、195區(qū)域范圍內工業(yè)用地轉型后的產(chǎn)業(yè)屬性，避免了過量的辦公用地對辦公市場造成沖擊。但也應看到，上海仍在嘗試工業(yè)用地向辦公用地（C8）的轉型。

2016年，上海出臺《關于本市盤活存量工業(yè)用地的實施辦法（滬府辦〔2016〕22號）》，文件明確了工業(yè)用地轉型過程中的實施細則，其中工業(yè)用地轉型為研發(fā)總部類用地時，容積率最高不超過4.0。符合自行開發(fā)條件的零星工業(yè)用地轉型，轉型時應提供不少于10%的建設用地用于公益性設施、公共綠地等建設；無法提供用地的，應無償提供不少于15%的經(jīng)營性物業(yè)產(chǎn)權定向用于公益性用途。同時，還出臺了《關于加強本市工業(yè)用地出讓管理的若干規(guī)定》（滬府辦〔2016〕23 號），明確了未出讓工業(yè)用地的容積率不大于2.0，調整為研發(fā)總部類用地的，容積率不大于4.0。

綜上，當前上海全市工業(yè)及研發(fā)用地規(guī)劃容積率控制如下：對于一般工業(yè)用地，容積率上限為2.0。對于轉型為研發(fā)的用地，容積率上限為4.0。

（二）管控政策特點

1、強調上限控制。政府在制定針對工業(yè)用地開發(fā)的容積率管控指標時，通常會選擇控制上限或下限兩種方法。在一些經(jīng)濟相對落后的地區(qū)，政府部門為了督促開發(fā)商達到一定的開發(fā)強度，保持應有的土地集約利用水平，往往選擇控制下限。而上海作為經(jīng)濟發(fā)達城市，政府部門對開發(fā)活動主要的控制考量往往是出于不要突破環(huán)境容量上限，要求土地有更高的空間利用效率，不要給周邊環(huán)境造成更多影響。因此，長期以來，上海的工業(yè)用地管控政策都是在控制容積率上限。

2、平均容積率沒有突破控制指標。上海全市現(xiàn)狀工業(yè)用地平均容積率均較低，僅為0.5，反映出當前全市傳統(tǒng)制造業(yè)的土地使用方式依然較為粗放。通過對歷年《上海市產(chǎn)業(yè)用地指南》的梳理，近年來隨著產(chǎn)業(yè)能級的提升，工業(yè)各行業(yè)的容積率指標值呈現(xiàn)逐步提高趨勢，但基本都控制在2.0以內。而全市規(guī)劃工業(yè)用地的平均容積率為1.3，說明目前的工業(yè)用地容積率控制指標可以滿足企業(yè)的使用需求。全市規(guī)劃研發(fā)用地的平均容積率為1.9，遠低于控制上限4.0，這主要是因為當前已批的C65用地主要位于外環(huán)線周邊和郊區(qū)，開發(fā)強度要求不高。考慮到未來會有更多的研發(fā)用地位于中心城的重點區(qū)域，4.0 的控制上限是符合當前和未來需求的。

3、存量工業(yè)用地企業(yè)自主轉型升級的積極性不強。根據(jù)《關于本市盤活存量工業(yè)用地的實施辦法》（滬府辦〔2016〕22號）規(guī)定，企業(yè)在進行零星工業(yè)用地轉型時，需提供不少于10%的用地或15%的地上經(jīng)營性物業(yè)產(chǎn)權作為公益性設施。轉型為商業(yè)、辦公等經(jīng)營性用途的市場評估地價，不得低于相同地段同用途的基準地價。工業(yè)用地需按照規(guī)劃提高建筑容積率的，市場評估地價不得低于相同地段相應用途基準地價。企業(yè)在評估轉型所需要的經(jīng)濟成本后，會更傾向于維持土地使用現(xiàn)狀?，F(xiàn)行的政策既無法調動企業(yè)的轉型積極性，也不利于城市更新的順利推進。

4、工業(yè)用地轉型以工業(yè)用地（M）向科研設計用地（C65）為主。在上海工業(yè)轉型的過程中，政府嘗試了多種用地類型，包括工業(yè)研發(fā)用地（M4）、總部研發(fā)用地（C65）以及商務辦公用地（C8）。工業(yè)用地轉型的多種可能性，其實背后隱含著對效益的評估和考量。通過對M4、C65、C8等幾類用地從價格、容積率、限高、自持比例等方面進行比較，可以看出政府與市場在這個過程中的利益博弈。盡管轉型為商務辦公用地能有效提高政府的土地收益，但是招拍掛所帶來的風險使市場望而卻步；而工業(yè)研發(fā)用地（M4）盡管能規(guī)避招拍掛所帶來的風險，但由于其工業(yè)用地屬性，政府增值收益流失，也使得這一地類逐步退出使用。因此，政府提出一種臨界于工業(yè)研發(fā)用地（M4）和商務辦公用地（C8）的地類，即總部研發(fā)類用地（C65），但其政策仍處于逐步完善的過程中。一方面，它采用定向供地的方式，規(guī)避了商務辦公用地的招拍掛風險；另一方面，C65地價不得低于同地區(qū)工業(yè)用地的150%或商務辦公用地的70%，既提高了政府收益，也降低了開發(fā)主體成本，易于促成土地的轉型。當然，為了防止工業(yè)用地轉型變成新一輪的商業(yè)地產(chǎn)炒作，政策還考慮了開發(fā)的自持比例問題，避免對周邊辦公市場造成沖擊。其實在這個過程中，政府與市場不斷地在尋求利益平衡點。地價高的地類轉型風險也高，但低地價又使得政府土地收益無法保障，因此定向供地、價格略微上浮的總部研發(fā)類用地（C65）便成了政府與市場的平衡點。