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自2013年國(guó)家大力推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式以來(lái)，PPP工作成果顯著。 即使2017年國(guó)家財(cái)政部為防止PPP異化為新的融資平臺(tái)，遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量，糾正PPP泛化濫用現(xiàn)象，采取了各項(xiàng)政策嚴(yán)控PPP項(xiàng)目的管理，從而掀起一場(chǎng)項(xiàng)目清退、整改的熱潮。 根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)2017年中國(guó)PPP發(fā)展年度報(bào)告顯示，雖然入庫(kù)項(xiàng)目大部分處于識(shí)別階段，但進(jìn)入執(zhí)行階段的項(xiàng)目數(shù)量占比已達(dá)19.38%，項(xiàng)目規(guī)模達(dá)到45760.51億元，項(xiàng)目數(shù)量達(dá)到2725個(gè)；進(jìn)入項(xiàng)目采購(gòu)階段的項(xiàng)目規(guī)模達(dá)31521.46萬(wàn)元，項(xiàng)目數(shù)量達(dá)到2186個(gè)。 同時(shí)，PPP政策體系也將進(jìn)一步完善，從而助力PPP項(xiàng)目提質(zhì)增效，未來(lái)PPP項(xiàng)目有望進(jìn)一步規(guī)范，落地速度也將進(jìn)一步加快。 因此，在未來(lái)的3年至5年間，執(zhí)行階段的項(xiàng)目將正式進(jìn)入后評(píng)價(jià)時(shí)代，而未來(lái)PPP市場(chǎng)的利好又將吸引一大波PPP項(xiàng)目進(jìn)入市場(chǎng)，規(guī)范和有效地執(zhí)行PPP項(xiàng)目后評(píng)價(jià)對(duì)于評(píng)價(jià)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和績(jī)效考核勢(shì)在必行。 后評(píng)價(jià)的理論基礎(chǔ) 項(xiàng)目后評(píng)價(jià)是指在項(xiàng)目建設(shè)完成并投入使用或運(yùn)營(yíng)一定時(shí)間后，對(duì)建設(shè)完工、處于穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)期的PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)狀況、過(guò)程、項(xiàng)目產(chǎn)出、績(jī)效、經(jīng)濟(jì)效益、效率、影響、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、協(xié)議狀態(tài)等一系列項(xiàng)目狀況進(jìn)行的全面、系統(tǒng)、客觀的分析。 根據(jù)清華大學(xué)PPP研究中心專(zhuān)家王守清教授觀點(diǎn)，項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的主要目標(biāo)有兩點(diǎn)。 一是通過(guò)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果的檢查評(píng)價(jià)和分析總結(jié)，確定項(xiàng)目是否在預(yù)期狀態(tài)和可控范圍之內(nèi)。 二是通過(guò)及時(shí)有效的信息反饋，為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的后續(xù)發(fā)展和政企合作狀況提出建議，同時(shí)也為運(yùn)營(yíng)中存在或可能出現(xiàn)的問(wèn)題提出改進(jìn)或應(yīng)對(duì)措施，從而達(dá)到成功實(shí)施PPP項(xiàng)目的目的。 從時(shí)間安排上來(lái)看，根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》(財(cái)金〔2014〕113號(hào)文)第二十九條規(guī)定，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)每3~5年對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行中期評(píng)價(jià)，重點(diǎn)分析項(xiàng)目運(yùn)行狀況和項(xiàng)目合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性；及時(shí)評(píng)估已發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)，制訂應(yīng)對(duì)措施，并報(bào)財(cái)政部門(mén)備案。 因此，PPP項(xiàng)目后評(píng)價(jià)主要發(fā)生在項(xiàng)目正式進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期之后3年至5年，依據(jù)項(xiàng)目時(shí)間的長(zhǎng)短選擇評(píng)價(jià)時(shí)間，直到最后移交時(shí)再進(jìn)行后期評(píng)價(jià)。 后評(píng)價(jià)的原則很重要。 后評(píng)價(jià)要客觀評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目的狀態(tài)和可持續(xù)性，要做到后評(píng)價(jià)的獨(dú)立性、可信性、實(shí)用性和反饋性。 獨(dú)立性從評(píng)價(jià)主體角度看，應(yīng)選擇獨(dú)立的第三方進(jìn)行評(píng)價(jià)，因?yàn)橛烧ピu(píng)價(jià)，或者投資者評(píng)價(jià)，都容易出現(xiàn)偏差和不公允。 可信性是指評(píng)價(jià)主體應(yīng)具備相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)。 