保護(hù)飲用水源地，一直以來(lái)都是地方政府工作的重中之重，確保飲用水安全是一項(xiàng)非常重要的民生工程。曾經(jīng)發(fā)生的“威脅飲用水安全”的事件，如2007年5月，在太湖流域的梅梁灣和貢湖灣交界的貢湖水廠發(fā)生了震驚的取水口水源水污染事件，造成了嚴(yán)重的社會(huì)影響（http://blog.sciencenet.cn/blog-1475614-1038963.html）。對(duì)太湖流域的治理，從中央到地方都投入了大量的人力、物力、財(cái)力。

從《水污染防治法》，到各級(jí)政府的文件，無(wú)不對(duì)飲用水源的保護(hù)提出了明確的要求。2018年，生態(tài)環(huán)境部還專(zhuān)門(mén)開(kāi)展了“全國(guó)集中式飲用水水源地環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)”，派出督察組對(duì)各地飲用水源進(jìn)行環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)督查，當(dāng)然也發(fā)現(xiàn)了不少問(wèn)題。

保護(hù)保護(hù)飲用水源地，最重要的措施之一是劃定飲用水源保護(hù)區(qū)，并對(duì)保護(hù)區(qū)的保護(hù)提出嚴(yán)格的要求。飲用水源保護(hù)區(qū)的劃分，是一項(xiàng)技術(shù)工作，如《飲用水水源保護(hù)區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》（HJ338-2018）給出了劃定技術(shù)指引；但同時(shí)，飲用水源保護(hù)區(qū)的劃分不僅僅是一項(xiàng)技術(shù)工作。

根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，飲用水源地必須劃定一級(jí)、二級(jí)保護(hù)區(qū)，必要時(shí)劃定準(zhǔn)保護(hù)區(qū)。那么，準(zhǔn)保護(hù)區(qū)是不是保護(hù)區(qū)？什么時(shí)候?qū)儆凇氨匾獣r(shí)”？

第一個(gè)問(wèn)題：根據(jù)全國(guó)人大環(huán)資委和原國(guó)家環(huán)保總局共同編著的《水污染防治法解讀》解釋:“飲用水水源準(zhǔn)保護(hù)區(qū)不屬于飲用水水源保護(hù)區(qū)”；《水污染防治法釋義及實(shí)用指南》釋義“在飲用水水源保護(hù)區(qū)外圍劃定的準(zhǔn)保護(hù)區(qū)，既要保證飲用水水源保護(hù)區(qū)的水質(zhì)，還要進(jìn)行建設(shè)，發(fā)展當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)，提高當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷纳钏健?。如此看?lái)，飲用水源準(zhǔn)保護(hù)區(qū)的確不是保護(hù)區(qū)。

根據(jù)以上釋義，并僅從字面意思理解，飲用水源準(zhǔn)保護(hù)區(qū)不是保護(hù)區(qū)。但是，理解也僅限于此，不能理解成飲用水源準(zhǔn)保護(hù)區(qū)就沒(méi)有限制、可以為所欲為。

首先，①水污染防治法第六十七條規(guī)定：“禁止在飲用水水源準(zhǔn)保護(hù)區(qū)內(nèi)新建、擴(kuò)建對(duì)水體污染嚴(yán)重的建設(shè)項(xiàng)目；改建建設(shè)項(xiàng)目，不得增加排污量”。

②《飲用水水資源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》要求：“準(zhǔn)保護(hù)區(qū)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)保證二級(jí)保護(hù)區(qū)的水質(zhì)能滿足規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。直向間接向水域排放廢水，必須符合國(guó)家及地方規(guī)定的廢水排放標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)排放總量不能保證保護(hù)區(qū)內(nèi)水質(zhì)滿足規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，必須削減排污負(fù)荷”。

③《關(guān)于貫徹實(shí)施國(guó)家主體功能區(qū)環(huán)境政策的若干意見(jiàn)》“重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)環(huán)境政策”規(guī)定：“集中式生活飲用水地表水源地二級(jí)保護(hù)區(qū)及準(zhǔn)保護(hù)區(qū)應(yīng)達(dá)到Ⅲ類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)充和特定項(xiàng)目要求”。

④《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)飲用水水源安全保障工作的通知》規(guī)定：“全面排查飲用水水源保護(hù)區(qū)、準(zhǔn)保護(hù)區(qū)內(nèi)及上游地區(qū)的污染源，加強(qiáng)對(duì)可能影響飲水安全的制藥、化工、造紙、冶煉等重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)污染源的監(jiān)督管理，建立風(fēng)險(xiǎn)源名錄，從源頭控制隱患。一旦發(fā)生飲用水水源污染事故，要迅速查清并切斷污染來(lái)源，在當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，開(kāi)展污染防控工作，確保群眾飲水安全”。

相應(yīng)的規(guī)定還有不少。由此可見(jiàn)，準(zhǔn)保護(hù)區(qū)的管理一點(diǎn)也不能松懈。

其次，環(huán)境影響評(píng)價(jià)該怎么辦？

《關(guān)于加強(qiáng)公路規(guī)劃和建設(shè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的通知》規(guī)定：“新建公路項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)避免穿越自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)核心景區(qū)、飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)等依法劃定的需要特殊保護(hù)的環(huán)境敏感區(qū)。因工程條件和自然因素限制，確需穿越自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)核心景區(qū)以外范圍、飲用水水源二級(jí)保護(hù)區(qū)或準(zhǔn)保護(hù)區(qū)的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)事先征得有關(guān)機(jī)關(guān)同意”，“為防范危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸帶來(lái)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)跨越飲用水水源二級(jí)保護(hù)區(qū)、準(zhǔn)保護(hù)區(qū)和二類(lèi)以上水體的橋梁，在確保安全和技術(shù)可行的前提下，應(yīng)在橋梁上設(shè)置橋面徑流水收集系統(tǒng)，并在橋梁兩側(cè)設(shè)置沉淀池，對(duì)發(fā)生污染事故后的橋面徑流進(jìn)行處理，確保飲用水安全”。