為進(jìn)一步完善投資決策程序，國(guó)家發(fā)展改革委制定了《國(guó)家發(fā)展改革委投資咨詢?cè)u(píng)估管理辦法》（發(fā)改投資規(guī)〔2018〕1604號(hào)），規(guī)定擇優(yōu)建立投資咨詢?cè)u(píng)估機(jī)構(gòu)“短名單”。 實(shí)用性是指項(xiàng)目后評(píng)價(jià)要從可操作性和可執(zhí)行性出發(fā)，評(píng)價(jià)內(nèi)容要切合實(shí)際，提出具有建設(shè)性的改進(jìn)意見(jiàn)，真正的推進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施和運(yùn)營(yíng)。 反饋性是指通過(guò)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)，將評(píng)價(jià)當(dāng)期項(xiàng)目的執(zhí)行情況和評(píng)價(jià)結(jié)果反饋給相應(yīng)的政府部門(mén)、SPV公司、金融機(jī)構(gòu)或咨詢機(jī)構(gòu)等。 后評(píng)價(jià)流程 PPP后評(píng)價(jià)的流程包括接受委托制定計(jì)劃、成立PPP項(xiàng)目后評(píng)價(jià)小組、收集資料、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、人員參訪、分析及整理初稿、根據(jù)專(zhuān)家組意見(jiàn)形成及修改報(bào)告、后評(píng)價(jià)報(bào)告完成及反饋。 具體來(lái)說(shuō)，參考中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)制定的《PPP項(xiàng)目資產(chǎn)評(píng)估及相關(guān)咨詢業(yè)務(wù)操作指引》，項(xiàng)目后評(píng)價(jià)可包括以下7個(gè)程序。 一是確定評(píng)價(jià)目標(biāo)。在核對(duì)項(xiàng)目所處生命周期基礎(chǔ)上，識(shí)別該階段利益相關(guān)方，并根據(jù)該實(shí)施階段關(guān)鍵成功要素?cái)M定評(píng)價(jià)目標(biāo)。 二是制定評(píng)價(jià)方案。根據(jù)評(píng)價(jià)的目標(biāo)與要求，制定評(píng)價(jià)方案，包括項(xiàng)目背景和基本情況、項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)、項(xiàng)目主要評(píng)價(jià)指標(biāo)、主要調(diào)查方法以及項(xiàng)目工作的組織與實(shí)施。 三是開(kāi)展后評(píng)價(jià)。依據(jù)確定的重點(diǎn)目標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目管理的相關(guān)內(nèi)容和目標(biāo)要求的完成情況實(shí)施后評(píng)價(jià)，歸集評(píng)價(jià)信息。 四是進(jìn)行偏差分析。根據(jù)后評(píng)價(jià)信息，對(duì)照重點(diǎn)評(píng)價(jià)的目標(biāo)，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目績(jī)效運(yùn)行偏差、分析偏差原因。 五是提出糾偏路徑。依據(jù)偏差分析，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際，提出實(shí)施糾偏的路徑和方法。 六是及時(shí)實(shí)施糾偏。項(xiàng)目績(jī)效運(yùn)行情況與項(xiàng)目實(shí)施階段設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)要求發(fā)生較大偏離時(shí)，后評(píng)價(jià)主體需要及時(shí)查找問(wèn)題、分析原因、采取措施、及時(shí)糾偏。 七是形成后評(píng)價(jià)結(jié)論。依據(jù)項(xiàng)目基本情況、目標(biāo)設(shè)定情況、項(xiàng)目組織實(shí)施情況、績(jī)效目標(biāo)完成以及偏差情況、存在問(wèn)題以及糾偏情況等，撰寫(xiě)《后評(píng)價(jià)報(bào)告》形成評(píng)價(jià)結(jié)論。 后評(píng)價(jià)的內(nèi)容 PPP后評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容包括以下5個(gè)方面。 一是項(xiàng)目運(yùn)行狀況。重點(diǎn)評(píng)估項(xiàng)目運(yùn)行情況，在該階段為完成績(jī)效目標(biāo)所需要的各種資源成本消耗情況、項(xiàng)目管理及其完成情況，以及項(xiàng)目預(yù)期產(chǎn)出、效果等目標(biāo)的完成進(jìn)度情況等。 二是項(xiàng)目合同履約狀況。重點(diǎn)評(píng)估項(xiàng)目合同簽訂的合規(guī)性、適應(yīng)性、合理性，項(xiàng)目是否按照合同約定內(nèi)容完成既定目標(biāo)，包括產(chǎn)出以及效果等目標(biāo)。 三是項(xiàng)目物有所值狀況。與政府提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的傳統(tǒng)模式相比，社會(huì)資本參與能有效降低項(xiàng)目全生命周期成本、提高公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)質(zhì)量效率，項(xiàng)目是否真正達(dá)到物有所值。 四是項(xiàng)目運(yùn)行偏差情況。評(píng)估項(xiàng)目是否按既定計(jì)劃運(yùn)行，在項(xiàng)目實(shí)施階段中的偏差度和影響度。 五是項(xiàng)目運(yùn)行糾偏情況。重點(diǎn)評(píng)估項(xiàng)目運(yùn)行糾偏措施的制定和整改落實(shí)情況。 （本版內(nèi)容僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)） |
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