環(huán)保部在《關(guān)于新建衢州至寧德鐵路環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的批復(fù)》中寫(xiě)道：“項(xiàng)目跨越靈山港龍游飲用水水源準(zhǔn)保護(hù)區(qū)已取得有關(guān)主管部門(mén)許可”。

因此，環(huán)評(píng)過(guò)程中應(yīng)該關(guān)注飲用水源準(zhǔn)保護(hù)區(qū)的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的措施及要求。

第三，中央督察組督督查反饋案件，也提發(fā)現(xiàn)了不少飲用水源準(zhǔn)保護(hù)區(qū)的問(wèn)題。各地方政府都提出了整改目標(biāo)、整改措施，如下表：

中央督察組督反饋問(wèn)題與整改情況

第二個(gè)問(wèn)題：什么時(shí)候應(yīng)該劃定飲用水源準(zhǔn)保護(hù)區(qū)？

飲用水源準(zhǔn)保護(hù)區(qū)的作用，是“為涵養(yǎng)水源、控制污染源對(duì)飲用水水源水質(zhì)的影響，保證飲用水水源二級(jí)保護(hù)區(qū)的水質(zhì)而劃定，需實(shí)施水污染物總量控制和生態(tài)保護(hù)的區(qū)域”。因此，飲用水源準(zhǔn)保護(hù)區(qū)的功能也非常重要，一旦劃定也是需要保護(hù)的。根據(jù)《飲用水水源保護(hù)區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》（HJ338-2018），規(guī)定如下：

保護(hù)區(qū)的劃定，不僅僅是一項(xiàng)技術(shù)工作。環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展永遠(yuǎn)都是一對(duì)矛盾，無(wú)論法律法規(guī)、政策，還是技術(shù)導(dǎo)則、標(biāo)準(zhǔn)，都不可能脫離經(jīng)濟(jì)談環(huán)保。理論上，飲用水源保護(hù)區(qū)的范圍越大越好，這樣就可以確保飲用水源安全了；但是保護(hù)區(qū)太大了，一是范圍太大不利于監(jiān)督管理；二是保護(hù)區(qū)太大制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。合理的情況是：在可以保證供水安全的情況下，科學(xué)劃定的保護(hù)區(qū)越小越好。

2007版飲用水源保護(hù)區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范發(fā)布的時(shí)候，中國(guó)環(huán)境報(bào)2007年1月23日專(zhuān)門(mén)發(fā)表文章解讀，文章指出：飲用水源保護(hù)區(qū)的劃分“兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與飲用水水源地環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，提高飲用水水源保護(hù)區(qū)的科學(xué)性和合理性，便于降低污染防治成本”（http://shj./yysydxshjzl/yyssybh/201604/t20160424_335908.shtml）。

關(guān)于我國(guó)飲用水源保護(hù)區(qū)的劃分歷程，可以參考《飲用水水源保護(hù)區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范(征求意見(jiàn)稿)編制說(shuō)明》（2018年版）。

編制說(shuō)明明確提出：由于當(dāng)前水源環(huán)境保護(hù)面臨的形勢(shì)、保護(hù)要求和環(huán)境管理的重心均發(fā)生了較大變化，標(biāo)準(zhǔn)在使用過(guò)程中也發(fā)現(xiàn)一些難以解決的問(wèn)題，亟需進(jìn)行修訂。初期，各地劃分的飲用水源保護(hù)區(qū)范圍一般偏大，動(dòng)不動(dòng)就陸域縱深幾公里，范圍大了，環(huán)境問(wèn)題就突出了。

“對(duì)于地方政府而言，往往由于建設(shè)項(xiàng)目在前，保護(hù)區(qū)劃分在后，強(qiáng)行清拆、關(guān)閉違法建設(shè)項(xiàng)目的難度很大；搬遷和賠償又涉及到用地指標(biāo)和巨額資金，地方財(cái)政短時(shí)間內(nèi)難以承受，造成不能按時(shí)完成整治任務(wù)又將面臨責(zé)任追究的雙重壓力?！?/p>

“為了解決保護(hù)區(qū)環(huán)境管理的困局，各地紛紛要求依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)中的類(lèi)比經(jīng)驗(yàn)法的最小值，調(diào)小保護(hù)區(qū)范圍，以減小整治資金不足和責(zé)任追究的壓力。這種不考慮水源保護(hù)的實(shí)際情況，一味為了規(guī)避監(jiān)管責(zé)任調(diào)小保護(hù)區(qū)范圍的做法，不利于水源安全?！?/p>

回到準(zhǔn)保護(hù)區(qū)的問(wèn)題。上述論述已經(jīng)說(shuō)明，飲用水源準(zhǔn)保護(hù)區(qū)不屬于保護(hù)區(qū)。但是，該劃定為準(zhǔn)保護(hù)區(qū)的，還是要?jiǎng)澋?，且須按照有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行保護(hù)。飲用水源保護(hù)區(qū)劃定的目的，就是解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展和供水安全的問(wèn)題，這是核心。

為了更精確地理解飲用水源保護(hù)區(qū)劃分的范圍，建議了解關(guān)于水利方面的術(shù)語(yǔ)，參考《水利水電工程技術(shù)術(shù)語(yǔ)》（SL 26-2012），如：中泓線：沿河槽相鄰各橫斷面表面最大流速點(diǎn)的連線；流域：地表水及地下水的分水線所包含的集水或匯水區(qū)域；外坡腳等等。